复兴大坝与尼罗河流域的水资源竞争*

王益明 任婷婷

内容提要：作为世界第一长河，尼罗河孕育了沿岸多国文化。同时，它给各国提供了丰富的淡水资源和电力资源。在当前非洲各国权力关系发生变化的背景下，尼罗河上游各国呼吁建立一个基于平等共享原则的尼罗河水资源多边合作机制，取代此前由埃及主导的以权力分配水资源的1929年协议和1959年协议框架。自埃塞俄比亚政府于2011年提出修建复兴大坝以来，埃及多次以用水安全受到威胁为由表示反对，尼罗河流域水资源竞争加剧。当前复兴大坝危机不仅是埃塞俄比亚与埃及两国的地缘政治危机，也是尼罗河上下游国家遵循的水资源治理范式的碰撞。尼罗河流域各国应在第三方调解下、尽快成立常设性多边合作机制，加强信息共享和政治交流，利用复兴大坝实现协同发展。

伴随着人类人口增长和经济及社会发展，自20世纪80年代开始，全球用水量正以每年1%的增长率增加。据联合国统计，至2050年，全球用水量将比当前用水量增加20%至30%，超过20 亿人将生活在水资源严重短缺的国家，约40 亿人每年将至少面临一个月严重缺水的困扰，并且将会有22 个国家面临严重的水压力风险。②UNESCO: The United Nations World Development Report 2019: Leaving No One Behind, March 28,2019, https://unesdoc.unesco.org/ark:/48223/pf0000367306, 访问日期：2020年4月10日。伴随当前工业社会的快速发展、发展中国家经济发展方式的转型以及全球变暖的加剧，水资源面临的压力还将持续增加。鉴于当前全球水资源总量和人类需求量之间不平衡的供需关系，围绕水资源分配产生的冲突将不断加剧。

从地区视角看，非洲大陆虽然拥有丰富的淡水资源，但是其水资源的地理分布极不均匀，70%以上的水资源集中在非洲中部和西部，拥有大量人口的东非、北非地区的淡水资源储量只占总量的5.5%。同时，作为发展中国家最集中的一个大洲，非洲大陆水资源的供水率、利用率和水治理能力都极为低下。此外，由于历史因素、气候变化和非洲各国实际发展需求的交织影响，跨界河流流经的非洲国家因跨境水资源的使用权产生冲突。作为世界第一长河、非洲三大河流之一，主要源于埃塞俄比亚高原的尼罗河孕育了流域10 个国家约5 亿人口，是东北非地区的重要淡水来源。在气候变暖加剧、水力资源战略重要性逐渐提升的背景下，以埃塞俄比亚、埃及和苏丹等国为代表的尼罗河流域国家对尼罗河水资源的争夺日益加剧。自2011年埃塞俄比亚政府提出在尼罗河上游的主要干流青尼罗河上建立用于蓄水和水力发电的复兴大坝以来，以埃及为代表的下游国家就表达了强烈不满，尼罗河流域的地区安全、经济合作也因复兴大坝的兴建而受到冲击。

一、尼罗河流域水资源分配的历史依据

尼罗河全长6670 公里，由青尼罗河和白尼罗河两大干流组成。根据流经国家进行划分，包括青尼罗河河源在内的500 英里（约805 公里）流段在今埃塞俄比亚境内，白尼罗河河源在内的3700 公里流段流经布隆迪、乌干达、南苏丹、苏丹等国。其中，苏丹是拥有尼罗河最长段的国家，约有2000 公里的尼罗河流段流经苏丹，青尼罗河和白尼罗河在苏丹的喀土穆交汇。作为尼罗河流域的下游国家，埃及拥有占尼罗河全长约1500 公里的尼罗河流段，并拥有尼罗河的出海口。

在水资源匮乏的东北部非洲，尼罗河提供的充足水资源孕育了古埃及、努比亚、阿克苏姆等人类文明。古埃及人利用尼罗河河水灌溉农业，逐渐形成了成熟的农耕社会。因此，埃及也被誉为“尼罗河的赠礼”。自法老时代开始，埃及就凭借其强大的实力享有尼罗河水资源的绝对使用权。

苏丹拥有包括尼罗河在内的众多水源，尽管如此，尼罗河对苏丹北部的农业仍有极为重要的作用，尼罗河也是苏丹古努比亚文明的“摇篮”。历史上，苏丹的地区影响力远低于埃及，因此，苏丹虽然宣称对尼罗河拥有绝对领土完整权，但在尼罗河水能的分配使用问题上仍然受到地区大国埃及的牵制。自1889年起，埃及开始建设阿斯旺水坝，苏丹北部努比亚人被迫搬迁，而埃及仅以金钱对苏丹进行补偿。此后，尽管苏丹在尼罗河水资源分配问题上与埃及多有不满，但受到埃及的牵制与英、法等国的斡旋，苏丹在尼罗河问题上多处于被动角色。

