基于权力和权利分析框架的基层涉诉信访研究

孔凡义 程颖

摘 要：涉诉信访在信访案件中占据比重较大。从国家权力运行来看，基层涉诉信访的产生与国家权力边界模糊和相互嵌入有一定的关系;从公民权利行使来看，访权和诉权重叠以及群众权利观的衍化催生着基层涉诉信访。以权力和权利关系为分析框架，我们可以清晰地观察到国家权力和公民权利的运行对基层涉诉信访的互相建构和强化。因此，基层涉诉信访法治化改革一方面需要明晰国家权力之间的治理边界和协作，另一方面需要把访权和诉权分离开来，塑造民众的公民权利观。

关键词：涉诉信访;国家权力;公民权利

基金项目：国家社会科学基金项目“新生代农民工集体行动的政治心理机制及其调适研究”（16BZZ007）。

[中图分类号] D632.8 [文章编号] 1673-0186（2021）012-0058-011

[文献标识码] A      [DOI编码] 10.19631/j.cnki.css.2021.012.005

长期以来，“信访不信法”导致的涉诉信访一直是困扰我国基层治理的一大痼疾。为解决这一问题，最高人民法院、中央政法委和国家信访局密集出台多个文件来推进诉访分离改革。2009年3月，最高人民法院发布《人民法院第三个五年改革纲要（2009—2013）》正式提出“建立诉与访分离制度”。此后，中央下发多个文件对建立涉诉信访事项导入法律程序工作机制等做出明确规定。2013年12月，涉诉信访和普通信访分流处理，诉访分离改革开始加速。2014年3月，中共中央办公厅、国务院办公厅印发了《关于依法处理涉法涉诉信访问题的意见》，强调政府行政的程序价值，基本厘清了行政体系与司法体系的界限。同年9月，中央政法委研究制定了《关于建立涉法涉诉信访事项导入法律程序工作机制的意见》《关于建立涉法涉诉信访执法错误纠正和瑕疵补正机制的指导意见》《关于健全涉法涉诉信访依法终结制度的实施意见》建立健全了导入、纠错和退出机制，防止界限不清、相互推诿、终而不结等现象。2015年12月，中共中央、国务院印发《法治政府建设实施纲要（2015—2020年）》，提出了“推进通过法定途径分类处理信访投诉请求”。在此基础上，2017年8月国家信访局又制定出台了《依法分类处理信访诉求工作规则》，明确各级信访工作机构和其他行政机关对信访诉求的分类处理。党的十九届六中全会强调：“完善信访制度，健全社会矛盾纠纷多元预防调处化解综合机制”，其中涉诉信访改革是完善信访制度的重要内容。

一、文献综述：从涉诉信访到诉访分离

涉诉信访作为一种信访形态，是信访法治化改革的重点和难点。当前，涉诉信访改革的主要路径是诉访分离。学术界对此问题的讨论是围绕涉诉信访的概念和诉访分离改革展开的。

（一）涉诉信访概念的讨论

2004年最高人民法院首次提出“涉诉信访”的概念。“涉诉信访”指的是“涉及民商事、行政、刑事等诉讼权利救济的信访事项”。目前由于对接访机构、信访内容、信访目的等要素有不同理解，因而对“涉诉信访”的界定尚未形成共识。有学者从涉诉信访与信访的关系角度出发，认为涉诉信访是信访的一种类型，归属于法院处理[1]。而从信访目的来看，有学者认为涉诉信访即针对法院就具体案件的立案、审判或执行等环节的行为或结果不满时，人民群众通过各种信访渠道提出的来信来访[2]。与上述些许不同的是，肖文认为涉诉信访是当事人对法院处理“诉类”事项的过程或结果不服，以写信或走访形式，最终以法院为处理主体的信访[3]。有学者赞同上述说法，认为涉诉信访是因诉讼活动而引起的信访，但认为信访与诉讼是两种不同的程序，不能与司法程序并存，更不能先于司法程序而行使[4]。目前许多信访案件在信访中夹杂着涉诉的法律问题，“诉”与“访”难以截然分开。与一般信访比较，涉诉信访的独特之处在于与诉讼活动的关联。

