区域性国际组织在抗击新冠肺炎疫情中的作用及局限
——以欧盟为例

2021-01-02 00:54王珏

区域与全球发展 2021年1期

王珏

内容提要：新型冠状病毒肺炎（COVID-19）是21世纪全人类面临的一次重大考验。面对来势汹汹的疫情，各国齐心协力，携手应对；全球性国际组织统筹协调，凝聚合力。在此过程中，区域性国际组织发挥了不可小觑的作用，其中最具代表性的便是欧盟。无论在区域抗疫还是全球抗疫中，欧盟均作出了重要贡献。与此同时，欧盟的一些固有问题或短板也通过此次疫情凸显了出来，比如：面对突发公共卫生事件时的响应速度缓慢，对内不能团结一致，存在保护主义倾向，等等。本文试图通过欧盟这一高度一体化的区域性国际组织探讨区域性国际组织在抗击新冠疫情中的作用和局限。

一、引言

新型冠状病毒肺炎（简称“新冠肺炎”）堪称全人类有史以来面临的最大危机和挑战之一。根据世界卫生组织最新实时统计数据显示，截至2020年12月6日14 时48 分左右，全球单日新增新冠肺炎确诊病例605211 例，累计确诊新冠肺炎病例65870030 例，单日新增死亡病例10264 例，累计死亡1523583 例。①World Health Organization, WHO Coronavirus Disease (COVID-19) Dashboard, 6 Dec.2020, https://covid19.who.int/table，访问日期：2020年12月7日。新冠肺炎疫情爆发之突然，蔓延之迅猛，形势之严峻，防治之艰难，远远超出人们的预料。自从新冠肺炎疫情在中国爆发以来，中国政府一方面调动举国上下所有力量抗击疫情、救治病患，全力保护人民生命健康安全；另一方面，中国政府始终秉持信息公开透明的原则，第一时间向国际社会通报新冠疫情最新发展及防控情况，并始终与各方保持紧密联系和沟通，毫无保留地交流抗疫经验、分享抗疫成果。在严防严控之下，国内抗疫成果显著，疫情形势极大好转，人民的生产生活稳步恢复。而与此形成鲜明对比的是，国外的疫情状况却不容乐观。欧美的部分国家，如美国、意大利、西班牙等国，甚至一度出现失控的局面。全球抗疫之所以困难重重，背后潜藏着多种原因，不一而足，但其中一个不可忽视的原因在于：直至新冠肺炎疫情在全球大肆蔓延之前，很多国家和国际组织都并未真正意识到疫情的严重性和紧迫性，甚至在形势急转直下之际依然没有采取积极有效的应对措施，因而错失了遏制疫情蔓延的宝贵时机。

一般而言，应对全球性公共卫生事件的行为主体主要有两类：一类是各个国家，另一类则为包括联合国、世界卫生组织、欧盟等在内的各类国际组织。其中，联合国、世界卫生组织等属于全球性国际组织，而本文重点研究的欧盟则属于区域性国际组织，即特定区域内的国家为了共同利益或政策而建立的国际组织。①程晓霞等：《国际法》，中国人民大学出版社2015年版，第194 页。欧盟是当今世界上最重要的政治经济联盟和区域性国际组织，下设欧洲理事会、欧盟理事会、欧盟委员会、欧洲议会和欧洲法院等机构，目前共有27 个成员国。虽然欧盟在学术上被界定为区域性国际组织，但它同时又带有某些不同于或超越一般性区域组织的特质，如具有一定的超国家性质等。因此，堪称区域性国际组织的一个特殊典范。以欧盟为代表的区域性国际组织一方面为区域乃至全球抗击新冠肺炎疫情作出了巨大贡献，另一方面也在此过程中暴露出了种种问题和不足。本文将以欧盟为主要研究对象，着重研究区域性国际组织在抗击新冠疫情中发挥的作用及其存在的局限，并尝试分析造成这些局限的原因。

二、欧盟抗击疫情的阶段性特点②此外仅针对欧盟在第一波疫情期间采取的措施。

新冠肺炎造成的破坏是全方位、多层次的，它不仅对人民的生命健康造成极大威胁，也给经济社会带来剧烈冲击。因此，欧盟抗击疫情的重点主要落在四个方面：遏制病毒传播；保障医疗物资供给；加快治疗药品及疫苗研发和促进就业、扶持企业及经济发展。①European Union, The Common EU Response to COVID-19, https://europa.eu/european-union/coronavirusresponse_en,访问日期：2020年6月29日。根据欧盟委员会官网发布的信息，欧盟从2020年1月9日至6月30日采取了包括财政政策、货币政策、社会政策等的多项举措，以遏制新冠肺炎病毒蔓延以及减轻疫情对经济社会的负面冲击。根据欧盟在疫情发展不同时期出台的纾困措施，可以观察出其抗疫过程中的阶段性特点。

