印度邻国外交政策的困境及其出路*

邓红英

内容提要：莫迪政府高度重视南亚地区，积极通过政治交流、互联互通建设、经济合作等措施改善与邻国的关系。然而，印度与邻国关系周期性紧张，边界冲突更为频繁和激烈，印度主导的地区经济一体化受挫，且难以阻止邻国与中国扩大合作。莫迪政府邻国外交政策陷入困境，主要原因是印度的绝对安全理念难以保持地区和平与稳定、软实力手段难以支撑印度的地区霸权地位、经济实力难以构建印度主导的地区经济秩序以及邻国外交决策难以摆脱国内政治的干扰和制约。印度走出邻国外交困境，需要调整冲突性政策，更需要改变观念，尊重邻国，重视地区经济一体化并积极构建区域共同体意识。

2014年，莫迪（Narendra Modi）打着与邻国建立“持久的友好合作关系”旗帜上台，提出了“邻国优先”政策，并在连任后继续推行。然而，印度与邻国关系并不稳定，更非“友好合作”。2020年春夏，印度还与巴基斯坦、中国以及尼泊尔等国爆发边界流血冲突，邻国外交政策遭遇空前危机。莫迪政府为何不能与邻国建立持久的友好合作关系？危机后印度的邻国外交政策又将如何调整？本文将就此作出初步的分析。

一、印度邻国外交政策陷入困境

莫迪执政之初，政府高度重视改善与邻国的关系，莫迪在联合国大会上强调，印度期待和平稳定的发展环境，印度的未来与邻国相连，因此，印度政府从成立第一天起就把促进与邻国的友谊与合作作为最高优先事项。①Narendra Modi,“English Rendering of Prime Minister’s Statement at the General Debate of the 69th Session of the UNGA,” September 27, 2014, https://mea.gov.in/Speeches-Statements.htm?dtl/24041,访 问日 期：2020年5月21日。在莫迪第一任期，印度“邻国优先”政策关注“连通性、商业以及接触”，重视加强贸易、旅游、人才、技术以及传统等领域的合作和交流，最初针对对象主要是南亚区域合作联盟国家（简称“南盟”）国家。然而，因印度不断与邻国爆发外交危机乃至是军事冲突，邻国外交政策“失败论”不断出现，有的指责印度人民党政府无法满足邻国经济发展需求，还热衷于控制南亚邻国；②Happymon Jacob,“Losing the Neighbourhood,”May 18, 2016, https://www.thehindu.com/opinion/lead/modis-neighbourhood-first-policy-losing-the-neighbourhood/article14324718.ece,访问日期：2020年5月21日。有的批评印度不能兑现承诺，既影响国家声誉，还刺激邻国进一步深化与中国的联系。③Constantino Xavier,“Neighbourhood First: Capacity Needs to Match the Commitment,”June 2,2019,https://www.hindustantimes.com/analysis/neighbourhood-first-capacity-needs-to-match-the-commitment/story-R0jKdljegs8gBmWoU8VNqM.html,访问日期：2020年6月5日。对此，印度政府及其支持者则宣扬，印度与孟加拉国、斯里兰卡、不丹等国关系取得明显进步，如印度外长苏杰生（S Jaishankar）否认“印邻关系”出现问题，强调印度不再是邻国选举中的问题，印度投资已经或正在改变邻国经济。④S Jaishankar,“S Jaishankar in Conversation with C Raja Mohan at RNG Lecture 2019,”November 17,2019, https://www.mea.gov.in/interviews.htm?dtl/32049/S_Jaishankar_in_Conversation_with_C_Raja_Mohan_at_RNG_Lecture_2019, 访问日期：2020年6月8日。总体而言，莫迪政府时期印度与邻国的合作确有进展，但在安全、政治、经济、战略等领域存在较多问题和挑战。

第一，边界冲突频繁出现。印度与巴基斯坦、中国、尼泊尔、斯里兰卡以及孟加拉国之间均存在领土或领海争端，除印、孟间的海陆边界已于2015年解决之外，其他领土或领海争议仍然存在，陆地边界争端还再次激化，印巴关系因此全面恶化，这也成为印度邻国外交政策的最大挫败。