（二）诉访分离的相关研究

诉访分离首先要明确的是“诉”与“访”分离的标准，在现实中判断信访诉求应通過哪种途径和程序来解决，目前学者主要有两种分类：一是以信访人的诉讼内容为标准，对案内、案外的诉讼请求分别划分给诉讼程序和信访程序的实质案件;二是以程序是否终结为标准的形式要件划分，诉讼程序尚未终结，就得在诉讼程序中来解决，若已经终结，信访人脱离了当事人的身份，就在信访程序中解决[5]。除此之外，对于分离的内容，学术界与实务界也存在不同意见。有学者认为，诉访分离是指将信访案件中的涉诉信访案件与普通信访事项分开处理的程序，即外部分离，而法院按不同程序处理信访事项即为内部分离[6]。也有学者认为，司法程序尚未完成的来信来访事项，属于“诉”的范围，而司法程序已经完结，当事人仍来信来访反映问题的，属于“访”的范畴。“诉”与“访”内涵的不同决定了其性质的差异。信访在本质上是行政管理行为，以此来实现社会治理的目标。而司法则是通过法律的判断行为，遵循的是法律逻辑，主要是公正解决纠纷[7]。

以上学者对于涉诉信访的研究主要集中在诉访内涵之分、诉与访分离的标准以及诉访分离的类型化解读。对于如何完善诉访分离机制，实务界和学术界也进行了探讨。从诉访分离的标准出发，明确诉访分离标准是大多数学者的一致意见。明确划分方法，需要统一标准和口径，最终实现科学分类，分别管理[8]。此外需要对诉访分离实现差异性回应，按照立案前、诉讼中和程序退出后等不同层次合理设置诉访分离的不同层面[4，9]。

涉诉信访的改革路径是诉访分离，它也是实现涉诉信访法治化的重要内容，同时也是我国信访制度改革的必经之路。目前许多信访案件在信访中夹杂着“涉诉”的法律问题，与诉讼活动密切关联，“诉”与“访”难以截然分开。国内学者虽然对信访主体之间互动的关系构建了诸多框架，对信访改革及其困境进行了深入研究，但是聚焦于涉诉信访问题的研究仍然比较稀少，缺乏对涉诉信访的理论分析框架。

二、权力与权利关系：信访制度研究的一个分析框架

对信访制度的研究，可以从两个角度来解释。一是权力的角度，从国家权力配置及其相互关系来阐释信访制度及其运行过程;二是权利的角度，从个人权利及其动员运作来阐释信访制度及其运行过程。

（一）信访制度的权力视角

从历史上看，权力一直被视为一种支配地位的权威。不同学派对权力的解释也不尽相同，诸如权力就是不受压迫的自由[10]，权力作为一种权利存在于世界各地[11]。权力是和平的，它是基于使用和平力量创造的权力本身和关系的个人内化[12]，权力即知情参与[13]等，以上这些观点都源于特定的思想流派。对于权力的认识主要有权力意志论和关系论等争论。

伯特兰·罗素认为权力的意志是基于人类的欲望，权力欲在人类无限欲望中居于首位。同时他认识到权力具有不断扩张的特性，掌握权力的人在权力运作过程中会加速这一进程，有权力的人使用权力一直到遇到边际才休止。他明确提出要节制个人、组织和政府对权力的追求，告诫人们要始终把权力当作手段而不是目的。为此明确提出要节制政府对权力的追求，但他并不仅限于寻求政治学层面的一般路径如用权力、法律和多元社会团体规制权力，而是以更加宏大的视野从政治、经济和心理与教育等方面共同入手来改善权力[14]。

权力的关系论者以法国著名学者米歇尔·福柯为主要代表，通过对监狱和性的历史研究提出了权力的一般概念，認为权力是一种关系，是一种相互交错的非中心化的网络。在这种权力观里，权力并不是一种压制性的外在控制，而是一种生产性实践。作为关系，编织起一张权力的网络，不断创造出社会成员之间的新的联系和作用线。

权力意志论和权力关系论为参与信访的各主体的行为提供了一种理论解释。由于权力具有不断扩张的特性，相较于司法权的消极，行政权比较集中且活跃。行政权的扩张冲动导致超出法律授权的越轨现象时有发生，法内处理与法外解决并行，对一些司法权的行使产生了一定的影响。