作为青尼罗河河源所在国的埃塞俄比亚，在历史上因宗教、民族的争端多次以尼罗河水源威胁埃及。在十字军东征期间，埃塞俄比亚皇帝拉里贝拉曾威胁埃及，将尼罗河的支流泰凯赞河改道。16世纪，埃塞俄比亚曾考虑请求葡萄牙派遣技术人员将尼罗河改道以摧毁埃及。尽管以上方案最终没有付诸实践，但却反映出尼罗河在埃塞俄比亚、埃及两国战略布局中的重要地位以及围绕尼罗河水资源使用权而展开的激烈竞争。

埃及、苏丹、埃塞俄比亚三国在尼罗河流域拥有悠久的发展历史，但尼罗河水资源分配至今仍以由英国和埃及于1929年达成的《尼罗河水资源分配协议》（以下简称“1929年协议”）和埃及与苏丹于1959年达成的《1959年全面利用尼罗河水协议》（以下简称“1959年协议”）为主要法律文件，并未伴随流域各国当前的实际发展需求进行修订和更新。1929年签定的《尼罗河水资源分配协议》由英国、埃及双方就英国在苏丹境内建设大坝、进行灌溉工程开发计划而签订，是历史上最早的尼罗河水资源分配方案。协议规定，埃及每年可使用尼罗河480亿立方米的水量，苏丹每年可使用40 亿立方米。协议承认，埃及对尼罗河水拥有“天然的和历史的权利”，规定不得在英国管辖的尼罗河上游实施一切损害埃及利益的工程。因此，协议为埃及充分利用尼罗河水资源提供了保障。①张璡：《尼罗河流域的水政治：历史与现实》，载《阿拉伯世界研究》，2019年第2 期，第62—75 页。然而，1929年协议仍是英国为了自身利益，开发苏丹、埃及两大殖民地而起草的殖民主义的产物。该协议并未规定青尼罗河河源所在国埃塞俄比亚对尼罗河水资源进行开发利用的权利与责任，同时也忽略了域内各国在独立后对尼罗河水资源的实际需求。在此后的一段时间内，埃及拥有尼罗河水资源的绝对使用权，并可以单方面在其境内尼罗河河段建设、开发相关水利工程，因而引起苏丹的强烈不满。

1956年，苏丹共和国成立。苏丹新政府表示，将停止遵循1929年英国代其签署的《尼罗河水资源分配协议》，认为该协议是“一种政治妥协，完全没有考虑苏丹的利益”。此后，苏丹多次在没有告知埃及的情况下单方面增加了境内尼罗河上游大坝的蓄水，以实际行动否定了1929年协议。因此，自1954年起，埃及与苏丹开始就制定新的尼罗河水资源分配方案展开谈判，谈判因两国在国家利益上的坚定立场而进展缓慢。直至1959年，由于两国国内政府发生较大变动，尼罗河水资源分配谈判最终取得成果。作为其成果的《1959年全面利用尼罗河水协议》确立了未来其他尼罗河流域国家提出参与尼罗河水分配时，苏丹和埃及保持一致立场的“捆绑”原则，并规定埃及每年可使用555 亿立方米的尼罗河水，而苏丹每年可使用185 亿立方米，两国总流量达到尼罗河年均总流量的99%。两国为了加深协作、实现信息技术共享，设立了常设联合技术委员会（the Permanent Joint Technical Commission, PITC）。为避免尼罗河流域水资源不必要的流失，两国承诺将共同承担苏丹境内相关水利设施的建设费用，苏丹也可在进行必要项目时充分利用河水。