最初，印度试图与巴基斯坦谢里夫政府重启政治对话，但只谈恐怖主义问题，反对涉及克什米尔争端。在伯坦果德、乌里等地相继出现恐怖袭击事件后，印度还取消外交对话，对巴控克什米尔乃至巴本土实施越境军事打击。在紧张局势下，印巴军队还沿克什米尔实控线多次集结，频繁交火。对巴基斯坦强硬政策提升了莫迪的国内威望，还使政绩不佳的莫迪政府在2019年获得比2014年还要多的选票。莫迪连任后，政府开始大力推行印度教民族主义。2019年8月，莫迪政府废除了克什米尔地区的特殊自治地位。对此，巴基斯坦采取了降级外交关系、中断双边贸易、暂停交通联系等报复措施。在紧张局势中，印、巴两国相互指责对方违反停火和越界渗透，两国关系全面对立、高度紧张。

在与中国、尼泊尔的边界争议地区，印度的前进政策破坏了长期以来的和平与安宁局面。为了保持在边境地区的优势地位，2006年，曼莫汉·辛格政府规划和实施了印中边境公路（ICBR）计划，在沿着中印边界实控线修建73 条公路，以形成一个快速运送军队和武器的公路网，但项目因故一再延期。莫迪执政后加快了工程进度，在有些区域还越过实控线修建公路和军事设施，导致中印边防部队对峙的频率和规模不断增长。印度士兵还频繁越过实控线侵犯中国领土，2019年越线活动多达 1581 起。①胡仕胜：《印度过激举动背后的行为逻辑》，载《环球时报》，2020年7月2日第15 版。莫迪连任政府采取了更为冒进的前进政策，在单方面宣布改变克什米尔地区的现状后，先是进行地图侵占，接着在地面加大实际控制和蚕食侵吞步伐，还拒绝兑现承诺与尼泊尔谈判解决领土争端，最终与中、巴、尼三国均爆发边界流血冲突事件。

第二，外交关系周期性紧张。印度位于南亚地理中心，因其综合实力超过南亚其他国家的总和，一直不能尊重和平等对待较小邻国，邻国对印度也缺乏安全感和信任感。莫迪政府重视以软实力扩大吸引力和影响力，但也对邻国实施外交干涉、经济制裁乃至是军事打击等强硬措施，导致印度与邻国关系依旧紧张。如马尔代夫之前长期奉行依赖和追随印度的“印度优先”政策，而亚明政府开始转向独立自主外交，积极与中国开展经济合作。印度将马尔代夫看作是势力范围，对中马合作、特别是两国签署自由贸易协定极为不满，公开警告亚明政府要根据印度优先政策对印度的关切保持敏感。②“Transcript of Weekly Media Briefing by Official Spokesperson,”December 14, 2017, https://www.mea.gov.in/media-briefings.htm?dtl/29178/Transcript_of_Weekly_Media_Briefing_by_Official_Spokesperson_December_14_2017,访问日期：2020年6月11日。为了加大在马尔代夫的影响力，印度公开支持反亚明势力，允许亲印派领导人访印，声援与亚明政府对立的最高法院。亚明则禁止官员未经许可会见印度大使、归还印度赠送的直升机等等，两国外交摩擦不断。2018年12月，马尔代夫亲印派执政后，印马关系快速升温。印度还不断干涉南亚其他国家的内政，如以非正式封锁支持尼泊尔印裔修宪诉求，通过外交施压和经济制裁阻止斯里兰卡、孟加拉国、尼泊尔等国与中国的经济合作，帮助巴基斯坦境内反政府武装力量，支持斯里兰卡、尼泊尔等国反对派开展抗议活动。莫迪政府干涉邻国内政甚至扶植亲印政府，激化了邻国的反印情绪和矛盾，也使“印邻关系”因邻国政权更迭而出现周期性动荡。

第三，印度主导的地区经济一体化受挫。莫迪政府以注重经济发展著称，最初高度重视通过双边和多边途径促进地区经济融合。从双边情况看，2013 到2018年，印度与南亚邻国（包括缅甸）的贸易额从211.7 亿美元增长到309.8 亿美元，但在印度外贸总额中的比率仅从2.64%增长到3.29%。①Riya Sinha and Niara Sareen,“India’s Limited Trade Connectivity with South Asia,”May 2020, p.8, https://www.brookings.edu/wp-content/uploads/2020/05/Trade-Policy-Brief.pdf,访问日期：2020年6月21日。南亚多边贸易规模也有限，世界银行报告指出，因关税和非关税壁垒、互联互通不足、签证限制、互信缺失等因素，南亚地区的贸易发展极为不足，区域内贸易大约占南亚贸易总额的5%，并一直徘徊在南亚国内生产总值的1%左右，远远低于世界其他地区以及南亚地区的贸易潜力。②Sanjay Kathuria, ed., A Glass Half Full: The Promise of Regional Trade in South Asia, Washington, DC:World Bank, 2018, p.28.