（二）信访制度的权利视角

权利是现代社会重要的个体价值诉求，是个人至高无上的被赋予的权力和自由。权力在一般意义上来源于权利的集中和转化，在权利分散的常态下权力会高于权利，因而在更大空间上权力具有可操作性[15]。在对权利现象的深入研究中，人们的视野主要集中在权利的来源上。其中霍布斯和卢梭的“天赋说”与黑格尔、米德等的“互动构建说”是主要观点。“天赋说”认为权利是个人与生俱来的道德品质，是现代自由主义崇尚的权利观念，不依赖法律且不可被剥夺。人类的权利是建构政府和法律合法性的依据。权利“天赋说”带有强烈的目标建构性，缺乏客观的事实依据而常常被人诟病。而“互动构建说”认为权利在人与人的交往互动中产生，它的存在主要是基于人际互动和人际关系，是人际互动所确定的人际边界。另外有学者也认为，权利是人们在互动过程中对于什么是构成共同或共享的不间断的对话达成，话语建构物的基础是时间文化等[16]。

在我国，人们对权利的认知主要有两个来源。一是“祖赋人权”，认为权利是来源于世代相传的风俗习惯，是社会文化的赓续和传递。几千年的直诉传统在人们心中烙下了信访权的深深印记。二是“群众权利”，党政文件的文字表达、领导讲话的政治表述都强化了人们对群众权利的印象。无论是“祖赋人权”还是“群众权利”，都只是确认了信访权的正当性，但是没有给信访权划定必要的边界。这为信访权利的扩张和模糊边界提供了空间和机遇。

（三）权力和权利的互相建构与基层涉诉信访

权力与权利是互相建构的。查尔斯·霍顿·库利认为，权利是先于权力存在的，因而不能够漠视权力的权利内蕴，否则就是对权力的一种误读。权力从根本上来说是来自权利，权利话语享有道德和价值的至高地位，权力的运行服务于权利甚至要将自身转化成权利[17]。权力同样也可以建构权利[18-19]。权力通过其强制力和暴力来规范和划定权利的范围和行使方式，通过长期的权力运作把它内化为权利的心理认同和心理秩序。

权力与权利的互相建构催生了我国独特的基层涉诉信访问题。一方面是国家权力边界重叠和嵌入，另一方面是民众信访权利的群众性和弹性，它其实是涉诉信访的一体两面。从国家权力这个层面来看，一些司法案件通过信访方式得到解决，这为民众提供了司法信访化的示范。从民众信访权利的层面来看，民众通过信访途径来解决本可以通过司法解决的问题，也迫使政府通过信访途径来解决民众诉求。

信访人选择信访而非诉讼的一个重要原因是因为缺少保证和维护其权利的权力力量。因此，信访作为与诉讼、仲裁、调解、行政复议等并存的权利救济方式，应当接纳的是上述法定途径救济管辖之外的剩余部分，发挥纠纷解决的替代功能。然而，来源不同、种类繁多的权利之间交叉重叠的要求以及彼此间的边界的模糊，导致权利的滥用及与权利相关的冲突不可避免。在片面甚至错误的权利观指导下，信访根据个案情境和自身利益选择适用信访或司法的规则和资源进行弃法转访及以访压法，非法律因素侵入司法过程，基层突破政策、法律因素解决问题。一般而言，对于一些信访方式，一些政府部门容易用“拖与推”来应付，这正是权力对权利的侵蚀。非正常上访的产生一方面是访民对信访权利的滥用，另一方面也是访民对部分政府部门的拖延之术采取的一种越轨行为方式。但是无论是哪种形式，它们都表现为权利对权力的干扰。公民向权力组织信访和表达意见，但由于权力边界重叠或者权力规则缺失等，如果有权管理部门推诿拖延顺理成章，公民权利实现受阻就会转而寻求其他救济途径而非法定途径，造成了涉诉信访。

三、国家权力：边界重叠和嵌入

确定国家权力的边界同时实现国家权力之间的协调，是任何国家的政治设计都需要解决的难题[20]。在我国体制下，司法权和行政权配置存在边界重叠的特点，这是体制的优势所在。一般意义上，司法权威通过维护权利及深化政权合法性，在法治的框架内解决利益冲突和矛盾，形成一种法律秩序[21]。同时在宪法层面上，人民代表大会也通过制宪在法律上确定司法权与行政权的相互分工及配合关系，使二者在具体事务中各司其职，按照自身逻辑运行。

