欧盟第四交易期前碳排放交易体系改革：2021—2030

约书亚·普伦蒂斯（Joshua Prentice）/著 马亮 谢咏/译 谈萧/校

内容提要：欧盟碳排放交易体系（EU ETS）是欧盟气候政策的基石，在欧盟规划实现《巴黎协定》的承诺中发挥了决定性作用。经过两年多的磋商，2017年11月，欧盟成员国和欧洲议会就2021—2030年期间欧盟碳排放交易体系的改革达成了最终协议。最终达成的协议在一系列旨在促进减排措施的基础上找到了平衡点。本次磋商也为未来的谈判提供了若干政策教训，涉及了欧盟机构的作用和免费分配的规则，这对欧盟碳排放交易体系实现其立法目的至关重要。

一、导言

2014年10月，欧盟国家元首和政府首脑提供了一份2021—2030年期间欧盟碳排放交易体系设计方案的详细指南，作为欧盟《巴黎协定》国家自主贡献（Paris Agreement NDC）的一部分。①UNFCCC, “Intended Nationally Determined Contribution of the EU and Its Member States Under the Paris Agreement” (6 March 2015).在此基础上，欧盟委员会于2015年6月提出立法建议。②European Commission, “European Council Conclusions October 2014”, COM 169/14 EUCO final, art.1.2017年11月，欧洲议会和欧盟成员国达成了改革2021—2030年间欧盟碳排放交易体系的最终协议。③Directive 2018/410/EU of 14 March 2018 to enhance cost-effective emission reductions and low-carbon investments and amending Directive 2003/87/EC, and Decision (EU) 2015/1814 [2018] OJ L76/3 (EU ETS Directive).欧盟碳排放交易体系的改革目标是：以符合成本效益和经济效益的方式提高温室气体的减排量。④Ibid.art.1.这些标准是分析欧盟碳排放交易体系成功与否的关键。

多数关于欧盟碳排放交易体系的学术文献集中在第三个交易期（2013—2020年）欧盟碳排放交易体系的设计上。⑤See Nicolas Koch, Sabine Fuss, Godefroy Grosjean, and Ottmar Edenhofer, “Causes of the EU ETS Price Drop: Recession, CDM, Renewable Policies or a Bit of Everything?” 73 Energy Policy 676 (2014); See Tim Laing,Misato Sato, Michael Grubb, and Claudia Comberti, “Assessing the Effectiveness of the EU Emissions Trading System,” Working Paper Series No.126, Centre for Climate Change Economics and Policy, 2013; See Joshua Prentice, “Carbon Leakage and Competitiveness under the EU ETS,” 22(4) European Energy and Environmental Law Review 132 (2013); See Harrovan Asselta and Thomas Brewerb, “Addressing Competitiveness and Leakage Concerns in Climate Policy: An Analysis of Border Adjustment Measures in the US and the EU”, 38(1) Energy Policy 42 (2010); See Sanja Bogojević, “The EU ETS Directive Revised: Yet Another Stepping Stone”, 11(4)Environmental Law Review 279 (2009).本文分析了此次谈判期间中所达成的主要修正案。这些修正案将在2020年前后生效，主要涉及欧盟碳排放交易体系内的减排率以及收紧向面临碳泄漏风险的工业设施免费分配配额的规则。欧盟碳排放交易体系中有相当数量的配额将被取消，这将会降低体系内部允许排放的总量，同时，将有可能提高排放配额的价格。笔者认为，2017年11月的最终协议找到了利益平衡点，将促成考虑成本效益和经济效益的方式来实现减排，而这与欧盟碳排放交易体系的目标一致。此外，该谈判为未来欧盟碳排放交易体系的改革提供了重要经验。在排放上限逐年降低、政策目标相互竞争的交易体系中，未来的谈判可能是漫长而复杂的。

二、欧盟碳排放交易体系的现行设计

欧盟碳排放交易体系每年覆盖大约20 亿吨的温室气体排放，来自欧盟内部超过11000 个发电企业或工业设施部门。从2013年的第三个交易期起，拍卖（Auctioning）成为排放配额分配的主要方法。①EU ETS Directive, supra note 4, art.10.对于面临重大碳泄漏风险的工业设施部门，可按有关基准免费获得排放限额。②Ibid.art.10.基准（Benchmarks）是根据排名最靠前的10%的发电企业或工业设施部门的排放强度设定的。③Ibid.art.10a.由此表明，90%的工业设施的排放量将超过它们所获得的免费配额量。因此，基准制度是为了鼓励效率较低的工业设施部门减少排放量或购买配额。发电企业不会得到免费的分配配额。④Ibid.art.10.