因印、巴两国交恶，南亚经济融合停滞不前甚至走向分裂。在2014年的南盟峰会上，巴基斯坦拒绝签署《南盟机动车协议》和《南盟区域铁路协议》，印度通过互联互通推进区域一体化的计划落空。2016年恐怖袭击事件后，印度抵制在巴基斯坦举行的南盟峰会，导致南盟长期停摆。此后，印度着重发展次区域一体化，重点推动环孟加拉湾多领域经济与技术合作倡议及“孟不印尼”等框架下的经济合作。然而，次区域合作论坛排斥巴基斯坦，没有得到尼泊尔的积极支持，缺乏政治合作机制，并不能取代南盟，阻止实现南亚经济一体化。

第四，无法阻止南亚邻国与中国扩大合作。印度将南亚视为天然势力范围，长期排斥域外大国进入南亚，莫迪政府主要是警惕和防范中国在南亚影响力的增长，尤为担心中国提出的“一带一路”倡议。在印度看来，中国向南亚国家提供了印度之外的基础设施发展选择，是对印度作为南亚地区霸主传统地位的威胁。③“This Is How India Plans to Keep Its Neighbors away from China’s Influence,” https://nationalinterest.org/blog/buzz/how-india-plans-keep-its-neighbors-away-chinas-influence-80411, 访问日期：2020年6月25日。印度先是阻止邻国参与中国的“一带一路”倡议，后是通过外交施压、经济制裁、舆论攻击、选举干预等手段，迫使南亚邻国拖延乃至取消与中国的合作项目。印度还积极与中国开展地缘经济竞争，提出以印度为中心的互联互通计划，增加对邻国的援助、贷款以及投资，扩大与美、日等国在南亚地区的合作，以联合制衡中国。

尽管印度百般干扰和阻拦，南亚邻国还是倾向于与融资能力强、技术水平高且不附加政治条件的中国扩大合作。除了印度及其控制的不丹，南亚国家均参与了“一带一路”倡议。中国与印度南亚邻国间的经济合作快速增长，贸易额从2014年的410.4 亿美元增长到2018年的599.9 亿美元，超过同期印度与南亚邻国的贸易额及其增长额（印度为211.7 亿美元，南亚邻国为309.6 亿美元）。①Riya Sinha and Niara Sareen,“India’s Limited Trade Connectivity with South Asia,”May 2020, p.8, https://www.brookings.edu/wp-content/uploads/2020/05/Trade-Policy-Brief.pdf,访问日期：2020年6月21日。

二、印度邻国外交政策遭遇困境的原因

莫迪政府提出“邻国优先”政策后，包括巴基斯坦在内的邻国充满期待：一是印度人民党是主张对外强硬的右翼民族主义政党，占据多数席位，这意味着新政府邻国外交政策面临的国内政治障碍更小，更有可行性。二是莫迪政府注重经济发展，印度的经济导向政策将有利于地区经济合作和相互依赖。然而，莫迪政府邻国外交政策最终是“雷声大，雨点小”，深层次原因如下：

（一）“印度优先”安全理念难以保持地区和平与稳定

2014年印度人民党获得大选胜利后，外界普遍认为新政府将重视安全问题，并采取更为强硬的对外政策。②Johnson TA,“Can’t Allow China to Dominate India, We Need to Take Ourselves Seriously: Modi,”October 19, 2013, http://archive.indianexpress.com/news/cant-allow-china-to-dominate-india-we-need-to-take-ourselvesseriously-modi/1184413/,访问日期：2020年6月15日。莫迪的顾问极力安抚公众，并表示当选后莫迪政府的外交政策将以经济为导向，最终目的是建立强大的印度经济，他会推行强有力的外交政策，但也寻求在保护印度安全利益和加强商业往来上保持平衡。③《如果莫迪当选总理 印度对邻国态度将更强硬》，2014年4月1日，路透社，https://www.reuters.com/article/india-modi-china-ocean-muscular-idCNCNEA3007P20140401，访问日期：2020年6月16日。从2014年印度总统的施政演讲看，莫迪政府邻国外交目标是建设一个和平、稳定和经济上相互联系的邻国关系，但又强调共同繁荣的未来只能建立在地区稳定的基础上，要求邻国对印度的安全关切保持敏感并结束出口恐怖主义。④“Adddress by the President of India, Shri Pranab Mukherjee to Parliament,”June 9, 2014, http://pranabmukherjee.nic.in/sp090614.html,访问日期：2020年6月16日。也就是，印度邻国外交目标包括周边安全环境和双边多边经济合作，地区安全是经济合作的基础并要符合印度的安全需求，这意味着莫迪政府奉行“印度优先”的绝对安全理念。