1929年协议和1959年协议在一定程度上解决了尼罗河流域下游国家在水资源利用方面的争端，在1959年协议签署后成立的PITC 通过与世界水资源协会、世界气象组织等国际和地区组织合作的方式，承担了尼罗河流域的主要水利项目。但两份协议实际是埃及、苏丹两国在尼罗河水资源分配问题上双边妥协的结果，1959年协议几乎将尼罗河的全部用水量分配给了苏丹、埃及两国，忽略了其他沿岸国家的用水权益。1959年协议中规定的“上游国家在未经埃及允许的情况下不准在尼罗河河段修建大规模项目”肯定了埃及在使用尼罗河水资源的绝对权力，忽略并否定了尼罗河上游国家对自身境内尼罗河水资源的开发需求。因此，两份协议未得到尼罗河上游国家的承认，特别是拥有青尼罗河河源的埃塞俄比亚政府对两份协议一直持反对态度。伴随埃塞俄比亚国家发展战略的调整和工业水平的提高，自20世纪80年代起，埃塞俄比亚多次要求召开会议重新分配尼罗河水资源，但一直未得到埃及、苏丹两国的重视。2004年，在乌干达召开的尼罗河会议上，埃及水利部长再次重申“会谈应当坚持一个一贯的原则就是：不应触犯埃及历史上就已经确立的权力”。①Yosef Yacob, “East Africa: From Undugu to the Nile Basin Initiative: An Enduring Exercise in Futility, ”January 23, 2004, https://allafrica.com/stories/200402200793.html, 访问日期：2020年5月2日。此后的尼罗河流域各国部长会议上，上游各国明确表示“应当尽快明确并完整地确定尼罗河各沿岸国的权利义务”，并应“尽快地建立相应的常设机构”。②Brett Walton, “Nile Basin Countries Fail to Sign River Treaty Again, ” May 4, 2010, https://www.circleofblue.org/2010/africa/nile-basin-countries-fail-to-sign-river-treaty-again/,访问日期：2020年5月2日。由于埃及的存在，建立一个基于公正合理利用原则的常设性尼罗河水资源管理机构的构想一直难以实现。

二、复兴大坝的发展历史

历史上，埃塞俄比亚对尼罗河水资源的利用一直受制于下游苏丹、埃及两国。1902年，苏丹和埃及宗主国的英国，与埃塞俄比亚皇帝孟尼利克二世签订了《英国和埃塞俄比亚关于埃塞俄比亚与苏丹边界划分协议》，协议规定埃塞俄比亚在青尼罗河上建造水利工程前应告知英国，并与英国协商，这一协议在一定程度上确定了此后埃塞俄比亚在尼罗河水资源分配问题上的被动地位。随着英国在非洲殖民历史的结束和埃塞俄比亚现代国家的形成，埃塞俄比亚对此前不公平、不合理的尼罗河水资源分配方案的不满和反对情绪迅速高涨。1959年协议签订之后，埃塞俄比亚皇帝海尔·塞拉西命令埃塞俄比亚东正教会脱离埃及亚历山大教会的领导，并提出在青尼罗河上修建多座大坝的计划，埃塞俄比亚与埃及关系迅速恶化。自20世纪70年代起，在尼罗河上游地区爆发的旱灾和随之引发的饥荒促使埃塞俄比亚政府意识到了在青尼罗河及其沿岸建设水利设施、完善灌溉农业的必要性和紧迫性。然而，受制于埃及强大的军事实力和自身与厄立特里亚、索马里之间的军事冲突，埃塞俄比亚对其境内尼罗河水资源的开发进展缓慢。

进入20世纪90年代后，埃塞俄比亚经内战后顺利由军人独裁过渡为民主联邦制，以梅莱斯·泽纳维为核心的首届政府进行了大刀阔斧的改革，将国家发展重心转向经济建设与工业振兴。同时，埃塞俄比亚国内也迎来了新一轮的人口增长。作为一个农业占其国民生产总值的40%的传统农业国家，埃塞俄比亚新政府决定着手制定因地制宜的尼罗河水资源开发计划，以实现粮食安全与以农业为基础的市场经济的繁荣。自1997年起，埃塞俄比亚政府宣布启动在青尼罗河流域建造堤坝和运河的“千禧年计划”（Grand Millennium Dam Project）。同时，埃塞俄比亚政府通过加强与世界银行、国际货币基金组织等国际组织和包括中国在内的拥有丰富水电开发经验国家的合作，在青尼罗河上建立了多座小型堤坝，进行水力发电。