（一）以块为主的权力重叠

在权力的实际运作层面上，行政权力因其主动强势性对消极性的司法权力进行着制度性或非制度性的影响，形成了二者不对称的关系。根据《中华人民共和国立法法》的相关规定，在我国体制中，政府除了承担行政职责之外还同时承担部分立法职责。因此在制度上，司法权对行政权的监督存在一定的困难[22]。从现有权力结构分析，“条块结合，以块为主”的司法领导模式，决定了法院同时承担着国家审判机构和党政单位的双重角色。在法院这一组织化体系中，司法机关对政治系统有依赖性，其中的人、财、物的管辖归地方“块块”。在司法机关内部运作中，领导的行政权力限制着承办法官，作出司法裁判后的案件需经过层层审批，无法“一锤定音”，低层级的司法权力受到上层权力的监督与影响。

现实中，完成息访罢诉的上级规定任务的同时又要严格遵守法律程序，精通法律技术远远不够，还要熟悉行政运行逻辑，这模糊了法官的法律思维，无法严格地予以界分[23]。同时作为一个党政单位，维护社会稳定是其重要职能之一，社会秩序价值需要得到更多关注与重视。法院具有双重角色，既要司法公正又要社会秩序，这如何定位容易产生一定的张力。

在上述情境下，基层司法人员积极性和责任感受到打击，司法裁判的质量面临调整，可能会出现“听从指示办案”等现象。作为书面性规范的法律在政治权力的介入影响下遇到挑战，司法权置于其他机构的支配与控制之下，审者不判，判者不审。以块为主的领导体制模糊了司法与行政的边界[24-25]。

（二）国家权力的互相嵌入

中华人民共和国成立后，在很长一段“政治挂帅”的时期内，法律运作要服从意识形态要求，法律标准和政治标准要统一。改革开放后，法律地位上升，被提高到政治的高度，具有重要的政治意义。关于政治和法律模棱两可的关系，目前学界已有众多讨论。有学者认为政治和法律在何种情况下都是一体的，即不论是政治决定法律抑或是法律决定政治[26]。“政法”作为一个本土概念颇有中国特色，根据强世功的研究，在国家政权的建设过程中，党创造性地发明了权力的组织网络，即可以利用组织、民主动员、化解矛盾技术等一整套技术整合社会。国家内部的各种权力之间相互配合，联系紧密，而党的政治领导权则是主导和协调各种国家权力的。因此，在执政党的地位特殊的背景下，政治与法律实质上通过政党组织的运作相互联系起来，党的领导是当代中国政法体制的本质特征。在当代中国，政法部门主要包括公检法司等机构，承担着信访事务等维稳工作。信访是新中国政法传统下的一个制度设计，是一个“政法问题”，信訪人、基层政权和国家三个主体均在政法传统的权力网络内进行着相关信访活动和行为。人们对国家权力的互相嵌入很容易形成一种错觉：可以通过信访来影响司法。

针对有关司法诉讼的投诉，包括对生效判决及其执行的申诉，刑事、民事、行政诉讼法以及人民法院、人民检察院组织法中都有明确规定，“当事人可以申请再审等法律监督程序进行司法救济”。但是，由于人民法院和检察院法律监督程序往往采用与信访形式相近的方式，而且同时设有对司法人员行为投诉的信访渠道，因此，案件的申诉往往与对司法人员工作作风和廉政问题的投诉相交叉，一度出现诉讼与信访高度混同情况。部分当事人、律师甚至公职人员利用信访干预司法诉讼，造成涉诉信访数量居高不下。

四、信访权利：群众权利观和权利模糊性

从信访权利角度来看，信访群众所信奉的群众权利观模糊了宪法和法律权利的边界，用政治话语赋予信访权利以政治正当性，从而把权利的滥用正当化。如果说公民权利观的依据是宪法和法律的话，那么群众权利观的依据则是政治话语。我国宪法和法律虽然对信访权进行了一定的界定，但仍然不清晰，而且相关法律对信访权利滥用缺乏应有的限制。这些都导致了信访权利是一种模糊化的权利，是一种有弹性的权利，一种容易被滥用的权利。