印度绝对安全诉求不是促进地区稳定，而是危害了南亚和平。印度经济建设确实需要和平稳定的地区环境，但南亚安全问题主要源于地区内部，印度与邻国在领土、宗教、种族、河水分配、贸易等方面存在众多矛盾与冲突，在许多邻国眼中，印度才是最大威胁。在克什米尔争端、恐怖主义袭击、边界纠纷等问题上，莫迪政府均坚持“印度优先”，不是管控了分歧，而是激化了争端。例如，执政之初莫迪政府同意进行印巴政治对话，但又多次取消。巴杰帕伊（Kanti Bajpai）认为，莫迪政府是以反恐为中心，从一开始就决定利用印巴接触来突出恐怖主义问题，对综合对话没有兴趣，也忽视克什米尔争端。①Kanti Bajpai,“Narendra Modi’s Pakistan and China Policy: Assertive Bilateral Diplomacy, Active Coalition Diplomacy,”International Affairs,Vol.93, No.1,2017,p.91.为了迫使巴基斯坦满足印度的反恐要求，莫迪政府不仅冒险进行越境军事袭击，还采取经济制裁、舆论攻击、外交施压等措施。印度只关注本国反恐安全利益，无视巴基斯坦的克什米尔诉求，结果是印巴关系持续恶化，南亚和平与稳定严重受损。

（二）软实力手段难以支撑印度的地区霸权地位

长期以来，印度将南亚看作势力范围并致力于依靠经济军事优势控制邻国，导致邻国反印情绪和反干涉斗争周期性爆发。印度学者指出，干涉邻国国内政治是一种灾难，印度必须摆脱侵略，以更巧妙的外交手段处理棘手的局势。②Happymon Jacob,“Being a Good Neighbour,”December 27, 2018, https://www.thehindu.com/opinion/lead/being-a-good-neighbour/article25836738.ece,访问日期：2020年6月18日。莫迪政府高度重视在南亚乃至全球运用软实力手段，企图弥补硬实力欠缺、缓解国际社会对印度崛起的焦虑以及改善印度国家形象。③Arijit Mazumdar,“India’s Soft Power Diplomacy Under the Modi Administration: Buddhism, Diaspora and Yoga,”Asian Affairs, Vol.49, No.3, 2018, p.471.在2014年竞选纲领中，印度人民党指责政府长期以来未能充分发挥软实力潜力，主张将软实力手段与对外交流结合并采取积极外交手段传播印度的软实力。④“Election Manifesto 2014,”http://cdn.narendramodi.in/wp-content/uploads/2014/04/Manifesto2014highlights.pdf,访问日期：2020年6月20日。莫迪上任后，频繁出访邻国，强调彼此在宗教、历史、语言、艺术、制度等方面的联系，提议友好合作，承诺对外援助，鼓励人文交流。印度还积极提供地区公共产品，给予邻国贸易优惠、技术支持、教育资助、灾难救济等，释放善意以获取邻国友好和信任。2014 到2018年，印度对邻国经济援助共计1439.3 亿卢比。①“Question No.3496 Project in neighbouring countries,”August 8, 2018, https://fsi.mea.gov.in/lok-sabha.htm?dtl/30256/QUESTION+NO3496+PROJECT+IN+NEIGHBOURING+COUNTRIES,访问日期：2020年6月15日。