爆发初期：这一时间段指2019年12月31日世界卫生组织中国办事处接到报告，称中国出现不明原因肺炎，至2020年1月30日，世界卫生组织宣布此次疫情为“国际关注的公共卫生紧急事件”。这一个月内，新冠肺炎病毒的主要蔓延阵地在中国国内，对欧洲大陆的影响尚不明显。期间，欧盟采取的重要举措包括：2020年1月9日，欧盟健康和食品安全总局（DG SANTE）启动预警应对系统（EWRS）；2020年1月28日，欧盟就撤侨事宜启动欧盟民事保护机制；2020年1月31日，从欧盟科研创新项目“地平线2020”（Horizon 2020）拨款1000 万欧元用于新冠肺炎病毒研究。②European Commission, Timeline of EU Action, https://ec.europa.eu/info/live-work-travel-eu/health/coronavirus-response/timeline-eu-action_en, 访问日期：2020年7月7日。可以看出，欧盟当时的工作重心并非防疫，与之相关的措施也仅限于激活已有框架体系、支持中国抗疫和研究病毒等方面。虽然不能说欧盟完全无所作为，但上述措施的确较为零散，远未达到规模化和体系化的水平。这主要基于欧盟自身对疫情发展趋势的估测。当时虽然已有少部分亚欧国家受到新冠肺炎疫情波及，但由于主要受灾国为中国，因此，欧盟明显低估了这种未知病毒的威力，选择暂时持保守和观望态度。

发展前期：这一阶段指2020年1月30日世界卫生组织宣布此次疫情为“国际关注的公共卫生紧急事件”，至2020年3月11日世卫组织总干事谭德塞（Tedros）宣布新冠肺炎构成全球大流行。在这一时期，新冠病毒开始在全球其他国家加速扩散蔓延，波及范围越来越广，包括意大利、西班牙、德国等国在内的发达国家纷纷“沦陷”。但在如此重要的时刻，欧盟出台的重要防疫政策和措施依然寥寥可数：2020年2月1日至2日，欧盟从中国武汉撤离第一批欧盟公民；2020年2月24日，欧盟委员会宣布一项总规模为2.32 亿欧元的一揽子计划，用于全球范围内防控新冠肺炎；2020年3月2日，新冠疫情反应小组建立；2020年3月10日，欧盟委员会提出“新冠投资反应倡议”（The Coronavirus Response Investment Initiative）。①European Commission, Timeline of EU Action, https://ec.europa.eu/info/live-work-travel-eu/health/coronavirus-response/timeline-eu-action_en,访问日期：2020年7月7日。上述重点措施分别从外交、财政以及组织机构等层面出发，应对新冠肺炎带来的负面影响，虽已初具规模，但与爆发初期相比仍无实质上的进步，缺乏质和量上的飞跃。尤其是与中国的当机立断、全力以赴相比，欧盟在疫情步步紧逼下的情况下依然采取一些不痛不痒的措施。

全面爆发阶段：这一阶段从2020年3月11日世界卫生组织宣布新冠肺炎构成全球大流行开始，一直延续至今。在这一时期，疫情在全球范围内全面爆发。除中国外，全球每日感染病例数和死亡人数持续高速增长。而中国经过三个月的艰苦奋战，在2020年3月基本控制了国内疫情，之后逐渐步入疫情防控常态化进程。面对迅猛扩散的疫情，多个国家或地区被迫关闭边境或进入紧急状态。欧盟也终于认清形势，突然发力，多管齐下全力抗击新冠肺炎。该阶段欧盟出台的措施数量之多、规模之大，几乎可以说是史无前例。而这些措施大体可以分为区域抗疫和全球抗疫两个部分。

针对区域抗疫的措施涵盖了经济恢复、人口流动、医疗卫生等领域，主要通过财政、货币和外交手段实现。在经济复苏方面，2020年4月2日，欧盟委员会提议建立减轻失业风险援助（SURE）计划；2020年4月6日，从欧洲战略投资基金（EFSI）中拨款10 亿欧元为欧洲投资基金（EIF）提供保障，以此资助10万中小企业；2020年4月22日，欧盟委员会推出30 亿欧元的宏观经济援助计划；2020年5月27日，欧盟委员会提出“欧盟下一代”（Next Generation EU）复苏计划提案；2020年6月8日，通过欧洲创新理事会（EIC）“加速器”（Accelerator）试点项目为36 家创新企业提供3.14 欧元资金支持；2020年6月15日，欧盟委员会启动“Re-Open EU”项目，以保障后新冠时期欧盟旅游业的安全等。人口流动方面，2020年3月17日，欧盟成员国一致决定限制非欧盟成员国前往欧盟的“非必要出行”，即封锁欧盟边境，并先后两次对封锁时间进行了延长。医疗卫生方面，2020年3月17日，欧盟委员会建立了一支由流行病学家和病毒学家组成的新冠病毒专家顾问小组；2020年4月20日，建立新冠肺炎数据共享平台；2020年5月12日，投入1.17 亿欧元用于新冠治疗及检测；2020年5月19日，从“地平线2020”项目拨款1.22 亿欧元用于新冠肺炎病毒研究等。②Ibid.