欧盟碳排放交易体系的价格信号近些年来受到该体系中大量配额过剩的影响。在2008年至2012年的第二个交易阶段，所有工业设施部门都以历史排放量为基础获得了免费的碳排放配额。由于2008年以后全球经济衰退，工业设施的排放量锐减，但它们仍然根据强劲经济产出期的历史水平获得配额。⑤European Commission, “The State of the European Carbon Market in 2012”, COM(2012) 652 final, 5.为了迅速获得资金，工业设施部门纷纷出售过量的配额，导致交易价格迅速下滑。欧盟碳排放交易体系内国际信用（International Credits）的使用也是造成配额过剩的原因。⑥Ibid.当前信用的使用已经取消。⑦EU ETS Directive, supra note 4, art.30.在其高峰期，过剩的配额量超过20 亿的配额单位（这个数值相当于欧盟碳排放交易体系一年的排放量）。

为了解决配额大量过剩的问题，欧盟委员会把2012—2014年间9 亿配额单位的拍卖推迟到了2019年。⑧European Commission Regulation (EU) No 1210/2011 of 23 November 2011 amending Regulation (EU)No 1031/2010 in particular to determine the volume of greenhouse gas emission allowances to be auctioned prior to 2013 [2011] OJ L 308/2.然而，这一措施的效果有限。因此，市场稳定储备机制（Market Stability Reserve，MSR）于2019年引进、并将除去12%的过剩配额，将其纳入市场稳定储备中。①Decision (EU) 2015/1814 of the European Parliament and of the Council of 6 October 2015 concerning the establishment and operation of a market stability reserve for the Union greenhouse gas emission trading scheme and amending Directive 2003/87/EC [2015] OJ L264/1 (MSR Decision).排放配额将从未来年份的拍卖容量中除去。储备机制从市场撤回的比例将持续占过剩配额的12%，直到流通中的配额总数低于8.33亿配额单位。②MSR Decision, supra note 16, art.1.当前，过剩配额约为17 亿配额单位。推迟拍卖所覆盖的9 亿配额单位将会在2019年置放在市场稳定储备中。③European Commission, “Publication of the Total Number of Allowances in Circulation in 2017 for the Purposes of the Market Stability Reserve under the EU Emissions Trading System,” established by Directive 2003/87/EC’ com C(2018) 2801 final (2018).

三、欧盟碳排放交易体系的改革：2021-2030年

在巴黎缔约方大会召开之前，欧洲理事会（European Council）就达成了欧盟2030年气候和能源框架协议。④European Commission, supra note 3, art.1.2030年的框架是欧盟《巴黎协定》国家自主贡献（INDC）的基础。⑤Ibid.art.2.在2030年的框架下，欧盟2030年的减排比1990年的水平减少了40%。⑥Ibid.art.2.1.为了达到这个目标，2030年欧盟碳排放交易体系内的排放量与2005年相比，必须下降43%。与后一个目标相一致，从2021年起，欧盟碳排放交易体系的线性减排系数（即每年排放减少的速率）将从1.74%增加到2.2%。⑦Ibid.art.2.这意味着每年在欧盟碳排放交易体系内的排放量需要下降约5600 万吨。

此外，欧洲理事会对2020年后的欧洲碳排放交易体系的设计给出了详细指南。拍卖方式仍然是所有配额的主要分配方式。与第三个交易期相比，拍卖的水平将不会下降。⑧Ibid.art.2.9.面临显著的碳泄漏风险的工业设施部门将继续得到免费分配的配额。⑨Ibid.art.2.4.用来确定哪些部门会面临这样的风险的标准，将会被修订而且变得更严格。⑩Ibid.用于决定给工业设施部门免费分配数量的基准将会更新和降低。①European Commission, supra note 3, art.2.4.创新基金的资助来源于4 亿配额单位的排放配额收益，用以支持新型技术。②Ibid.art.2.6.伴随来自大约3个亿的排放配额的收益，现代化基金（Modernisation Fund）建立的目标是促进成员国中低于人均GDP 水平国家的能源体系的现代化。③Ibid.art.2.7.欧洲理事会的指南是欧盟委员会在2015年7月15日立法提案的基础。④European Commission, “Proposal for a Directive of the European Parliament and of the Council Amending Directive 2003/87/EC to Enhance Cost-effective Emission Reductions and Low-carbon Investments” COM (2015)337 final.

