自然疫源地治理：生物安全治理的关键环节及其法治逻辑

王昭华 王士桥

摘 要：自然疫源地作为自然疫源性疾病的源头和温床，攸关人民的生命健康、生态系统的正常状态以及生物的正常生存。基于这一地位，自然疫源地治理成为生物安全治理的关键所在。因应生物安全治理的总体要求和基本原则，自然疫源地的治理逻辑呈现出科学理性、规则理性和社会理性三重维度。自然疫源地治理欲取得良好效果，首要工作就是理顺前述治理逻辑。然而，疫情频发的现实说明，该治理逻辑之通畅尚面临实质和形式双重困境。法治是治国理政的基本方式。因此，在全面维护生物安全的新时代，用法治思维和法治方式对自然疫源地治理体系予以重塑，是纾解治理逻辑内在抵牾、提升自然疫源地治理能力的必然选择。而就改革进路而言，则主要包括矫正立法理念、重塑治理主体、完善治理机制、调适治理目标这几个方面。

关键词：自然疫源地;生物安全;治理逻辑;法治

基金项目：国家社会科学基金青年项目“民法典实施中绿色条款的法律适用研究”（21CFX046）。

[中图分类号] DF3        [文章编号] 1673-0186（2021）012-0016-014

[文献标识码] A      [DOI编码] 10.19631/j.cnki.css.2021.012.002

一、问题的提出

就科学意涵而言，所谓自然疫源地，是指自然疫源性疾病的病原体在宿主和媒介间传播流行的地区。而所谓自然疫源性疾病，是指其病原体在自然条件下，没有人类的参与，通过媒介感染宿主，从而造成病原体长期在自然界流行，当人类介入时，可能造成人的感染和疾病在人间流行的一类重要传染病[1]3。从定义可知，在自然疫源性疾病的流行中，自然疫源地扮演着源头和温床的关键角色。“目前全球一些严重的传染病，几乎均属于自然疫源性疾病。”[2]我国发现的43种自然疫源性疾病中，已有14种被列入国家法定传染病，包括鼠疫、人禽流感、狂犬病、血吸虫病、疟疾以及传染性非典型肺炎等[3]。根据国家卫生健康委员会疾病预防控制局关于全国甲乙类传染病的数据，仅2019年，全国即报告自然疫源及虫媒传染病发病79 642例，其中死亡高达360人[4]。

习近平总书记指出：“预防是最经济最有效的健康策略。”[5]鉴于自然疫源性疾病对人类健康和社会秩序的巨大破坏力，构筑健全的疾病预防控制体系，就成为题中应有之义。而在整套预防控制体系中，作为疫情源头的自然疫源地必须受到重点关注，并应成为治理的首要对象。可以说，只有牵住自然疫源地治理这个“牛鼻子”，自然疫源性疾病的预防控制工作方能取得事半功倍的效果。随着国家治理能力的逐步提升和治理体系的日臻完善，我国自然疫源地治理机制也初步确立，形成了《中华人民共和国野生动物保护法》《中华人民共和国传染病防治法》《中华人民共和国动物防疫法》等法律法规规章统领下的治理体系。然而，非典型肺炎、高致病性禽流感、鼠疫①等自然疫源性疾病在人际的流行说明，自然疫源地治理尚未充分发挥疫情“防火墙”这一重要功能。究其根本，治理理念偏差以及治理经验不足等主客观原因所导致的体系性和技术性问题，应是阻滞自然疫源地治理功能发挥的关键所在。

具体而言，一方面，对自然疫源地治理的重视程度不够，没有将其上升到事关自然疫源性疾病防控成败乃至国家生物安全的高度进行专门构设。当前关于自然疫源地治理的规定散见于《中华人民共和国传染病防治法》《中华人民共和国野生动物保护法》等法律法规规章中。专门立法以及专门治理机制的缺失，不仅导致各规定之间协调难、立法空白和冲突等问题，更削弱了自然疫源地治理的地位。另一方面，基于生物安全治理的基本原则，自然疫源地的治理逻辑呈现出科学理性、规则理性以及社會理性这三重维度。由于这三重逻辑之间具有天然的内在张力，加之实践中采取的还原主义治理模式又进一步放大了这种冲突，就导致自然疫源地治理面临着内外双重困境。2020年10月17日通过的《中华人民共和国生物安全法》虽然为生物安全治理提供了一套统领性的制度依据，然而该法的基础性、综合性和宏观性定位决定了其不能针对自然疫源地治理做出详尽规定。前述两大问题无法仅通过这一部法律就得到解决。为此，在前述背景下，重新认识厘定自然疫源地治理之重要地位，并在此基础上谋求自然疫源地治理逻辑内在维度的统合之道，不仅是贯彻执行《中华人民共和国生物安全法》的必然要求，也是提升国家生物安全治理水平的内在需要。