（一）观念中的权利：群众权利观与公民权利观

在我国，群众路线是党执政的政治认同机制。群众路线体现了执政党对传统政治资源的依赖，体现出执政党对群众的高度重视。深入基层的群众工作思路则体现了执政党地位的忧患意识[27]。中国共产党在长期的革命战争中创造了“深入群众、下乡上山”的意识形态和工作传统，这些保证了党获得强有力的社会基础。因而，群众路线深刻影响着国家治理体系的运作，而与之对应的“群众权利观”则牢牢支配着我国信访制度的运作，作为群众政治属性的信访，其政治意义超越法律意义[28]。

在群众权利观支配下，“群众利益无小事”，于是科层体制内部也发生了重大变革，党委直属的群众工作部开始出现。群众工作部旨在用群众工作统揽信访工作，党委直属表明其地位上升，反映出党对于群众的重视和关怀[29]。“三到位一处理”的原则正体现出执政党意识形态的群众权利观预设，党员干部践行群众路线需要帮助群众解决实际困难。而在某些信访人逻辑里，群众通常被定义为“弱势群体”，部分群众罔顾事实，刻意矮化自己的身份。“有事没事找政府”的万能政府观念深入人心，信访行为的合法性和目的的合理性都存在疑问。“群众”的概念在表述上具有相对抽象性，在实践中难以准确把握其灵活性。

公民权利观与群众权利观相对，它意味着国家强调制度、程序和法治的地位及权威。群众路线模式强调与民众打成一片是干部的责任，而公众参与模式则强调参与是民众的权利[30]。公民是具有法律意义上的概念，权利由法律赋予，义务由法律规定。与群众相比，公民具有更多的自主意识和独立性，为民主政治的发展贡献自己的力量，同时为国家的良性协调运作提供支持[31]。从国家角度出发，在“公民”逻辑支配下尊重和保障公民个体的权益。在信访程序上，逐渐朝着科层化、理性化方向发展，而对于以往的通过无规范的群众运动来监督科层体制的做法则不再依赖。除此之外，在普通民众的观念中，公民身份及其所背后承载的政治理念具有重大意义。当自身利益受损时，理性民众在公民意识指导下会选择正当途径和渠道维权，并非盲目的无秩序的信访或诉诸法律，而是根据自身案件属性选择正确渠道，提出正当、合理、符合法律政策规定的要求。

因此，自上而下权利观的模糊性使信访人兼具群众和公民双重身份，混淆了信访人的权利观，在不同的身份逻辑里遵循着不同的行事风格和依据。带有群众色彩的信访人缺乏程序和法律意识，可能会突破政策和法律底线而不是根据纠纷性质而合理地上访或上诉，试图将社会纠纷和矛盾以案件形式进入司法程序或者将普通案件拖入司法程序解决，为某些托“群众”之名行各种投机之实的人留下谋利空间。与此同时，在“群众利益无小事”的群众权利观支配下，出现了相关部门或领导将信访案件、司法案件在不分大小、不加分类的情况下不走正常程序进行批示督办及处理。当信访人以公民身份严格要求自己时，法治思想和理念支配着其进行着理性信访行为。党和国家对待具有法律意义的公民时，也越来越强调制度、法治的地位和权威，法治理念渗透到信访工作中[32]。然而，在信访实践中，同时强调基于政治原则的群众权利观与法治原则的公民权利观，可能会陷入顾此失彼的两难境地。在其中容易形成守法主义的法治与群众路线立场不一致的问题，更有甚者出现讲求的工作方法间的互不兼容的问题。群众权利观与公民权利观的内在张力的处理关系着诉访分离改革的深度和广度[33]。

（二）法律中的权利：信访权的模糊性和弹性

宪法第四十一条明确规定公民有批评、建议、检举、申诉、控告和取得赔偿等权利，这些权利是公民信访活动的法律依据，也是信访权的宪法渊源。2005年国务院修改后的《信访条例》中也规定着有关信访权利与信访制度相关的规范依据。其中第二条对信访的定义与信访的权利内容作出了明确阐述，根据规定信访权利主要包括提出建议、意见或投诉请求。但对于信访的权利属性定位，实务界和学术界都存在争议，即信访是一种权利还是行使权利的一种方式和手段？