欧盟成员国和欧洲议会关于欧盟委员会立法提案的谈判开始于2015年9月。欧洲理事会的指南在整个谈判中具有争议。欧盟委员会和欧盟成员国热衷于遵守欧洲理事会提供的指南，这在很大程度上是由欧盟气候政策的争议性激发的结果。然而，欧洲议会的代表们反复强调这样一个事实：根据《欧盟条约》（Treaty on European Union）第15 条的规定，欧洲理事会应“界定欧盟的一般政治方向和优先事项，但不应行使立法职能。”⑤Consolidated Version of the Treaty on European Union [2008] OJ C115/13 art.15(1).此外，在整个谈判中出现了“三角问题”，涉及向工业设施部门免费分配排放配额、现代化基金的规模和治理以及加强欧盟碳排放交易体系内的价格信号的措施。

欧洲议会和欧盟成员国在2017年2月结束了内部谈判。⑥European Commission, “Council General Approach on Proposal for a Directive of the European Parliament and of the Council Amending Directive 2003/87/EC to Enhance Cost-effective Emission Reductions and Low-carbon Investments” com 6841/17 final; European Parliament, “Amendments Adopted by the European Parliament on 15 February 2017 on the Proposal for a Directive of the European Parliament and of the Council Amening Directive 2003/87/EC to Enhance Cost-effective Emission Reductions and Low-carbon Investments.”欧盟成员国同意有条件地将拍卖份额从57%减少至55%，确保面临碳泄漏风险的工业设施部门将能获得足够的免费分配的排放配额。⑦Ibid.art.10.欧洲议会提议，有条件地将拍卖份额从57%减少至52%。两个机构都提出了更严格的基于行业部门交易和排放强度的标准，以决定哪些工业部门处在最显著的碳泄漏风险中。⑧Ibid.2021—2030年期间，免费分配的基准将会更新和降低两次，并与实际产量紧密联系在一起，以避免由于产能降低而导致将来的过度分配。两个机构都提议，从2019年起，市场稳定储备中市场撤回配额的比例要翻倍。欧盟成员国提议从2024年开始，逐步取消市场稳定储备范围内的配额，而欧洲议会则提议一次性取消9 亿配额单位。

两个机构的立场之间最显著的区别包括：欧盟碳排放交易体系下各种基金的作用，以及在没有碳泄漏风险的工业设施部门的免费分配的配额。欧盟成员国提议现代化基金下进行的投资主要集中在可再生能源、能源效率和电力基础设施方面。欧洲议会提议引入排放绩效标准（Emission Performance Standards），以防止对煤炭领域的投资，①European Commission, “Council General Approach on Proposal for a Directive of the European Parliament and of the Council Amending Directive 2003/87/EC to Enhance Cost-effective Emission Reductions and Low-carbon Investments” com 6841/17 final; European Parliament, “Amendments Adopted by the European Parliament on 15 February 2017 on the Proposal for a Directive of the European Parliament and of the Council Amening Directive 2003/87/EC to Enhance Cost-effective Emission Reductions and Low-carbon Investments,” art.55.并将现代化基金的规模增加一倍，达到近6 亿配额。②Ibid.29.欧洲议会还提议将创新基金（Innovation Fund）从4 亿配额增加到6 亿配额，③Ibid.29.并将撤回免费分配给没有碳泄漏风险的工业设施部门的配额。欧盟成员国提议，在第三个交易期内，这些工业设施将会继续获得相关基准30%的免费配额。

四、欧盟成员国与欧洲议会的最终协议

（一）制定过程

经过六次努力，欧盟成员国和欧洲议会于2017年11月9日达成了最终协议。根据协议，从2021年起，拍卖份额的比例可能从57%减少至54%，以确保面临碳泄漏风险的工业设施部门有足够的免费碳排放配额。④EU ETS Directive, supra note 4, art.10.为了更好地实现免费分配配额的目标，将使用基于工业部门交易和排放强度（Emission Intensity）的更为严格的标准，并从2026年开始逐步取消对不存在碳泄漏风险的工业设施部门的免费分配的配额。⑤European Commission, supra note 30, art.10.2021—2030年间，免费分配的基准将会更新并降低两次，免费分配的比例与实际生产水平将更接近。现代化基金的规模达成了一项重要的妥协，它可以有条件地增加大约7500 万配额单位。⑥EU ETS Directive, supra note 4, art.10d.配额可以从拍卖份额中扣除，但前提是有足够的配额免费分配给工业设施部门。现代化基金的项目仅允许针对可再生能源、能源效率和电力设施方面，而保加利亚和罗马尼亚供热项目除外。①EU ETS Directive, supra note 4, art.10d.创新基金以4.5 亿配额单位为妥协，但也存在增加5000 万配额单位的可能性。②Ibid.art.1a市场稳定储备的吸收率在2019—2024年期间将翻倍；从2024年起，将在持续变化的基础上取消市场配额。③Ibid.art.1a根据《巴黎协定》，欧盟委员会可根据五年一次的审查周期，就改革欧盟碳排放交易体系指令（Directive）呈交立法建议，重点关注欧盟碳排放交易体系的所有要素，包括线性减排系数。④Ibid.art.30.如果国际海事组织（International Maritime Organization）内部的国际协议谈判进展缓慢，欧盟可能采取措施将海运排放纳入进欧盟碳排放交易体系。⑤Ibid.2017年12月，欧盟成员国通过了最终的协议，欧洲议会则于2018年2月通过该协议。