二、自然疫源地治理是生物安全治理的关键环节

总体国家安全观确立以来，生物安全以及生物安全立法受到空前关注。2020年2月，习近平总书记在中央全面深化改革委员会第十二次会议上强调，引发非典、高致病性禽流感等疫情的病毒，多数病原体来自野生动物或与之有关。生物安全问题已经成为全世界、全人类面临的重大生存和发展威胁之一[5]。根据习近平总书记的论述，自然疫源性疾病对国家生物安全有着严重威胁，而作为自然疫源性疾病滋生的温床，自然疫源地的安全即构成生物安全的重要组成部分。结合系统科学整体与部分关系的理论[6]，要想实现生物安全的良善治理，首要工作就是对作为其重要组成的自然疫源地安全进行治理;而另一方面，自然疫源地安全治理要想取得好的效果，也必须遵从作为整体的生物安全治理的原则和要求。

（一）自然疫源地治理是生物安全治理的关键所在

根据《中华人民共和国生物安全法》第一条关于立法目的，第二条关于生物安全定义及该法适用范围的规定可知，致病有害生物、外来入侵生物以及现代生物技术及其应用是生物安全治理的主要对象;人民的生命健康、生态系统的正常状态以及生物的正常生存则是生物安全治理的核心目标[7]17。由此可见，在生物安全治理体系中，要实现设定的治理目标，首先就需要做好致病有害生物的治理工作。而自然疫源地治理的核心要义，正是在于防范有害生物引发的自然疫源性疾病对人民的生命健康、生态系统的正常状态以及生物的正常生存可能造成的侵害。据此，自然疫源地治理作为生物安全治理的核心组成，即具有了逻辑学上的支撑。

其一，自然疫源地治理关乎人民的生命健康。从本质上自然疫源地的存在及内部循环与人类的活动无关。然而，自然疫源性疾病的传染性，决定了人类一旦介入自然疫源地生物圈，即可感染发病甚至引发疾病流行[8]。随着社会经济发展和科技进步，人们介入自然疫源地生物圈的方式日趋多元且频繁。既包括食用野生动物等传统方式，也包括工程开发、生物技术滥用和谬用等现代方式。无论哪种方式，都可导致自然疫源地危害的外溢，并进而引发公共健康危机。因此，开展生物安全治理，首先就要堵住自然疫源地这一源头，防止自然疫源地致病有害生物对人类生命健康产生危害。

其二，自然疫源地治理影响生态系统的正常状态。生态系统是由生物群落及其生存环境共同组成的系统。在生态系统中，生物群落同其生存环境之间以及生物群落内不同种群之间不断进行着物质交换和能量流动，并处于互相作用和互相影响的动态平衡之中[9]。自然疫源地作为自然疫源性疾病的病原体在宿主和媒介间传播流行的地区，属于生态系统中生物群落的生存环境部分。由于传染性是自然疫源性疾病的重要属性，自然疫源地中的物质交换和能量流动的平衡状态无法得以维持，生态系统的正常状态也会因之受到损害。为此，只有抓住自然疫源地这一关键，生物安全治理之“生态系统相对处于没有危险和不受威胁的状态”的目标方能实现。

其三，自然疫源地治理关乎生物的正常生存。不受疫病威胁，并且拥有充足的食物来源，是生物正常生存的基本条件。而自然疫源性疾病作为在特定生物群落中循环的疫病，不仅会直接影响易感生物的生命健康，还会因易感生物数量的减损，破坏食物链的正常循环，从而造成整个食物链上的生物都将面临生存危机。比如禽流感病毒几乎能感染所有野生鸟类[10]，大量鸟类在感染病毒死亡后，与鸟类生态位相关的其他生物的生存状态必然面临巨大威胁。据此，要实现《中华人民共和国生物安全法》“保护生物资源和生态环境”的立法目的，自然疫源地治理是不可或缺的重要一环。

（二）自然疫源地治理要遵从生物安全治理的原则和要求

无规矩不成方圆。生物安全治理的总体要求和基本原则就是维护生物安全时应当坚持的根本尺度和最大规矩。根据《中华人民共和国生物安全法》第三条规定，“维护生物安全应当贯彻总体国家安全观，统筹发展和安全，坚持以人为本、风险预防、分类管理、协同配合的原则”。自然疫源地治理作为生物安全治理的重要组成部分，同样应以《中华人民共和国生物安全法》确定的要求和原则为根本遵循。

其一，两项“总体要求”。总体要求是自然疫源地治理的最高法则。根据《中华人民共和国生物安全法》的规定，自然疫源地治理必须遵循的总体要求有二。一是贯彻总体国家安全观。这就要求“既要重视传统安全，又要重视非传统安全”[11]。自然疫源地安全属于传统安全和非传统安全的集合体，因此，在自然疫源地治理中，要善于统合运用传统安全和非传统安全两种思维，将社会治理、现代生物科技治理及生物资源治理的理念和方法，贯彻到自然疫源地治理中去。二是统筹发展和安全。“发展与安全是相辅相成的辩证关系。”[12]正如习近平总书记的重要论断：“安全是发展的前提，发展是安全的保障。”[13]因此，在自然疫源地治理中，发展和安全两者不可偏废，不能为了自然疫源地的安全价值而过度限制涉及自然疫源地的科学研究和经济社会活动，同样也不能因过度追求相关的经济社会发展和科技进步，而忽视自然疫源地的安全价值。