欧盟针对全球抗疫的措施主要有三种表现形式：第一，捐赠或筹措资金，推进全球疫苗和药物研发；第二，为东欧邻国、西巴尔干半岛国家以及非洲国家提供资金援助；第三，为接收叙利亚难民的约旦、黎巴嫩等国提供相应支持和援助。

综上，欧盟抗击疫情具有以下阶段性特点：在疫情爆发初期和发展前期，欧盟对防控疫情的态度不够积极主动，采取的相关举措稀少单一，而且存在明显的滞后、力度不足等情况；2020年3月之后，面对疫情猝不及防的全面爆发以及欧盟内部形势的急剧恶化，欧盟不得不倾其全力，多种措施并举，全方位应对新冠肺炎病毒带来的生命健康、经济、政治和社会影响。

三、欧盟在抗疫中的作用及局限

由于疫情远未结束，而且各国目前正忙于应对第二波疫情潮，因此，对欧盟的抗疫成果进行总结还为时尚早。但不可否认的是，通过实施以上列举的各类措施，欧盟确实在其既定的目标轨道上不断前进，并在不同层面的抗疫中发挥了一定的作用。这些作用主要可以概括为以下三个方面：

第一，为欧盟内部纾困发挥巨大作用。虽然在初期和前期，欧盟存在应对不力、反应迟缓的情况，但好在其纾困措施“虽迟犹在”，且力度空前。从2020年3月起，欧盟在针对性地控制疫情、缓解经济上的负面冲击、推进科研攻关等方面推出了大大小小的措施，包括：出台各项一揽子经济救助计划，建立医疗设备储备库、多次拨款促进治疗药物和疫苗研发，为中小企业提供资金支持等，还提出了欧盟历史上规模最大的复兴一揽子计划，总金额高达7500 亿欧元，如此规模是单独的欧洲国家根本无法实现的。毋庸置疑，欧盟为缓解内部危机作出了巨大努力。根据欧盟委员会的夏季预测，欧盟经济在2020年将收缩8.3%，欧元区经济2020年将收缩8.7%，而到2021年，欧盟经济和欧元区经济将分别增长5.8%和6.1%。①European Commission, Jobs and Economy during the Coronavirus Pandemic, https://ec.europa.eu/info/business-economy-euro/economic-and-fiscal-policy-coordination/jobs-and-economy-during-coronaviruspandemic_en#supporting-recovery-of-eu-tourism, 访问日期：2020年7月9日。这一发展趋势显然与欧盟采取的大规模经济刺激措施密不可分。

第二，为全球抗疫作出重要贡献。早在2020年2月底，欧盟就已为支持全球抗疫出台了2.23 亿欧元的一揽子计划，之后又先后在全球范围内出台多项援助项目，协助世界卫生组织筹措资金推进疫苗研发，为东部邻国、西巴尔干半岛国家以及非洲医疗体系较弱的国家提供经济援助，以此表明与世界各国同舟共济、守望相助的决心与信心。在这一过程中，欧盟勇于承担自己作为主要区域性国际组织的责任，大力支持受疫情所困的国家，借助自身的国际影响力和多边关系调动全球资源，积极推动国际合作，为全球战疫作出了举足轻重的贡献。同时，欧盟也通过在全球范围内的行动和作为维护了自身国际形象，巩固乃至提高了自身国际地位。

第三，一定程度上加强了成员国的内聚力，提高了欧盟的吸引力。由于欧盟及其成员国早期的侥幸和懈怠心理，欧盟内部在抗疫初期呈现一团乱麻的局面，成员国单打独斗、甚至互相拆台。在欧盟委员会的协调以及成员国的磋商下，各国开始逐步摒弃嫌隙、互帮互助。例如，法国、德国、捷克等国先后向意大利提供医疗物资；奥地利、德国、卢森堡等国收治了来自意大利和法国的新冠病人；波兰、罗马尼亚等国也向意大利派遣医疗队驰援。①European Union,The Common EU Response to COVID-19, https://europa.eu/european-union/coronavirusresponse_en,访问日期：2020年6月29日。一如其他区域性国际组织，欧盟很大程度上扭转了该区域前期一盘散沙的局面，通过各种协调机制将成员国聚合起来，为它们提供了一个沟通协商的平台。特别是在新冠肺炎疫情这样的重大公共卫生危机面前，欧盟作为“屋顶”，的确有效阻止了业已出现裂隙的“房屋”后期的坍塌，捍卫了欧洲标榜的凝聚力，向外界宣扬和展现了一个团结的欧洲，这也在无形之中提高了欧盟对非欧盟国家的吸引力，有助于欧盟今后的进一步扩张。