（二）最终协议的分析

经过长期艰苦的谈判，最终协议的达成是一个里程碑式的成就。该协议内容明确指出，将进一步强化欧盟碳排放交易体系，以符合其总体目标的方式运作的能力，即以具有成本效益的方式促进减排。线性减排系数从1.74%提高至2.2%，是朝着确保欧盟碳排放交易体系内的总排放量下降迈出的重要一步，并与欧盟2050年比1990年的减排目标一致。与2013—2020年间的减排率相比，线性减排目标的增加将使欧盟碳排放交易体系每年额外减少1800 万吨的排放量。然而，如果欧盟希望根据《巴黎协定》增加其减排承诺，就有必要进一步增加线性减排目标。

免费分配规则的修订将对免费配额的分配总数产生重要影响。确定存在严重碳泄漏风险的部门及其严格标准是至关重要的。通过对交易和排放强度的评估，被认为面临危险的部门的总数已从100 多个锐减到不足50 个。⑥European Commission, “Commission Notice regarding Preliminary Carbon Leakage List, 2021-2030”2018/C 162/0.标准收紧的积累效应连同2026年后逐步取消不存在碳泄漏风险工业部门免费配额的措施，将带来重要的变化。要求这些部门在欧盟碳排放交易体系购买所需全部排放额当属首次。这是朝着正确方向迈出的早该实施的一步，目的是确保不存在泄漏风险的设施在面对全部碳排放成本问题时要以成本效益的方式实现减排。到2030年，免费配额基准的更新和降低，将明确激励工业设施部门投资碳减排，或购买高于相关基准的配额。

最后，加强价格信号的措施，特别是在市场稳定储备中配额的消除是未来减少大量过剩的配额是至关重要的因素。2024年之后，逐渐消除的配额将会减少欧盟碳排放交易体系内部允许的总排放量。此外，通过回归更加和谐的供求配额市场，市场稳定储备机制有助于在欧盟碳排放交易体系内为设施创造更强的价格信号。最后一揽子方案的关键因素是实现欧盟碳排放交易体系良好运作的重要环节，即是以成本效益的方式实现其减排的主要目标。然而，其他在欧盟碳排放交易体系的进一步发展中可能发挥重要作用的政治因素，需要得到解决，主要包括：欧洲理事会在政治决策制定，缩减免费配额，欧盟碳排放交易体系下各种基金的角色，等等。

（三）欧洲理事会的作用

欧洲理事会在改革欧盟碳排放交易体系的谈判中发挥了核心作用。理事会以共识为基础的决策机制为成员国提供了决策的否决权。任何潜在的线性减排目标的增长或免费分配配额规则的修订，抑或是对于欧盟碳排放交易体系下的各种基金，都将涉及政治性担忧。为了寻求欧盟成员国尽可能多的支持，欧洲理事会可能会在早期阶段参与立法指导。尽管这在政治上可能对欧盟成员国有利，但是此方法却存在一个潜在的问题。欧洲议会代表在谈判中反复强调，欧洲理事会在欧盟条约的立法程序中并没有正式的角色。如果欧盟委员会或欧盟成员国支持对欧洲理事会的结论做出严格解释，在未来的谈判中可能会招致欧洲议会的强烈反对。如欧洲理事会参与未来欧盟碳排放交易体系的决策，有关欧盟碳排放交易体系设计的一般性指南将比详细说明（Detailed Instructions）更可取，为2020年后起草立法以获得欧盟成员国和欧洲议会广泛支持提供更多的回旋余地。