然而，软实力手段难以破解印度与邻国间的政治矛盾和互信赤字，更不足以支撑印度的地区霸权。印度的南亚邻国高度重视主权国家地位，共同的历史文化遗产未能化解地缘政治矛盾，有时还成为南亚邻国构建独立国家身份的障碍。实际上，尽管印度与南亚邻国在历史、文化、语言等方面有着众多联系和相似之处，但尼泊尔之外的邻国都是非印度教国家，在宗教矛盾激烈的南亚地区，莫迪政府的印度教民族主义取向显然无助于友好互信关系的建立。此外，因国内动荡、宗教冲突、经济欠发达、社会贫困等众多问题，印度软实力资源及其影响力有限。为了加强地区控制，莫迪政府不时地采取强制手段，企图通过军事打击、经济制裁、选举干预等影响邻国决策。但无论使用何种手段，印度都未能完全掌控南亚地区，更未获得邻国对其地区霸权的真正认可。

（三）经济实力难以构建印度主导的地区经济秩序

印度在南亚拥有绝对的经济力量优势，远远超过地区第二大强国巴基斯坦。印度人口是巴基斯坦人口的6 倍多，领土面积是巴基斯坦的4 倍多，2019年的国内生产总值是巴基斯坦的10 倍多。然而，印度未能建立以印度为中心的地区经济秩序。一方面，南亚经济力量失衡制约了地区经济一体化，正是担心印度主导南亚，巴基斯坦主张建立包括中国、伊朗及中亚国家的更大的南盟以制衡印度。因印度坚决拒绝南盟扩员，巴基斯坦转而抵制印度的多边合作，拒绝签署区域互联互通协议，消极对待抗疫合作。另一方面，印度的经济实力不足以满足邻国发展需求和替代中国在南亚的经济作用。印度是一个保护主义倾向非常强的内需驱动型经济体，邻国产品进入印度市场一直面临较多关税和非关税壁垒。印度没有放弃独占南亚的霸权思维，高度警惕和极力阻扰邻国与中国的合作，印度互联互通政策首要驱动力就是对中国及其在南亚加强连通性带来的战略挑战。②Constantino Xavier,“Sambandh as Strategy: India’s New Approach to Regional Connectivity,”https://www.brookings.edu/research/sambandh-as-strategy-indias-new-approach-to-regional-connectivity/,访 问日 期：2020年6月10日。然而，印度的经济规模大约是中国的五分之一，对邻国承诺的履行纪录长期不佳，基础设施建设的融资能力、技术水平及执行效率都不如中国。印度能够扶植亲印政府，也能使之采取亲印疏华的政策，却无法替代中国在邻国的经济作用。斯里兰卡总统西里塞纳（Maithripala Sirisena）亲近印度，执政之初一度中止中斯合作项目，但印度经济支持力度有限，西里塞纳政府不得不继续与中国合作，并将汉班托塔港以99年的租期移交给中国经营。

（四）邻国外交决策难以摆脱国内政治的干扰和制约

一国外交政策是在复杂的国内环境中制定的，不可避免会受到国内政治的影响。因西孟加拉邦政府的反对，莫迪政府未能与孟加拉国一起解决蒂斯塔河河水分享问题。莫迪政府对巴基斯坦实施越境军事打击，主要动机是向国内公众展示捍卫国家安全的强硬形象和扩大政治支持基础。两届政府都是强势政府，邻国外交决策受到地方政府和其他政党的掣肘相对较小，但却存在印度教民族主义干扰和制约的新问题。

最初，莫迪政府希望改变国际社会对印度人民党 “反穆斯林”“对外强硬” 的认知，高调提出“邻国优先”政策，并频繁出访邻国，成功了塑造莫迪政府重视睦邻友好合作的新形象。然而，莫迪政府对巴基斯坦不谈判立场和高压政策，与瓦杰帕伊政府初期的对巴基斯坦强硬政策如出一撤，显然都是印度教民族主义的产物。连任后，莫迪政府修改宪法，取消克什米尔特殊地位，批准重建印度教罗摩庙，实施《公民身份法修正案》，印度政治右倾化、宗教政治化和政治宗教化趋势明显。尽管有人认为，印度教特性政策并不是印度外交政策的新取向或大战略，印度对中巴的自信及与沙特阿拉伯、阿联酋等国的新战略伙伴关系是外交政策新实用主义的标志，①Arndt Michael, “No Hindutva Orientation in Foreign Policy Arndt Michael,”April 9,2019,https://www.thehindubusinessline.com/opinion/no-hindutva-orientation-in-foreign-policy/article26784509.ece,访问日期：2020年6月15日。但莫迪政府“反穆斯林”政策无疑损害了印度与邻国、特别是伊斯兰教邻国的关系。对于印度攻击巴基斯坦、孟加拉国、尼泊尔三国实施宗教迫害和出台反穆斯林移民的政策，孟加拉国反应强烈，外交部长和内政部长均取消访印行程。在印度单方面改变印控克什米尔现状并与中巴尼先后交恶后，巴基斯坦总理伊姆兰·汗猛烈抨击，“印度教至上的莫迪政府”不仅将印度少数民族降为二等公民并对其构成威胁，还成为地区和平的威胁。①“Modi Becoming a Threat to Neighbours: PM,” May 28,2020,https://nation.com.pk/28-May-2020/modibecoming-a-threat-to-neighbours-pm,访问日期：2020年6月19日。因国内政治问题外溢并损害到印邻关系，印度媒体也认为，印度领导人不应再将国内政治口号叠加在外交政策目标上，“印度教特性不能代替外交政策”。②Rajesh Ramachandran,“Crises of India’s Own Making,”June 20,2020,https://www.tribuneindia.com/news/comment/crises-of-indias-own-making-101571,访问日期：2020年7月1日。