虽然欧盟在区域抗疫、全球抗疫和自身建设方面的作用和贡献不容小觑，但也出现许多问题，主要归纳为以下几个方面：

第一，反应速度较慢，行动迟缓。在新冠肺炎疫情尚未在欧洲爆发之前，欧盟乃至欧洲范围内的国家出于种种原因没有对此次疫情给予重视或许还无可厚非。但是，从2020年1月24日法国报告欧洲首例感染新冠肺炎病例，②European Commission, Timeline of EU Action, https://ec.europa.eu/info/live-work-travel-eu/health/coronavirus-response/timeline-eu-action_en, 访问日期：2020年6月29日。到2020年1月30日世界卫生组织宣布新冠肺炎疫情构成全球突发公共卫生事件，再到2020年2月28日意大利基于国内疫情形势提请启动“欧盟民事保护机制”，欧盟的工作重心始终没有落在防控疫情上，其成员国也并未采取限制性或强制措施来预防和遏制新冠肺炎疫情的蔓延，欧洲很多国家的民众甚至还在一片喧嚣热闹的气氛中欢度狂欢节，举办大型集会。欧盟由此错过了将疫情遏制在萌芽状态的最好时机。直到疫情在各国大规模爆发、肆意横行之时，欧盟各国才如梦初醒，将取消大型集会活动等措施提上日程。尽管如此，更为有力的管控措施和更为密集的经济复兴和科研政策也是在意大利被迫“封城”、“封国”之后才逐步推行的。在这一过程中，欧盟数次无视中国、世界卫生组织乃至欧洲本土发出的警示信号，不仅未能做到未雨绸缪、及时应对，其反应甚至远远滞后于疫情的发展态势。欧洲理事会主席米歇尔向媒体承认：“在当今世界，哪怕是疫情爆发之前，欧洲的工作方式都太过缓慢。”①EURACTIV.com, Michel: EU’s Way of Working is ‘too Slow’, 20 April 2020, https://www.euractiv.com/section/future-eu/news/michel-eus-way-of-working-is-too-slow/,访问日期：2020年6月30日。正是因为欧盟及其成员国行动迟缓，欧洲才在2020年3月一度被世界卫生组织宣布为疫情震中。