其二，四项“基本原则”。在自然疫源地治理的制度安排中，基本原则是地位仅次于总体要求的行为法则。对此，《中华人民共和国生物安全法》作了如下规定。一是以人为本原则。在自然疫源地治理中坚持以人为本原则，要求要把人的生存与发展作为最高的价值目标，要满足人们生存与发展中不同的合理需求，并且既要维护集体的利益，又要重视具体个人的利益。二是风险预防原则。“备豫不虞，为国常道。”[14]对于以传染性为根本特征的自然疫源性疾病，最有效也最经济的防控措施，就是将相关风险扼杀在萌芽状态。因此，自然疫源地治理必须围绕风险预防原则进行制度设计。三是分类管理原则。自然疫源地治理中的分类管理原则，既涉及自然疫源地的分类，如原发性疫源地、经济疫源地、过渡性疫源地等[15];也涉及不同疫病的分类，如自然疫源性病毒病、衣原体病、细菌病等;还涉及人类相关活动的分类，如科学研究、旅游观光、工程开发以及农牧业生产等。因此，自然疫源地治理要因地、因病、因人施策，充分考虑到不同类型的特殊性。四是协同配合原则。自然疫源地治理是一件大事、难事、涉及所有人利益的事。对这样的工作，必须在中国共产党的领导下，充分发挥立法、执法、司法、监察各机关的职能，同时调动科研工作者和普通民众的积极性，做到自然疫源地安全的共建共治共享。

三、自然疫源地治理逻辑的三重维度

在长期实践中，自然疫源地治理会形成特定的治理模式，表现为稳定存在的制度安排和行为定式，此即所谓自然疫源地的治理逻辑。因应自然疫源地治理的总体要求和基本原则，同时结合其自身的治理特性，自然疫源地的治理逻辑呈现分层状态，并具体表现为科学理性、规则理性和社会理性三重维度。这三重逻辑分别对应着专业主体、公权力主体和社会公众参与自然疫源地治理的逻辑倾向。在不同的维度下，自然疫源地治理的主体、机制以及目标等要素，都体现着各自的逻辑特色。

（一）科学理性维度

科学理性是人类所特有的按一定逻辑规则和逻辑程序运作的认知形式和认知能力。借助科学理性，人类可以认识各种自然现象和社会现象的本质及其运行规律，并可以建构各种理论模型来实现对自然和社会的改造[16]。自然疫源性疾病防控在进入法律视野之前，首先是一个关涉生命科学、农学和医学等学科的科学议题。对于科学问题的解决，需要诉诸科学手段本身。因循这一治理理念，自然疫源地治理在制度构设上体现出鲜明的科学理性特征。

其一，在治理主体上，正如习近平总书记的重要论断：“战胜疫病离不开科技支撑。”[17]为凸显科学理性，自然疫源地治理必须重视专业机构及其工作人员的作用，他们的专业技能是疫情防控最为重要的智识资源。自然疫源地科学之治的主体主要为科研、医疗、疾病预防控制、动物防疫以及陆生野生动物疫源疫病监测等机构及其工作人员。正是诸多专业主体的辛勤工作，一些自然疫源性疾病及其疫源地才得以被发现和确定[18]。科研人员专业化意见的重要性也得到了法律的确认，如《中华人民共和国生物安全法》《突发公共卫生事件应急条例》等法律法规规章中都明确了专家在为生物安全工作提供咨询、评估、论证等技术支撑方面的重要作用。专业主体参与自然疫源地治理的特点是其不属于行政法意义上的行政主体，也与马克斯·韦伯笔下科層制中的“行政官僚”不同。其是经过专业训练的技术专员——在理想状态下，影响其决断的是科学理性，而非命令和纪律。

其二，在治理机制上，专业主体参与自然疫源地治理的方式主要包括疫源地监测，疫源地报告、通报，疫源地评估，疫源地处置等。据此可知，专业主体参与自然疫源地治理的方式多是事务性、辅助性的。其一般无权直接作出行政行为，而是以相关科学理论和职业规范为依据作出专业判断，为有权主体的决策提供科学依据。如根据《中华人民共和国传染病防治法》之规定，在国家确认的自然疫源地计划兴建大型建设项目的，应当事先由省级以上疾病预防控制机构对施工环境进行卫生调查。建设单位未经卫生调查进行施工的，疾病预防控制机构无权直接作出处罚，而应由县级以上人民政府卫生行政部门进行处罚。

其三，在治理目标上，为因应自然疫源地治理的科学属性，科学之治应以求真为取向。因此，发现并掌握自然疫源地存在、运行和发展的客观规律，应成为专业主体的行动目标。与此同时，瞬息万变、危害巨大的疫情对这一目标提出了具体要求。一则，及时高效。疫情防控，时效就是生命。只有第一时间发现自然疫源地的疫情风险，并及时采取监测、预警、报告以及控制等措施，才能有效防止疫情扩散。二则，准确可靠。这是对专业主体所提供意见和策略的质量作出的要求，只有保证依据的科学性，才能期许决策的科学性。三则，权威有效。在公权力主体的决策环节，如果涉及专业知识，就应尊重相关专业的权威性，确保专业意见在决策中能产生实际效果。