自2000年起，埃塞俄比亚开始进入发展型国家道路上的经济超速发展时期，公共基础设施建设力度不断加大。在此后埃塞俄比亚政府提出的可持续发展和减贫计划、增长和转型计划等长期规划中，工业生产增长总值显著提升，旨在通过借鉴中国、日本等国的发展经验，利用埃塞俄比亚国内庞大的劳动力优势，实现本国从自给自足的农业向出口导向型工业的转型。2008年，正值埃塞俄比亚增速与可持续发展减贫计划的攻坚期，出于经济发展和维持巨大人口的需要，埃塞俄比亚政府提出在青尼罗河与埃及合建一座2100 兆瓦发电量的水坝，但埃及出于对下游用水安全的考虑，拒绝了这一提议。2010年5月，在埃塞俄比亚的大力倡导下，埃塞俄比亚、坦桑尼亚、乌干达、卢旺达和肯尼亚等尼罗河上游流域国家签署了《尼罗河合作框架协议》，协议规定尼罗河上游五国均等分享尼罗河水资源，并有权在不事先告知埃及和苏丹的情况下建设水利工程。①王磊：《埃塞俄比亚的复兴大坝，埃及的梦魇？》，载《世界知识》，2016年第21 期，第56—57 页。这一协议显示了埃塞俄比亚在均等分享尼罗河水资源上的坚决主张，与埃及对尼罗河水的“绝对开发权利”存在严重冲突。然而，随着埃及国内“阿拉伯之春”的爆发，总统穆巴拉克离任，南北苏丹分裂，埃塞俄比亚经济腾飞和政局的基本稳定，埃塞俄比亚迅速加快对尼罗河水资源的开发力度。

2011年2月，埃塞俄比亚政府正式宣布，将在青尼罗河上建造非洲最大的水电工程——复兴大坝，旨在缓解埃塞俄比亚的贫困现状，缓解人口压力，助力埃塞俄比亚经济腾飞，实现民族复兴。据计划，建成后的复兴大坝的蓄水能力可达670 亿立方米，预计发电量为6000 兆瓦，有望在实现蓄水的同时，为埃塞俄比亚提供充足电力，从根本上缓解埃塞俄比亚国内电力短缺的情况，为其工业发展提供强劲助力。除此之外，埃塞俄比亚还可通过向周边电力短缺国家出售多余电量的方式实现创收，解决国内外汇危机。处于尼罗河下游的苏丹、埃及两国也可间接从复兴大坝受益。据估计，大坝可拦截青尼罗河中的全部河沙和80%的淤泥，使苏丹、埃及两国大坝的蓄水能力得到有效的保护，使用寿命也得以延长。②Salman M.A.Salman, “The Grand Ethiopian Renaissance Dam: the Road to the Declaration of Principles and the Khartoum Document,” Water International, Vol.41, No.4, 2019, pp.512-527.

虽然复兴大坝严重干扰了埃及在下游利用尼罗河水资源的绝对权力，但是，受到这一时期埃及国内政局动荡影响，苏丹在开发其境内尼罗河水资源问题上与埃及“背道而驰”以及以埃塞俄比亚为首的《尼罗河合作框架协议》成员国的巨大压力，埃及政府逐渐改变此前的强硬反对立场，表示承认埃塞俄比亚开发其境内水资源的权利，只要其开发计划不会减少流往埃及的尼罗河水量。2011年，苏丹、埃及、埃塞俄比亚三国成立专家委员会评估复兴大坝的影响并展开相关谈判。在谈判框架下，埃塞俄比亚表示其对于自身国内水资源拥有完全开发权，而埃及则表示其对尼罗河水的既有权利不容受到损害，并不断采取军事压力和外交攻势阻碍埃塞俄比亚复兴大坝的建成，谈判进展缓慢，双边解决方案一直难以达成。在这一情况下，埃塞俄比亚表示无论下游国家是否与其达成协议，埃塞俄比亚都将完成复兴大坝的建设。①Tawfik Rawia, “The Grand Ethiopian Renaissance Dam: a Benefit-sharing Project in the Eastern Nile?”Water International, Vol.41, No.4, 2019, pp.574-592.目前复兴大坝启用在即，三国关系再度紧张，在美国调解后提出的“在尼罗河的雨季进行蓄水，在旱季采取适当措施缓解下游国家旱情”的分阶段蓄水方案得到了三国的总体认可。

三、关于复兴大坝的潜在争议

尽管当前埃塞俄比亚、苏丹与埃及就复兴大坝运行规则已达成总体共识，但在此后围绕复兴大坝的相关谈判和实际运行中，潜在的争议还将阻碍方案的实施。首先是复兴大坝的蓄水功能对尼罗河下游国家用水安全的威胁。埃及国内90%以上的淡水资源由尼罗河提供，按照此前1929年协议和1959年协议规定，埃及可享有70%以上尼罗河水量的使用权利。然而，伴随复兴大坝的投入使用，埃及、苏丹两国境内的尼罗河水量将受到极大限制，复兴大坝的蓄水、泄水将不可避免地对下游尼罗河河中生物环境及流域周边水土环境造成破坏，这一问题在旱涝灾害发生时会愈加凸显。②Asegdew G.Mulat and Semu A.Moges, “Assessment of the Impact of the Grand Ethiopian Renaissance Dam on the Performance of the High Aswan Dam,” Journal of Water Resource and Protection, Vol.6, No.6, 2014,pp.583-598.