第二，向心力弱，不团结。这是欧盟在此次疫情中表现出的最大问题。作为在全球范围内举足轻重的区域性国际组织和全方位的经济政治联盟，欧盟本该以步调一致、同心戮力的姿态出现在世人面前，身体力行，展现欧洲的凝聚力和一体化成果，但事实并非如此。在抗疫初期，欧盟各成员国自顾不暇、各自为战，法、德等国于2020年3月初纷纷宣布控制或征收本国的口罩及其他防护物资，率先保障本国供应。欧盟内部甚至还出现了以邻为壑、“内讧”指责和互相拦截物资的局面。其中最典型的例子莫过于“被抛弃”的意大利。2020年2月28日，意大利要求启动欧盟民事保护机制，以确保个人保护所需的医疗装备供应。“不幸的是，没有一个欧盟国家响应欧盟委员会的呼吁。只有中国作出了双边回应。这必然不是欧洲团结一致的良好信号。”②Maurizio Massari，Italian Ambassador to the EU: Italy Needs Europe’s Help，10 March 2020, https://www.politico.eu/article/coronavirus-italy-needs-europe-help/, 访问日期：2020年6月30日。这是意大利驻欧盟大使马萨里（Maurizio Massari）在《政客》（Politico）欧洲版网页发表的文章所讲到的一句话。对此，欧盟委员会主席乌尔苏拉·冯德莱恩（Ursula von der Leyen）分别在意大利《共和报》（La Repubblica）③CrispianBalmer, EU Commission Apologises to Italy over Coronavirus Response, Deaths Push Higher, 2 April, 2020, https://www.reuters.com/article/us-health-coronavirus-italy/eu-commission-apologises-to-italy-overcoronavirus-response-idUSKBN21K2AF, 访问日期：2020年6月30日。和欧洲议会的演讲中两次向意大利致歉。她在演讲中表示：“在意大利最初需要帮助之时，很多国家确实未能伸出援手。为此，作为一个整体的欧洲确实应该向意大利诚恳道歉。”①European Commission, Speech by President von der Leyen at the European Parliament Plenary on the EU Coordinated Action to Combat the Coronavirus Pandemic and Its Consequences, 16 April 2020, https://ec.europa.eu/commission/presscorner/detail/en/speech_20_675, 访问日期：2020年6月30日。欧盟内部的分裂还可以通过争议颇大的“新冠债券”显示出来。意大利、西班牙、法国等九个欧元区成员国曾连署呼吁发行“新冠债券”，希望通过欧元区成员国联合发行债券在市场上筹措资金，却遭到德、法等国的强烈反对。②Euronews, What are “Corona Bonds” and how can They Help Revive the EU’s Economy?, 26 March 2020, https://www.euronews.com/2020/03/26/what-are-corona-bonds-and-how-can-they-help-revive-the-eu-seconomy,访问日期：2020年6月30日。在反对国看来，“新冠债券”无异于披着新衣的“欧元债券”，意在让欧盟各成员国共同承担债务。其实早在金融危机期间，各欧盟国家已就是否引入“欧元债券”进行过讨论，而根据《里斯本条约》第125 条规定，欧盟成员国只需承担各自的债务，无须对公共债务负责。③Theo Geers, Streit um EU-Finanzhilfen in der Coronakrise（新冠危机中有关欧盟财政援助的争论）,22 April 2020, https://www.deutschlandfunk.de/coronabonds-esm-rettungsschirm-und-co-streit-um-eu.2897.de.html?dram:article_id=473826,访问日期：2020年6月30日。这一提议由此无疾而终。正如德国政治学者格斯勒尔接受《环球时报》采访时所坦言的那样：“‘新冠债券’进一步凸显欧盟内部的分裂。”④青木等：《疫情下团结前景受质疑，从“新冠债券”难产看欧洲的分与合》，载《环球时报》，2020年4月14日第7 版。此外，当前德国、法等国主推的7500 亿欧元的复苏计划也遭到奥地利、荷兰等国的反对，反对的理由是：应采取贷款而非赠款的方式来支持受灾严重的国家。总而言之，无论是“新冠债券”还是复苏计划，欧盟各国始终无法跳出民族国家的框架，关注点也一直是本国的利益，这显示出欧盟并未实现真正意义上的一体化，也远未达到休戚与共的命运共同体的地步。哪怕后来各国逐渐统一抗疫战线，也不能不说是“为形势所迫”：鉴于复杂的抗疫形势和艰巨的经济恢复任务，各国终于意识到，凭借一己之力难以“逆天改命”、实现“后疫情”时代的经济复兴和社会重建，因而不得不冰释前嫌、并肩前行，共同寻求欧盟的庇护和支持。

第三，协调不力，作用有限。这一方面的主要表现是：在抗疫早期各国抗疫片面依赖各自国家，欧盟框架只能担当协调角色。⑤赵可金：《疫情冲击下的全球治理困境及其根源》，载《东北亚论坛》，2020年第4 期，第27—42页，第127 页。在意大利请求援助、是否推行“新冠债券”及其他问题上，决定权紧紧掌握在成员国自己的手中，欧盟委员会的号召显得孱弱无力，无法像主权国家的决策机构那样真正起到规范作用和约束效力。2020年3月10日，欧洲理事会主席米歇尔紧急召开视频会议，确定了欧盟当前面临的4 项紧急任务，并指出，欧盟需要制定一套统一的抗疫规范，①李骥志：《欧盟举行视频会议，确定4 项紧急任务》，载《北京日报》，2020年3月12日第8 版。但最终却并未落实。在欧盟召开的其他会议中，各国也是七嘴八舌，议论纷纷，对许多重要问题僵持不下、难以落定。但这些例子并不意味着欧盟的相关机构不作为或不想作为，而是受其体制和结构所限，缺乏相应的管辖权。另外，欧盟推行的措施大多集中在财政货币等一体化程度较深的事务上，对其他领域的纾困作用比较有限，依然依靠成员国相互妥协或在各自国家层面解决。

第四，过分注重“欧盟”本身，导致欧洲出现分裂乃至排外倾向。虽然欧盟的协调和统筹有助于各国放下成见、走向团结，且加强了欧盟成员国之间的向心力，但从另一个角度来看，却引发了其他问题：欧盟层面的保护主义难以避免地呈现抬头之势。从2020年3月15日欧盟委员会宣布禁止向欧盟以外国家出口口罩等医疗物资，到2020年3月17日欧盟成员国一致决定封锁欧盟外部边界，再到2020年3月25日欧盟出台相关方针防止外国投资者并购关键领域的企业或购买关键技术，这些举措均显示出欧盟团结自保的决心，却也无形中将欧盟和其他非欧盟国家划清界限，甚至可以说将别国排除在外，这十分不利于维护或巩固欧盟与非欧盟成员国的关系，在一定程度上使欧盟与欧洲其他国家乃至国际社会渐行渐远，或多或少对欧盟的国际形象造成了损害。