（二）规则理性维度

规则理性是一种运用规矩思维处理人们行为的思考和解决问题的倾向。无论是微观上特定行为模式的塑造，还是中观上特定组织结构的建立，抑或是宏观上特定社会状态的形成，都离不开规则理性的运用。自然疫源性疾病的安全可控和风险预防，是自然疫源地治理追求的理想状态。而规则，尤其是其中的法律规则，作为社会的“稳定器”和“控制器”，是实现该状态的重要工具。为此，自然疫源地治理必须借助规则的力量，并实现通过规则理性的治理。

其一，就治理主体而言，规则理性维度下的自然疫源地治理，尤其重視公权力主体的作用。原因在于，法律规则以及围绕法律规则形成的各种规范性文件，是自然疫源地规则之治的主要依据。因此，代表国家行使立法、行政、司法、监察等公共职权，负责法律规则的制定、执行和适用的公权力主体，就成为在自然疫源地治理中贯彻规则理性的当然主体。作为公权力主体，规则理性维度下的自然疫源地治理主体具有如下特性。一是法定性。即其是依照法律法规规章的规定取得的治理主体资格，并依据相关规定享有治理权限。与此形成鲜明对比的是，科学之治和社会之治治理主体的确定，不以相关法律法规规章为依据，而是基于专业技能和相关利益。二是职权性。即其在参与自然疫源地治理中，可以代表国家行使相应公共职权。而科学之治和社会之治的治理主体则不享有这些权能，无法以自己名义作出权力行为。

其二，就治理机制而言，公权力主体参与自然疫源地治理主要是围绕规则的制定、执行和适用维护展开的。一是制定规则。即享有立法权及规范性文件制定权的主体，通过制定相关规则，为自然疫源地治理确定规矩和边界，明确相关主体的权利义务以及职权责任。二是执行规则。即享有执法权的主体，通过严格履行自身职责，将法律法规规章中关于自然疫源地治理的总体规划、疫情防治和监督管理的规定予以贯彻执行。三是适用并维护规则。即享有司法权的审判机关和法律监督机关，通过诉讼和法律监督活动，定分止争，明确权责，以维护自然疫源地治理规则的权威和效力。如在姜堰市新惠奶牛养殖专业合作社与泰州市姜堰区人民政府行政强制案中，法院认为被上诉人泰州市姜堰区人民政府划定并封锁疫点、疫区的行为符合法律法规的规定①，从而维护了自然疫源地治理的法律秩序。

其三，就治理目标而言，公权力主体通过规则的制定、执行和适用等活动，所追求的是人类生活上的稳定性和规则性。从价值取向上来界定这一目标，就是要满足人性爱好秩序和享有有秩序的环境的欲望[19]。而《中华人民共和国生物安全法》的秩序价值是安全性与可预见性的有机统一[20]，这就决定了规则理性维度下的自然疫源地治理目标可细化为如下两个侧面：一是安全性侧面，其意味着要避免自然疫源地以及涉及自然疫源地的各项活动对人体健康、生态环境和社会经济的安全造成威胁;二是可预见性侧面。其要求不论是自然疫源地的风险状态，还是涉及自然疫源地之各项活动，都必须是可预见和可控的[7]101-108。

（三）社会理性维度

“社会理性是一种为了社会目标实现而形成的思考和处理问题的倾向”[21]，其至少包括两个方面：一是市场交易领域的社会互利——经济理性;二是生存安全领域的社会互助——合作理性。无论是想获得经济利益的最大化，还是谋求安全的生存环境，人类都需要借助社会理性作出判断[22]。自然疫源地治理不仅需要科学理性和规则理性的支撑与导引，也离不开社会民众的积极参与。而公众参与的过程，就是社会理性起支配作用的过程。

其一，在治理主体上，社会理性维度下的自然疫源地治理，强调的是公众参与治理的主体资格。这里的公众，是指除了专业主体和公权力主体以外的一切个人和组织。如在自然疫源地附近生活的居民、旅行的游客以及开发工程的企业等。坚持自然疫源地治理的公众主体性，是以人为本原则和协同配合原则的必然要求。作为治理主体一极，公众有权依据自身的偏好、利益或见解独立自主地作出决定;而作为风险共同体一员，公众应与专业主体和公权力主体共同担负自然疫源地治理责任[23]。

其二，在治理机制上，公众参与自然疫源地治理应以共建共治共享模式为导向，采取如下两种方式与其他治理主体合作治理：一为主动型方式，即公众以发表意见、提出请求等积极作为的方式行动，与专业主体、公权力主体充分互动，共同推进自然疫源地治理;二为被动型方式，即公众无需积极作为，但专业主体和公权力主体需要以特定方式对待公众，以保证其参与治理的权利，如专业主体和公权力主体向公众告知相关信息，对公众作出赔偿和补偿等[24]。