从权利性质而言，信访权是公民的一项基本权利，包含了宪法规定的等多项权利内容，体现出政治参与、民主监督和权利救济的多重属性。除此之外，有学者从功能角度来看，认为是政治性权利的监督权和非政治性权利的救济权[34]。另外有学者将宪法第四十一条的内容统称作“信访权”，认为它是由建议、申诉、控告和检举的参政权延伸出的一种较为特殊的政治权利[35]。作为一项不可或缺的基本权利，信访权被《信访条例》确认为一种法定权利的同时也被认定为是一项现实权利，为行动者提供了一种亲近权力资源的可能。公民在实践中可以反复行使这项权利，采用合法形式向党政部门提出意见、建议。但有学者认为，宪法和《信访条例》的本意不在于直接赋予信访人某种权利，而是通过制定相应程序规则，使信访人能够启动并进入程序，信访权是作为一种程序性权利而存在的。进入相应程序后再根据实体权利分析确定其诉求的合理性与合法性，是否存在夸大事实和谋取利益的空间，最终决定是否被采纳或得到救济。如果实体权利得不到维护，就会造成程序空转，信访权就失去了存在的意义[36]。

然而，与上述观点相悖的是，有学者指出信访仅仅是行使上述这些权利的手段和方式，它们与信访之间存在逻辑上的交叉关系。批评、建议、申诉、控告、检举等权利的行使方式多样，信访只是其中重要的形式之一，诸如网络新闻媒体或者国家机关都可以行使上述权利。随着互联网的普及，信访作为传统的实现权利的一种方式可能会被终止，不复存在，但权利会依然存在。消失的是行使权利的一种方式，而信访自身并不构成单独的法律权利[37]，而且信访的内容纷繁多样，除了负面的批评、控告等信息外，表扬、激励等正面内容也广泛存在，如信访人写信感谢政府机关及其工作人员为人民办实事[38]。因此，作为一部行政法规，尽管列明了相关权利内容，但却并不意味着就属于“信访权”。《信访条例》旨在规范行政机关处理信访事项的工作流程，真正关注的焦点不在于确立并保障公民信访权利，而是寻求维护信访秩序与社会稳定的解决之道[39]。

五、基层涉诉信访法治化改革的实现路径

正确处理权利与权力的关系，调适权利与权力的边界范围是涉诉信访改革的重要工作。涉诉信访改革的重要内容就是诉访分离厘清权力边界，对行政权和司法权作出合理调适，让权力运行回归到正常轨道，进行法治化正常运转，主要表现在重塑公民权利观，提高司法权威性和公信力，合理定位信访救济和司法救济的关系。

（一）重塑公民权利观

公民权利观是基于宪法和法律的权利观念，具有比较明显的边界性、法律性。群众权利观是基于政治话语和意识形态的权利观念，具有模糊性和抽象的弹性。建立在公民权利观基础上信访行为在追求自身权利的同时也会兼顾责任、秩序和义务，从而避免一些群众借助于政治话语和意识形态的模糊表达而无限扩展，甚至吞噬法律规定的信访人应该承担的责任、秩序和义务。

首先，重塑公民权利观要明确信访权的边界，即要告知信访人信访权包括哪些内容，哪些不属于信访权的范疇。其次，重塑公民权利观要正确处理公民权利观与群众权利观的关系，在相关的党规国法中要明确群众权利观服膺于公民权利观。最后，重塑公民权利观要正确处理情理法的关系，在信访治理过程中，法处于最高地位，理次之，情最轻。

（二）以诉访分离提高司法的权威性

司法权威是“法律至上”理念在司法领域的体现和延伸。许多当事人将获得救济的希望寄托在诸多偶然因素上，抱着机会主义的心态，动摇了司法程序的正当性和生效判决的不可变更性。当事人应该积极行使自己的诉讼权利，而不应该无故放弃，转而抱着“小闹小解决，大闹大解决”的心理去恶意信访，干扰人民法院正常的审判秩序。