四、原因分析

欧盟在抗疫中发挥的积极作用主要得益于其作为区域性国际组织的性质和功能，这一点毋庸置疑。至于其在抗击新冠肺炎疫情过程中出现的众多问题和部分失灵情况，则有众多原因。总结起来大致有以下几点：

第一，在结构和机制层面。作为一个一般性区域性国际组织，欧盟的特殊之处在于它介于国家和一般意义上的国际组织之间，是一个高度一体化的区域国家联合体。②王坚著：《欧盟完全手册》，中央编译出版社2010年版，第12 页。一方面，这种高度的一体化使欧盟内部互通有无，各成员国间交往紧密，人员流通和商贸往来络绎不绝。这在平时确实为欧盟带来了诸多便利和好处，但在面对新冠肺炎疫情这样的重大突发公共卫生事件时，却带来了重重障碍。如何在无内部边界的情况下有效遏制病毒蔓延，各国是否应该当机立断进行封锁、切断往来，究竟该如何平衡经济发展和保卫人民生命健康之间的矛盾，这些都是欧盟在最初面对危机时需要慎重斟酌考量的问题，对这些问题的举棋不定，在很大程度上拖累了欧盟的决策进程。另一方面，虽然欧盟具有某些超越国家的性质，但依然没有达到国家的高度，也不存在所谓的“中央政府”，其权限也随之大打折扣。欧盟的一体化实际上是成员国主权让渡的结果，但不同领域的主权让渡程度却不一样：在一体化程度很高的经济领域，主权让渡程度较高，而政治领域的主权让渡程度则很低。比如，此次疫情主要关乎的公共卫生领域就属于成员国的主权范畴，欧盟几乎没有插手权。再说决策方面，欧盟的决策一般在三个层面上进行：欧盟层面、欧盟与成员国混合层面以及国家层面。①刘文秀：《界定欧盟政体性质的几个因素》，载《欧洲研究》，2004年第1 期，第85 页。欧盟层面的决策权大多与经济一体化领域相关，而其他领域的决策则主要通过政府间磋商合作实现。因此，从机制上来看欧盟依然带有很强烈的政府间色彩，缺少中央一级的统筹机制；从结构上来看，欧盟没有真正意义上的权力中心。欧盟的主要机构，包括职能无限趋近国家政府的“超国家机构”——欧盟委员会，也并无强制权限。说到底，欧盟终究是由主权国家组成的国际联盟，无论其性质如何趋近国家，都无法实现本质上的逾越。

第二，在权力分配层面。与其他国际组织一样，欧盟也难以避免大国主导的命运。在“脱欧”之前，英国与德国、法国一道被视为主导欧盟的中坚力量。在英国“脱欧”之后，对欧盟的主导权便自然而然落在了德国和法国身上。作为欧洲一体化的奠基者和强力推动者，德、法两国同时也是欧盟人口最多且综合实力最强的两个国家，因而被称为“德法发动机”。两国不仅在欧盟前进的过程中发挥着火车头的作用，还对欧盟内部的重大决策享有绝对的话语权。这一点也可以从欧盟下设机构的权力分配机制中窥见端倪。比如，在欧盟部长理事会中，决策由成员国相关领域的部长进行投票表决，而各国拥有的加权票数与其人口成正比，这样一来，德、法、意这样的人口大国便拥有了相当的投票权。此外，欧洲议会的议席数也基本按照各国的人口比例分配。这种大国主导的体制影响了欧盟此番抗击疫情的进程。在抗疫初期，法、德轴心的“缺席”就造成了欧盟内部应对不力、一片混战的局面；而后期法、德联手，有力推动了包括“欧洲下一代”复苏计划等多项提议的发展，为携手抗疫和欧洲团结做出了表率。