其三，在治理目标上，基于社会理性，公众参与自然疫源地治理所欲实现的是平等、民主、自由以及效率等价值理念或者生存状态。这是公众“求安全、谋发展”两大核心诉求的集中体现。在规范层面上，前述价值理念可以具体化为公众所享有的法律权利。如基于平等和民主理念，公众的知情权、申请权、监督权等权利应该得到保障;基于自由和效率理念，公众的安全权、获赔权、受益权等权利应依法享有。因此，公众参与自然疫源地治理过程，也是谋求实现前述各项权利的过程。

四、自然疫源地治理逻辑面临的困境

自然疫源地治理欲取得良好效果，首要工作就是理顺治理逻辑。然而，疫情频发的现实说明，自然疫源地治理逻辑之通畅尚面临诸多困境。其中，既包括由于自然疫源地治理逻辑三重维度间的内在抵牾而引发的实质困境，也包括由于采用还原主义的自然疫源地治理模式而导致的形式困境。

（一）实质困境：自然疫源地治理逻辑的内在抵牾

基于治理主体、治理机制以及治理目标等方面的差异，自然疫源地治理的科学理性、规则理性和社会理性之间自然会产生各种各样的冲突。这种冲突是逻辑的必然，属于一种二律背反现象——雖然可以被削弱，但无法被彻底消除。因此，其属于造成自然疫源地治理逻辑不畅的内因和实质困境。

其一，科学理性在指导规则理性和社会理性的同时，有偏向科学主义之隐忧。在自然疫源地治理中，重视科学理性及专业主体的作用，对于掌握自然疫源地存在和运行的客观规律，及时有效开展自然疫源地治理意义重大。只有以科学理性为指导，规则理性和社会理性的功能才能得到充分发挥。然而，适度原则告诉我们，事物只有在一定的范围内，才能保持其自身存在的意义。如果过分强调科学理性，进而陷入科学主义[25]，就会对规则理性和社会理性造成冲击。一则，科学奉行“有条理的怀疑主义”[26]832。这就使得崇尚冒险精神、追求自由宽松的环境、敢于挑战其他权威和秩序，成为科学的天然秉性。如果科学的这种秉性不受控制，就可能对规则理性所维护的秩序价值产生巨大冲击。在自然疫源地治理中，一些科研人员不遵守相关规定和操作规范，导致病原体的人间扩散就是典型例证[27]。二则，随着研究变得越来越复杂，“作为大众神秘教义的深奥科学”[26]813成为科学的另一特征。在自然疫源地治理中，专业主体采取的实在论的研究立场以及自然科学、统计学的研究方法，越来越难以被公众所理解。自然疫源地治理易被科学垄断，公众难以有效参与其中。

其二，规则理性在约束科学理性和社会理性的同时，有陷入规则主义之危险。在自然疫源地治理中，科学理性与社会理性功能之发挥，需要基本的社会秩序和相对稳定的社会结构，而这恰恰是规则理性的作用所在。但值得注意的是，自然疫源地风险作为突发事件，其治理过程中形成的各种社会关系具有“临时性、易变性、不确定性等特征”[28]。如果过分强调规则理性，甚至是执着于规则主义，则可能对科学理性和社会理性产生妨碍。一则，规则主义倾向于将复杂的社会化约为简单的法条，并且试图通过正确无误地执行规则，而非以独立思考、负责任地行动来维持社会机器的稳定运转[29]。然而，科学问题的发现与解决过程往往也是突破既有规则束缚、不断试错的过程。如果在自然疫源地治理中执行严格的规则主义，科学理性的作用将被扼杀。二则，规则主义极端重视公权力主体在自然疫源地治理中的作用，把公众视为“被动的-原子式”人，而非“自主的-社会式”人，即在这个过程中，公众是作为治理的对象而非主体出现的[23]。

其三，社会理性在嵌入科学理性和规则理性的同时，有引发民粹主义之可能。民意是公共政策的社会基础，只有以社会理性为支撑，自然疫源地的科学之治和规则之治才能更好地得到公众的支持。然而，社会理性自身也有分散性、易扭曲性等缺点，并有演变为民粹主义之可能[25]。因此，对社会理性的过度倚重，可能引发科学理性和规则理性的机能失调。具体而言有二。一是民粹主义过分强调治理过程的民主性和平等性，认为科学存在认识论上的局限性，属于有限的决策工具[30]。因此，其要求国家应该采取更为民主的风险应对进路，以承载公众的价值需求。而公众的价值需求具有非理性的色彩，这就可能导致被民粹主义裹挟的科学理性和规则理性也陷入非理性境地。如部分地方疫情发生后，一些公众不顾科学事实和蝙蝠的生态系统服务功能，自行捕杀蝙蝠，甚至要求相关部门把在居住地周边见到的越冬蝙蝠全部赶走，导致了很多蝙蝠意外死亡[31]。二是民粹主义过分强调自然疫源地治理中自由和效率的重要性，公众据此可能会轻视、抵触甚至破坏公权力主体所确立的治理规则。如不顾危险前往蝙蝠洞探险的游客，不遵守防疫规定贩卖来源于自然疫源地的野生动物的摊贩等[32]，就是其中典型。