三、莫迪政府邻国外交政策的出路

莫迪政府邻国外交政策高开低走，从寻求友好合作走向制造矛盾冲突，最终遭遇空前危机。印度邻国外交政策陷入困境，根源是目标诉求和手段能力并不匹配。莫迪政府企图直接管理克什米尔，完全控制边境争议地区以及建立印度主导的地区经济秩序，但印度既不能让巴基斯坦积极参与南亚经济一体化，也不能让南亚邻国完全倒向印度并远离中国，更无法使邻国承认和接受印度单方面改变争议领土现状。因目标过高而手段能力不足，印度邻国外交政策充满张力，目标诉求是优先于经济合作还是主权斗争，主要手段是单边施惠还是制裁施压，指导思想是印度教民族主义还是实用主义，关注重点是南亚地区还是超越南亚，经济交往是排斥中国还是三方合作，印度邻国外交困境很大程度上是选择失衡所致。

从目前形势看，印度的冲突性邻国外交政策显然不可持续。首先，印度以强硬手段解决边界争端必然失败。领土属于一国核心利益，印度单边改变领土现状并蚕食争议地区，妄图制造既成事实迫使邻国接受，很难得逞。印度未能在长期的印巴对抗中取胜，也不可能赢得与中、巴两国进行的两线战争，在中、印、巴三国均为有核国家的情况下更不可能通过军事方式解决领土争端问题。其次，印度难以通过经济制裁迫使邻国屈服。莫迪政府对巴基斯坦采取了取消最惠国待遇、提高关税等打压措施，对中国也实行了抵制商品、限制投资、禁用中国手机应用软件、提高关税和非关税壁垒限制进口等制裁手段，但未使巴基斯坦屈服，更不可能让经济实力更强的中国让步，而是损害了印度及南亚地区的经济发展。再次，印度也难得到美、日等国的实质性援助。印度对邻国强硬的一个重要因素是认为国际形势对印度有利，虽然美、日等国为了制衡中国极力拉拢印度，但其目的是利用印度，而不是为印度的利益而战，他们希望从中印冲突中牟利，但不会轻易卷入中印冲突。最后，印度疫情形势持续恶化，莫迪政府当务之急是加强国内传染病防治、复工复产以及恢复正常的社会秩序。

从长远战略上看，印度亟需恢复和平稳定的周边环境。第一，从发展战略看，莫迪政府需要营造一个有利于发展的和平环境。莫迪第二任政府成立之初，外长苏杰生就强调印度外交政策的首要任务是经济复兴，急切需要一个稳定和有利的外部环境。①Srinath Raghavan,“Modi’s Foreign Minister Jaishankar has a Situation on Hand-tackling Angry US,”June 4, 2019, https://theprint.in/opinion/modis-foreign-minister-jaishankar-has-a-situation-on-hand-tackling-angryus/245181/,访问日期：2020年6月15日。2020年7月3日，莫迪在拉达克视察军队时说，“殖民扩张的时代已经结束，这是发展的时代……这是一个发展的机遇，发展也是未来的基础”。②“Time for Expansionism is Over, this is the Era of Development: PM Modi,” July 3, 2020, https://www.narendramodi.in/pm-s-speech-indian-armed-forces-in-leh-india-550422,访问日期：2020年7月5日。莫迪讲话内容向印度公众明示，印度应优先经济发展，而不是领土争夺。而且，印度国内的共识是，国际产业转移和中美经济“脱钩”将是提升印度制造业千载难逢的机会。为了抓住发展机遇，印度亟需管控边界争端和稳定周边环境。第二，从外交战略看，印度获取世界大国地位需要一个有利的地区环境和地位。在2019年印度人民党竞选纲领中，外交政策的主要目标是取得世界大国地位，这需要先处理好周边问题。印度学者拉贾·莫汉（C.Raja Mohan）强调，一个未能重新夺回在次大陆的主导地位的印度，并不能真正给世界留下持久的印象。③C.Raja Mohan, “Five-point Someone,” May 26,2014,https://indianexpress.com/article/opinion/editorials/five-point-someone-2/,访问日期：2020年6月12日。如果印度与邻国长期对立和冲突，无法把更多的资源投入建设，不能获得邻国对其地区主导地位的支持和认可，也就难以走向世界和提高印度的国际地位。