第三，在国家层面。正如前面所提到的，因为欧盟是主权国家的联合体，自然而然会存在内部的“不均质”现象。这种不均质主要体现在以下三个方面：首先，东欧与西欧的意识形态和价值观分歧。以匈牙利、波兰为代表的一些中东欧国家倡导的“非自由主义”，强调民族主义身份认同，与西方“自由民主”的价值观背道而驰，被西欧国家视为违反欧盟民主与法治原则。①郑春荣：《欧盟的问题，在疫情中放大》，2020年5月8日，半月谈网，http://www.banyuetan.org/gj/detail/20200508/1000200033136201588906119479252999_1.html，访问日期：2020年7月1日。这一局面在疫情中有愈演愈烈之势，匈牙利等国借助新冠肺炎疫情进一步加强强权，招致欧盟以及西欧国家更多的质疑和不满。东、西欧在价值观和意识形态方面的差异是阻碍欧盟团结的一个重要因素。其次，南欧与北欧的经济差距。在新冠肺炎疫情爆发之前，南、北欧之间的经济差距就业已存在。北欧的德国、荷兰等国财政盈余，失业率低；而南欧的意大利等国长期以来则一直面临财政赤字和债务的压力。②张健：《新冠疫情对欧洲的影响与中欧关系》，载《现代国际关系》，2020年第4 期，第15 页。在此次疫情背景下，意大利、西班牙等南欧国家受到的重创也远大于北欧国家，因此，需要欧盟的更多援助。南、北方这种难以弥合的经济差距使欧洲呈现分裂之势；再次，不同国家之间的利益分化。除欧盟内部各成员国的国家利益也不尽相同，在政策制定方面只能相互妥协，某些矛盾无法从根本上调和。在此次新冠肺炎疫情爆发的背景下甚至还出现了国家利益集团，其中最具代表的是由荷兰、奥地利、瑞典和丹麦组成的“节俭四国”，它们出于对本国财政利益的维护，坚决反对债务共同化的提议，与欧盟其他国家的呼声格格不入，招致许多不满和积怨。“节俭四国”的阻挠也直接导致欧盟7500 亿欧元的复兴计划谈判旷日持久、进展缓慢。以上这些都是导致欧盟内部不团结，甚至出现自我瓦解态势的重要因素。

第四，民族主义和民粹主义抬头。民族主义和民粹主义的浪潮始终如影随形，伴随着欧洲一体化的进程。而在此次疫情的推波助澜下，各国民族主义浪潮颇有抬头之势。与此同时，经济民族主义也在欧洲大行其道、肆意横行，包括意大利、法国在内的许多国家纷纷号召民众购买本国商品。多年来，受到欧债危机、难民危机等影响，民粹主义政党在欧洲不断崛起。在2019年的欧洲议会选举中，这一趋势可见一斑。英国“脱欧”党派凭借30.74%的选票获得29 个席位，成为英国在欧洲议会的第一大党；意大利的民粹主义政党联盟党（北方联盟）赢得了28 个席位，比上届增加23 个席位；法国民粹主义政党国民集会凭借30.7%的选票占据了23 个席位。①王明进：《欧洲民粹主义思潮的进与退》，载《光明日报》，2020年1月2日第12 版。在意大利，联盟党（Lega）、五星运动（Five Star Movement）等民粹主义政党一直如日中天；在德国，德国选择党（AfD）近年来一路高歌猛进，于2019年10月成功拿下图林根州23.4%的选票，由此成为东部五个州州议会的第二大党。②Bundestagswahl 2021, Bundestagswahl 2021: Umfragen, Prognosen und Projektionen（2021年联邦议会大选：问卷、预测和寄托）, 1 July 2020,https://www.bundestagswahl-2021.de/umfragen/#afd,访问日期：2020年7月2日。而此次疫情造成的社会混乱和民众恐慌也为民粹主义在欧洲的进一步蔓延添砖加瓦。根据民调显示，意大利的两大极右翼政党兄弟党和联盟党的选民支持率总和仍然高达40%左右。③Giovanni Forti, Simulazione YouTrend: un anno dopo le elezioni europee, chi vince comune per comune(YouTrend 模拟：欧洲大选一年后，谁会是各市的胜者？), 25 May 2020, https://www.youtrend.it/2020/05/26/simulazione-youtrend-un-anno-dopo-le-elezioni-europee-chi-vince-comune-per-comune/, 访问日期：2020年7月2日。民族主义和民粹主义抬头对欧盟内部的稳定和团结造成了巨大的冲击，也在很大程度上干预了国家层面上的决策和作为，对此次疫情中各国的表现负有不可推卸的责任。