（二）形式困境：还原主义治理模式的功能缺陷

自然疫源地治理逻辑的内在抵牾虽然无法彻底消除，但可以通过适当的治理模式予以化解。遗憾的是，当前我国在自然疫源地治理中采取的还原主义模式，不仅未能成功削弱这些矛盾，在某些层面还产生了激化矛盾的效果。为此，该功能缺陷就成为引发自然疫源地治理逻辑不畅的外因和形式困境。

还原主义认为万物均可通过分割成部分的途径了解其本质。“还原”是一种思维由整体到部分的操作，通过将整体化约为各部分之组合，有助于人们理解和应对复杂的系统和事务[33]。作为现代法学重要的指导思想，还原主义也成为我国自然疫源地治理的方法论，深刻影响着该领域的立法体系和事权配置。自然疫源地治理的主体、机制和目标等，都打着还原主义的印记。

第一，自然疫源地的治理主体在还原主义的影响下，呈现出分割化和碎片化等倾向。所谓分割化，是指根据疫情分布的区域和影响的对象等因素，由不同主体对自然疫源地进行分割管理;而碎片化，则意指不同治理主体各自为政，互相之间缺乏沟通交流的治理状态。其具体表现有三：其一，在专业主体层面，相关规定将疫情化约到不同的学科和阶段，并据此要求兽医、临床医生、野外监测人员等介入治理，而不同学科、不同领域的专业主体之间，特别是人医和兽医之间，没有形成一体化的高效防疫体系[34];其二，在公权力主体层面，相关规定将疫情还原到不同的环境介质、区域以及所涉及的对象，并据此要求相应行政区域、部门的公权力主体分头负责，然而，这些公权力主体之间尚缺乏有效的协同配合机制[35];其三，在公众主体层面，相关规定根据利益的关联程度对公众进行分解，并主要明确了与治理有直接利益关系的公众的权利和义务，其他间接利益方的治理主体资格则缺乏规定[36]。总之，该种治理模式虽然有助于人们理解复杂的系统和事务，但忽视了疫情作为一种风险，具有不可精确预测性和跨越时空性等特点[25]。简单还原与化约的方法，不仅将疫情可能涉及和影响的其他主体排除在外，还促使各治理主体“只见树木，不见森林”[37]，这无疑会加重自然疫源地治理逻辑的内在冲突。

第二，自然疫源地的治理机制在还原主义的影响下，存在治理重心后移、错位等问题。还原主义认为，生物系统的存在及其性质最终基于更为基本的物理实在，只有那些更为基本的实体具有真实性，生物系统整体则不具有独立的本体价值[38]。受此治理思路影响，当前治理实践将野生动物从复杂的疫情发展因果链条中抽离并凸显出来，整个自然疫源地治理逻辑都主要是围绕着野生动物这一实体展开的。而作为疫情源头的自然疫源地，则处于被轻视的境地。由此，治理重心就从疫情发展链条的源头后移至中后端。如无论是《中华人民共和国生物安全法》《中华人民共和国野生动物保护法》等较为综合的法律，还是《中华人民共和国动物检疫法》《陆生野生动物疫源疫病监测防控管理办法》等专门针对动物疫情防治的法律，在关于疫情防治的部分，野生动物都是最为关键的要素。而关于自然疫源地治理的规定，在这些法律中则较为鲜见。毋庸置疑，失去了正确的治理重心，各治理主体的治理逻辑将陷入紊乱，相关治理措施也将变成“无的之矢”。

第三，自然疫源地的治理目标在还原主义的影响下，凸显出以人類为中心的功利主义价值导向[37]。原因在于，由于缺乏统一规定以及有效的沟通协调机制，不同治理主体之间的治理目标无法互相制约及融合，其后果就是自然疫源地的地位从本体性变为工具性，自然疫源地的效用价值而非其生态价值上升为人们的主要追求。其具体表现有三：一则，就科学理性治理目标而言，主要表现为一些专业主体求真不是着眼于如何治理好自然疫源地，而主要是为了追求个人、学科和部门的利益;二则，就规则理性治理目标而言，主要是部分公权力主体在确定和执行自然疫源地治理规则时，过多掺杂了效用价值因素，如《中华人民共和国动物防疫法》《重大动物疫情应急条例》所针对的都是家畜家禽等有经济价值的动物，其他野生动物的疫情防控则未予规定，又如一些地方政府在发现疫情后，为了地方利益，会选择隐瞒疫情;三则，就社会理性治理目标而言，主要是一些公众在参与自然疫源地治理时，只强调其经济利益和个人利益，对于维护集体安全利益的公民义务则怠于履行。