诉访分离在司法诉讼的各个程序阶段都起着重要作用。在司法程序尚未开始时，诉与访的分离强化诉权，让诉讼的归诉讼，信访的归信访，通过甄别发挥司法裁判的作用。对于司法程序尚未完成的涉诉信访和已穷尽司法程序的信访矛盾分类处理，有利于维护人民法院的诉讼程序。通过起诉、上诉或申请再审维护合法权益的案件，纳入诉讼制度框架之内，有利于减少外部因素对审判活动的不合理干涉，打击当事人在诉讼过程中恶意滥用信访的投机心理。同样，在司法程序已经结束时，实行诉访分离发挥着司法裁判的终局性作用，对已做出判决的案件实行终结，提高司法的权威性。

除此之外，实行诉访分离可以有效对司法程序和信访程序终结。以往针对涉诉信访案件，各级法院迫于信访人缠诉缠访的压力，为了息诉罢访，不得不一次次启动再审，甚至在多次再审后仍继续信访，“结案不息访”的现象屡见不鲜。信访的终结并非公民权利的终结，诉访分离中对当事人因客观因素如生活困难信访做好帮扶救助工作，通过法律援助和综合治理等手段积极救济。对于无法律依据的无理信访和存在情理的有理却无法的信访仔细甄别对待，对无理信访人员采取果断措施，而信访人合理的法外要求给予教育疏导之外适当地对有困难的人员申请司法救助，使信访终结事项依法有序退出法律处理程序，从而在整体上提升涉诉信访矛盾纠纷的化解效力[40]。

（三）合理定位信访救济与司法救济的关系

伯尔曼曾说“法律必须被信仰，否则它将形同虚设”[41]。维护当事人合法权益是权利救济存在的前提，不论是司法救济或是信访救济。但二者存在区别与先后之分，信访救济只能是弥补司法救济不足的纠错机制。权利救济是正当的，但同时也是有限度的。因而，治理涉诉信访问题，坚持司法救济的有限性原则是必须的。

从国家角度来看，信访人所需解决矛盾的成因和性质存在较大差别。有些因司法因素引起的纠纷需要经过法院诉讼，由法院牵头解决。但并非所有矛盾纠纷都需要经过法院，由法院处理。这样客观上会超越司法的职权范畴，容易使“案多人少”的法院陷入心有余而力不足的尴尬境地。实行基层诉访分离正是可以分类解决上述问题的有效途径，对由非司法因素引发的信访问题进行救助帮扶，纳入社会综合保障体系，减轻法院压力并重点强化司法审判工作。

从信访人角度来说，诸多涉诉信访案件成因复杂。当事人的诉求众多且缺乏相关法律知识，运用多种渠道去投诉或信访，抑或是信访当事人主观上存在某种恶意，没有积极行使自己的诉讼权利，而选择去信访。在法律明确赋予了公民诉权的情况之下，通过基层诉访分离，可以有助于公民充分认识和辨别自己所享有的诉讼权利，哪些是正确的，哪些是错误的，最后按照正常合法程序行使权利。引导当事人在权利受到损害时及时寻求司法救济，避免延误诉讼时间最后失去诉权后去寻求其他的救济方式。同时在司法手段还未穷尽的时候，督促当事人合法合理地行使诉求，最大限度地获得司法救济。

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A Study of Grassroot Petitions Related to Lawsuits basis of Power and Right Relation

Kong Fanyi1   ChengYing2

（1.Wuhan University School of Maxism，Wuhan， Hubei 430072; 2. School of Public Management， Zhongnan University of Economics and LAW， Wuhan， Hubei 430073）

Abstract： Petitions related to lawsuits account for a large proportion in petition cases. From the perspective of state power， petitions related to lawsuits are the result of vague boundaries and mutual embedding of state powers. From the perspective of civil right， they are the derivation of the overlapping of petition rights and litigation rights and the concept of mass rights. Based on the analysis framework of the relationship between power and right， we can clearly observe the mutual construction and strengthening of state power and civil right in letters and visits related to lawsuits.Therefore， on the one hand， the reform of petitions related to lawsuits needs to clarify the governance boundaries between state powers; on the other hand， it needs to separate the petition rights and litigation rights， and shape the petitioners' view of citizenship right.

Key Words： Petitions related to lawsuits; State Power; Civil Rights

（责任编辑：易晓艳）