（四）配额的免费分配

在谈判过程中，大量的政策讨论集中在确保有足够数量的免费分配配额。随着排放限额逐年降低，可用的免费分配配额数量也在减少。拍卖份额附条件的削减会缓解2021—2030年间的潜在问题，但可能需要采取进一步措施，以确保面临显著碳泄漏风险的工业设施部门有足够的免费配额。欧盟委员会在其对欧盟碳排放交易指令提案的影响评估中，分析了不同的免费分配方法。①European Commission, “Impact Assessment Accompanying the Proposal for a Directive of the European Parliament and of the Council Amending Directive 2003/87/EC to Enhance Cost-effective Emission Reductions and Low Carbon Investments” COM(2015) 337 final.免费分配的数量与行业碳排放成本传递到价值链的能力挂钩。向面临重大碳泄漏风险的部门免费分配配额的差异化方法，需要进一步的学术和政策分析，以确定决定是否有能力将增加的碳排放成本转嫁给消费者。然而，随着排放上限的不断下降和免费配额所占的比重不断缩小，这种差异化的免费分配方式代表了一种可能的前进路径。

（五）欧盟碳排放交易体系下基金的角色

在谈判过程中，有很多讨论集中在欧盟碳排放交易体系下基金的作用，特别是现代化基金的作用。最终的协议几乎全面禁止在该基金下投资煤炭领域。自2008年以来，支持协助人均国内生产总值低于平均水平的欧盟成员国能源系统现代化的工作已经开始实施。②EU ETS Directive, supra note 4, art.25.成员国朝着更加现代化、以可再生能源为基础的能源体系迈进方面取得的进展可谓喜忧参半。③Carbon Market Watch, “Free Allowances for the Power Sector through Article 10c: Lessons Learned for the Post 2020 Revision of the EU ETS,” 4 November, 2016, https://carbonmarketwatch.org/wp-content/uploads/2016/09/Free-allowances-for-power-sector-through-Article-10c-lessons-learned-for-the-post-2020-revision-of-the-EU-ETS.pdf, 访问日期2016年11月4日。由于2030年后免费分配配额的压力将会加大，同样的压力将会出现在以经济和环境可持续的方式为较贫穷的欧盟成员国的能源系统现代化融资问题上。

（六）与其他交易体系的接轨

欧盟碳排放交易体系最初的目标是与其他碳排放交易体系接轨。④EU ETS Directive, supra note 4, art.25.经过多年的拖延，2017年12月，欧盟与瑞士政府的谈判终于完成。⑤European Commission, “Agreement between the European Union and the Swiss Confederation on the Linking of Their Greenhouse Gas Emissions Trading Systems” [2017] OJ L 322/3.瑞士的碳排放交易体系在很多方面与欧盟的碳排放交易体系有着相似之处，而接轨过程可能得以顺利开展。然而，改革后的欧盟碳排放交易体系处于一个复杂的境地，未来的接轨工作可能会出现问题。将市场稳定储备机制和各种基金囊括在内具有重要的政治目的。然而，这使得没有类似设计特征的其他国家或地区的碳排放交易体系方案很难与如此广泛、复杂的欧盟碳排放交易体系方案接轨。

五、结论

在讨论各种碳定价方法的优点中，欧盟碳排放交易体系运作产生的影响已经超出欧盟范围。2021 至2030年期间，欧盟碳排放交易体系的改革是该体系发展进程中的重要里程碑。谈判集中在三个突出的政策目标：面临碳泄漏风险的工业设施部门所需配额的免费分配；欧盟碳排放交易体系内各基金的规模及治理；加强欧盟碳排放交易体系价格信号的措施。最终的协议在这三大政策目标之间达成了雄心勃勃的平衡。欧盟碳排放交易体系在若干重要方面得到了完善，使之更加符合以成本效益的方式推动减排的整体目标。总排放量上限逐年下降，加之2024年之后免费配额的取消，将会降低欧盟碳排放交易体系内允许排放的总量。面临重大碳泄漏风险的工业设施免费分配配额收紧的规则将确保有限可用的免费分配配额数量针对风险最大的工业部门。

欧盟碳排放交易体系能否成功运作，还将取决于其他敏感的政治问题，例如欧洲理事会在欧盟政策制定中作用的演变，以及如何应对不断下降的免费配额和其欧盟碳排放交易体系下的其他基金。由于欧盟气候政策的敏感性质，尽管欧洲理事会对欧盟碳排放交易体系做出详细的决定在政治上可能是权宜之计，但由于欧洲理事会没有立法权，这一过程可能在随后与欧洲议会的谈判中制造更多的困境。重要的是，欧盟委员会和欧盟成员国从已结束的谈判中汲取经验教训，以确保欧盟碳排放交易体系继续采用成本效益的方式减排，同时具有及时适应国际气候政策发展的灵活性。