五、走向法治——自然疫源地治理的逻辑必然

“法治是治国理政的基本方式，要更加注重发挥法治在国家治理和社会管理中的重要作用。”[39]对于自然疫源地治理而言，为了因应提升生物安全治理能力之需要，并消解治理逻辑面临的现实困境，同样有必要诉诸法治思维和法治方式。对此，习近平总书记指出：“疫情防控越是到最吃劲的时候，越要坚持依法防控，在法治轨道上统筹推进各项防控工作。”[5]而先贤亚里士多德早已有言，法治是良法与善治的统一[40]。因此，为自然疫源地治理注入良法的基本理念，并提供善治的创新机制，应成为用法治重塑自然疫源地治理逻辑的基本路径。

（一）矫正立法理念

生物界在根本上具有“既是整体又是还原”的双重性质，是连续性与非连续性的统一，对其必须采取还原与整体相统一的解释路径[38]。为此，面对还原主义治理模式所导致的形式困境，在自然疫源地治理中宜将整体论与还原论结合适用。该方法论反映在立法层面，就是要意识到自然疫源地作为一个生态系统，有其整体性，为了全面反映系统的宏观性及其内部的相互关联性，有必要对其进行专门立法;同时，也要注意到自然疫源地包含着复杂的成分，只有借助还原论，才能对专门立法的内部制度进行精准设计。

其一，专门立法的宏观面向。该法属于专门调整自然疫源地治理活动的领域性立法，宜由全国人大常委会以法律的形式制定，可以命名为“自然疫源地法”或“自然疫源地治理法”。在与《中华人民共和国生物安全法》的关系上，该法属于特别法和配套法，在贯彻《中华人民共和国生物安全法》的理念和原则的同时，应反映自然疫源地治理的特殊性，能解决特殊问题;在与《中华人民共和国传染病防治法》《实验动物管理条例》等法律法规规章中关于自然疫源地治理规定的关系上，该法属于综合性法律，应对自然疫源地治理的原则、主体、机制、目标、法律责任等内容作出系统规定，成为相关活动的根本遵循。

其二，专门立法的微观面向。自然疫源地治理涉及的科学、法律和经济社会问题非常复杂，不同地区、不同类型以及包含不同病原体的自然疫源地及其相关治理活动各具特色。为此，该法在对相关概念、范畴、法律关系等要素的区分界定，以及内容结构的谋篇布局上，既要准确反映所调整社会关系的客观规律，也要遵循法律体系的内在规律[41]，做到内部法律规范之间的相互协调以及逻辑的内在统一。

（二）重塑治理主体

自然疫源地治理主体之重塑，应重在削弱不同维度治理逻辑之间的内在抵牾，以整体论和还原论相结合的治理理念为指导，达致专业主体、公权力主体以及公众主体之间的良性互动、协同治理。

其一，就专业主体而言，主要在于突破行业和专业壁垒，构筑统一、高效的自然疫源地防疫体系。该体系应该实现从疫源地调查监测到疫情处置的全链条覆盖，同时应实现林业、人医、兽医、检疫和经贸部门之间的通力合作[42]。而为了进一步凸显自然疫源地治理的专业性和科学性，应赋予特定专业主体，如疾病预防控制、陆生野生动物疫源疫病监测等机构行政主体资格，允许其基于专业判断，以自己的名义对疫情进行预警、公布以及作出其他处置措施。

其二，就公权力主体而言，改革目标是提升治理效能，打破自然疫源地管理体制上的“九龙治水”、各自为政的现状。其改革要点有二：一则，治理主体的专门化，即对于重点疫源地、跨行政区域疫源地的治理以及其他重要治理事项，可考虑交由特定主体负责。如“作为社会治理者的法院”[43]，可以通过对案件的跨区域集中管辖，或者确立“三审合一”的案件审判程序，成为自然疫源地治理的专门主体;二则，治理主体的协同化，即要明确不同公权力主体的管理权责，实现不同主体，如野生动物保护主管部门、兽医主管部门、卫生行政部门之间就自然疫源性疾病的信息共享和行动协调[44]。

其三，就公众主体而言，重点为扩大参与，让更多的公众参与自然疫源地治理。其改革要点有二：一则，既要重点保障直接利益相关公众，如疫区周边的居民、企业等的主体资格，也要赋予其他非直接利益相关公众的主体资格;二则，注重发挥社会组织的力量，一般而言，社会组织较原子化的个人更为理性，其不仅可以为自然疫源地治理提供更坚实的民意基础，还可以贡献多领域的智力支持。

（三）完善治理机制

基于整体论和还原论相结合的治理理念，自然疫源地治理的对象是自然疫源地这一生物系统本身，而非野生动物等从生物系统中抽离出来的要素。专业主体、公权力主体以及公众主体参与自然疫源地治理之机制，应以自然疫源地为核心而展开。

其一，名录制度。名录制度是社会治理中常用的手段，其具有明确性、公开性等特点，便于民众理解和掌握，有助于获得良好的治理效果。为了加强对动物疫源疫病的监测防控，我国当前已经出台了《动物疫病病种名录》和《人畜共患传染病名录》，而针对作为疫情源头的自然疫源地，却未形成健全的名录制度。为此，公权力主体应在结合专业主体调查研究的基础上，制定并公布“自然疫源地名录”。该名录应全面、准确地反映我国主要自然疫源地的相关信息，同时还应根据实际情况及时对其作出动态调整。