印度重建与邻国的关系也并非易事，存在较多障碍。首先，印度教民族主义的负面作用难消。印度学者认为，莫迪政府的外交决策往往是为了迎合国内舆论，从这个方面看国内需求将继续决定莫迪的外交政策选择。④Happymon Jacob, “India’s Big Foreign Policy Shake-up,” October 26, 2019, https://www.thehindu.com/opinion/lead/indias-big-foreign-policy-shake-up/article29801640.ece,访问日期：2020年6月25日。虽然《公民身份法修正案》等“反穆斯林”政策必然损害印度与邻国关系，但莫迪政府继续推行并将之美化为“强化社会正义”和“彰显印度伟大人道主义精神”，显然是更为重视印度教民族主义议程和国内政治利益。其次，印度的霸权思维未改。对于邻国的反印情绪和平衡外交，印度内部有反思和批评，但也有精英产生“厌邻”情绪。前外交秘书西巴尔（Kanwal Sibal）就认为，大国与邻国间关系普遍紧张，南亚邻国不能满足印度紧迫的经济、政治和能源等方面的需求，印度对邻国施惠不能牺牲国家利益，“邻国优先”也不能成为印度外交政策的基础。①Kanwal Sibal, “A ‘Neighbourhood First’ Foreign Policy has Little Value for India,” December 15, 2017,https://www.hindustantimes.com/opinion/a-neighbourhood-first-foreign-policy-has-little-value-for-india/storylwCrbzQNOLCPMGIvID5qQP.html,访问日期：2020年7月5日。

走出邻国外交政策困境，印度显然还要改变“轻邻”“厌邻”心理，重视南亚经济一体化和积极构建区域共同体意识。第一，印度应认识到邻国不是负担而是机遇。目前，南亚区域贸易只占全球贸易总额的4%左右，但1948年高达18%，②Manzoor Ahmad,“India and South Asian Regionalism: A Study into India’s Behaviour towards Elimination of Trade Barriers in South Asia,” IPRI Journal,Vol.15,No.2,2015,p.72.这说明南亚区域贸易发展潜力巨大。第二，印度应重视南亚经济一体化。莫迪执政之初也曾重视南亚经济一体化，但在绝对安全理念、零和博弈和霸权主义思维的作用下，印度排斥巴基斯坦、干涉邻国内政和对抗中国，南亚实际走向冲突和分裂。为了摆脱地区困境，莫迪第二任政府转向超越南亚走向亚太。瓦伦·萨尼认为，印度应推进地区融合，因为“区域合作发展证明，区域一体化的深刻意义是邻国之间的永恒友谊”。③Aryaman Bhatnagar and Ritika Passi, ed., Neighbourhood First: Navigating Ties Under Modi, Delhi:Observer Research Foundation and Global Policy Journal, 2016, p.62.实际上，因逆全球化盛行和疫情常态化，区域经济合作将更为重要。第三，印度应推动构建南亚共同体意识。因民族宗教矛盾尖锐和内部联系缺乏，南亚国家地区归属感和认同感均不足，这也是南亚经济一体化进展缓慢的原因之一。南亚各国在种族、语言、历史、文化、宗教等方面渊源深厚，有着千丝万缕的联系，南亚共同体意识形成具备一定的社会基础。区域共同体意识有利于南亚国家超越国家藩篱，加强联系和深化合作。作为地区大国的印度，应在构建南亚共同体意识方面发挥领导作用，维护而不是破坏地区安全，尊重和平等对待邻国，继续扩大开放合作并提供地区公共产品。