第五，其他原因。除了上述原因之外，还有一些因素也影响了欧盟的整体抗疫效率。首先，欧盟所处的大背景。近些年来，欧盟一直在各种危机的夹缝中前行：无论是财政方面的债务危机，还是政治方面的难民危机、乌克兰危机和英国“脱欧”，都让欧盟疲惫不堪。此外，欧盟还要抽身应对咄咄逼人、不按常理出牌的美国特朗普政府，可谓“前有猛虎，后有追兵”。因此，在面对突如其来、被誉为“‘二战’以来最大挑战”④Die Bundesregierung, Fernsehansprache von Bundeskanzlerin Angela Merkel （联邦总理安吉拉·默克尔的电视讲话）, 18 March 2020, https://www.bundesregierung.de/breg-de/aktuelles/fernsehansprache-von-bundeskanzlerinangela-merkel-1732134, 访问日期：2020年7月3日。的新冠肺炎疫情时，欧盟难免有力不从心之感。其次，欧盟应对此类重大突发公共卫生事件的经验不足。虽然欧盟之前也有处理非典（SARS）、甲型H1N1 流感、埃博拉病毒等流行病的经验，但此次新冠肺炎传播之快，防控之难，感染人数之多，破坏之重，远远超出欧盟此前的经验认知和能力范围。虽然新冠肺炎疫情对全人类来说都是一次史无前例的挑战，也没有任何一个国家或组织有经验可供参考，但相较于中国、新加坡以及其他亚洲国家的有效应对而言，欧盟的表现确实不够成熟，应对措施也不够完善。因此，欧盟应该通过此次疫情认识和反思其在公共卫生方面的短板和不足，进一步加强防疫抗疫体系和公共卫生及医疗体系建设，扩大检测能力和医院收治患者的容量，真正做到有备无患、未雨绸缪，为将来应对可能出现的此类重大疫情做好准备。再次，欧洲乃至西方国家奉行的自由主义意识形态以及对个人信息的过度保护。欧盟各国最开始之所以未能采取行之有效的封锁或限制措施，是受到西方固有民主自由思想的影响和禁锢，认为采取限制性措施无异于破坏自由民主，甚至是对人权的侵犯。一些国家的民众甚至为反对戴口罩等防疫手段上街游行示威。而对个人数据及隐私的过分重视也导致溯源和切断感染链困难重重，包括后来欧盟多国欲推出的新冠肺炎预警APP 也因民众对个人数据泄露的担忧而一度陷入僵局。但随着疫情呈现失控之势，各国最终不得不采取它们曾嗤之以鼻的手段，对戴口罩有效性的说辞也悄然转变。最后，欧盟在不同方面利益间的游移徘徊。自从2019年换届以来，欧盟设置了很多野心勃勃的议程和计划，其范围涵盖了数字化、人工智能、无人驾驶、气候保护、能源转型等面向未来的领域，2020年本应该是这些项目扬帆起航的一年，因此，欧盟最初的关注重点主要在上述议程上，自然很难接受因疫情被迫中断或者暂时搁置它们。除此以外，新冠肺炎疫情危机与欧盟之前面临的危机也有很大的不同。其不同之处在于，欧盟需要在“救人”和“救经济”间进行抉择，找寻合理的平衡点。而这样的平衡点确实很难找：若要救人，则需要当机立断对国家乃至欧盟整体进行封锁、采取社交限制等强制性措施，这就意味着要暂时搁置经济发展；若要“救经济”，则不得不放弃限制性举措，继续保持人员流动和贸易往来，这意味着放任病毒传播。①张健：《新冠疫情对欧洲的影响与中欧关系》，载《现代国际关系》，2020年第4 期，第10 页。在抗疫初期，欧盟就面临这样的两难境地：既想控制疫情，又不愿打乱正常的经济生活。这种对疫情发展抱有的不切实幻想以及在防疫和维持经济之间的摇摆不定、难以定夺，最终导致欧盟浪费了宝贵的时间。

五、总结

新冠肺炎疫情作为一场重大的全球公共卫生危机，从各个维度给人类社会带来了极为沉重的打击，将来甚至或可引发全球经济大萧条。在人类与新冠肺炎病毒斗争的过程中，全球性国际组织固然发挥了组织协调、统筹大局的作用，但区域性国际组织的重要性却也同样不容忽视。以欧盟为例，它不仅针对区域抗疫现状推出了更为明确细化的措施，更加精准地调动区域力量，协调成员国更高效地应对新冠肺炎造成的负面影响，还借助其多边影响力为其他国家和组织提供援助、为全球抗疫贡献一臂之力。其中尤其为值得一提的是，中、欧之间的互帮互助：在中国面临新冠肺炎“突袭”时，欧盟慷慨伸出援手，支持中国战疫；在欧盟深陷疫情困境中时，中国也倾力回报，竭尽所能提供援助。但与此同时，以欧盟为代表的区域性国际组织也暴露出其在应对此类全球重大突发公共卫生事件时的短板与不足。受其高度一体化影响，欧盟内部的抗疫形势本身就十分复杂，因此对其决策和防控造成一定的难度；受其机制所累，欧盟总是“慢半拍”，延误了抗击疫情进程，同时伴有效率低下、协调不力的问题；由于各国的国家利益不一致，成员国之间的某些矛盾注定无法化解，导致“众口难调”，呈现出不团结、不凝聚的局面；又由于其区域性组织的固有特点，难免在某些方面出现“保内排外”的情况。