其二，分类管理制度。自然疫源地分类管理应包括区域的分类和人类活动的分类两层意涵。其重点在于既要防止自然疫源地风险的外溢，也应满足专业主体的科学研究和公众的生产生活需求。据此，治理主体应根据自然疫源地的类型，所承载病原体的类型，以及病原体的传播方式等，将自然疫源地划分为核心区、缓冲区、实验区和外围保护地带。其中核心区为高度风险区域，应禁止任何单位和个人进入;缓冲区为中等风险区域，专业主体经批准允许进入从事科学研究活动;实验区为低风险区域，专业主体可以进入从事科学研究活动;外围保护地带为无风险和潜在风险区域，人们可以进入从事科学研究、参观考察以及适当的生产生活活动。

其三，全要素防控制度。一般而言，一个区域之所以能成为自然疫源地，应包括病原体、媒介和宿主这三个要素。其中，宿主既可以是野生动物，也可以是土壤和水体等物质[15]。人类接触这些要素都会感染疫病。由此可见，自然疫源地在自然疫源性疾病之生成和传播中，所起的作用是系统性的。无论是专业主体、公权力主体，还是公众主体，都应改进以往治理中只关注野生动物的做法，构建针对自然疫源地全要素的防控体系——温血脊椎动物、节肢动物、水体、土壤等，都应成为疫情监测、调查核实、处置等防控工作关注的重点要素。

（四）调适治理目标

面对治理逻辑所蕴含的多重价值取向及其内在冲突，以及还原主义治理模式引发的以人类为中心的目标导向，在自然疫源地治理中，我们有必要将人与自然是生命共同体这一理念作为调适治理目标的哲学基础[45]。基于这一理念，人类健康、动物健康和生态环境健康是一个息息相关的系统[46]，任何逻辑维度下的自然疫源地治理，都应有助于人与自然和谐共生这一生态文明制度体系最终价值旨归之实现[47]。

其一，科学理性维度的自然疫源地治理，其内在取向是奉行科学的冒险精神，推崇科学的权威地位。但是，为了实现“同一健康”目标，专业主体必须接受法律的约束，接受监察委等公权力主体对于其职务行为的监督[48]，其相关活动应有助于人与人、人与社会、人与自然之间正常秩序的维护;同时，其必须尊重公众的利益和主体资格，不能以牺牲民众的健康为代价来维护动物和生态环境的健康，也不能为了追求短期内的民众健康，而不顾生态环境代价。

其二，规则理性维度的自然疫源地治理，其內在取向是维护安全稳定的社会环境，防止疫情对社会秩序的冲击。但是，“同一健康”目标要求，对秩序价值的追求，应以尊重科学事实和民众诉求为前提，不得回避人与人、人与社会、人与自然之间的矛盾。因此，法律等规则要及时反映自然疫源地治理中的新发现、新规律、新诉求，同时，既要注重满足人类的健康需求，也要考虑动物和生态环境的可持续发展需求。

其三，社会理性维度的自然疫源地治理，其内在取向是谋求安全的公共环境，同时也注重维护个人利益。而“同一健康”理念说明，人类不能只关注自身健康，人类健康的实现要以动物健康和生态环境健康为前提。因此，公众参与自然疫源地治理，应遵守相关法律规则和科学知识，杜绝片面追求自身利益和个人自由等非理性的行为;要善于行使知情权、表达权、监督权等权利，有效参与到人与自然生命共同体的维护中去。

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Governance of natural foci： the key link of biosafety governance and its rule of law logic

Wang Zhaohua   Wang Shiqiao

（School of Law， Wuhan University， Wuhan， Hubei 430072; Faculty of Arts， Monash University， Melbourne 666274）

Abstract： Natural foci， as the source and hotbed of natural foci disease， is critical to people's life and health， the normal state of ecosystems， and the normal survival of organisms. Based on this status， the governance of natural foci has become the key to biosafety governance. In response to the overall requirements and basic principles of biosafety governance， the governance logic of natural foci shows three dimensions： scientific rationality， rule rationality， and social rationality. To achieve good results in the governance of natural foci， the first task is to straighten out the governance logic. However， the reality of frequent epidemics shows that the smoothness of the governance logic of natural foci is still facing the substantial and formal dilemma. The rule of law is the basic path of governing the country. Therefore， in the new era of comprehensive maintenance of biosafety， reshaping the governance system of natural foci with the rule of law thinking and method， is an inevitable choice for relieving the internal conflicts of governance logic and improving governance capabilities. As far as the reform approach is concerned， it mainly includes correcting legislative ideas， reshaping governance bodies， improving governance mechanisms， and adjusting governance objectives.

Key Words： natural foci; biosecurity;governance logic;rule of law

（責任编辑：易晓艳）