其次，除了具有重要的水利作用，复兴大坝的战略意义也威胁着埃及在东北非的地位。复兴大坝强大的蓄水能力和水利发电能力使下游苏丹、埃及两国在东北非地区的影响力受到巨大挑战。同时，苏丹、埃及两国在尼罗河问题上的自主性将受制于复兴大坝，逐渐由主动转为被动。在苏丹、埃及两国国内政局动荡的历史机遇期，埃塞俄比亚力排众议、自行承担所有费用建造复兴大坝，显示了埃塞俄比亚力求借助青尼罗河丰富的水力资源实现民族复兴的决心，也凸显了复兴大坝在埃塞俄比亚国家战略布局中的重要意义。作为一个国民生产总值农业占比47%的国家，农业在埃塞俄比亚国民经济中占有举足轻重的作用，也是其出口创汇的支柱产业。20世纪80年代和2011年发生的旱灾给埃塞俄比亚经济造成了巨大的打击，复兴大坝的蓄水能力减少了埃塞俄比亚国内尼罗河水资源的蒸发，同时可在旱季为埃塞俄比亚提供灌溉用水，在发生洪灾时可实现及时泄洪防洪、助力埃塞俄比亚农业经济的发展。除此之外，埃塞俄比亚还可通过出口复兴大坝发电量的方式实现外汇创收。当前埃塞俄比亚国内用电量约为90 亿千瓦·时，复兴大坝预计发电量为150 亿千瓦·时，而埃塞俄比亚周边国家电力资源有限，因此复兴大坝的落成将为埃塞俄比亚经济转型与发展注入持久动力。①Huiyi Chen and Ashok Swain, “The Grand Ethiopian Renaissance Dam: Evaluating Its Sustainability Standard and Geopolitical Significance,” Energy Development Frontier,Vol.3, Iss.1, 2014, pp.11-19.在苏丹与埃及两国在开发尼罗河问题上的矛盾逐渐激化的当下，埃塞俄比亚还可通过出口复兴大坝提供的充足电力增进与包括苏丹在内的周边国家的关系，有望凭借丰富的自然资源和持续增长的经济提升自身在东北非地区的影响力与话语权，挑战埃及在这一地区一直以来“一家独大”的地位。在一定程度上，复兴大坝可被看作埃塞俄比亚在战略上扼住埃及咽喉的重要棋子。

复兴大坝既是未来振兴埃塞俄比亚、重整东北非格局的重要基础设施，也可能会是引发埃塞俄比亚与下游国家争端的导火索。作为地区大国，埃及对尼罗河水资源的利用需求将伴随其工业水平发展和国家实力提升而逐渐增加。鉴于埃及此前在大坝相关谈判中的反复表现，不排除埃及跳出当前“华盛顿协议”框架重新采取军事和政治手段进行威胁索取尼罗河水资源的可能。除此之外，以美国为首的域外大国对复兴大坝问题的干涉也使围绕复兴大坝的相关政治谈判进程的不确定性增加。尽管尼罗河下游三国在美国的调解下就复兴大坝问题展开了多轮谈判，但由于美国在谈判过程中对埃及的偏袒立场并以停止援助为由向埃塞俄比亚施压的举措引发埃塞俄比亚不满，埃塞俄比亚频繁跳出谈判框架、采取单方措施开发大坝，导致谈判进程陷入僵局。因此，从当前形势看来，地区大国和域外大国的双重施压必将增加尼罗河流域政治格局的不稳定性。

最后，伴随复兴大坝而来的尼罗河流域治理的规范竞争。由现实主义学派提出的具有权力优势的国家主导流域内水资源分配的“水霸权”模式和由国际制度学派提出的通过收益分配实现权利平等、建立流域国家之间的合作机制的共享合作模式是当前的国际河流水资源分配中的两大主要范式。埃及凭借自身国家实力和地区影响力在1929年协议和1959年协议中获利，以不平等方式分配流量，取得开发、利用尼罗河水资源的绝对优势，否认、忽视实力较弱的尼罗河上游各国对尼罗河水资源的合法权利，并以军事恐吓等手段威胁上游国家放弃对尼罗河的合理开发权。自20世纪60年代《尼雷尔宣言》发表以来，尼罗河上游各国积极联合反对埃及的水霸权，但在埃及经济、军事实力的压制下，尼罗河的“水霸权”秩序长期以来并未得到根本改善。复兴大坝的落成将在限制埃及享有的地缘优势、改变区域实力结构的同时引发流域内治理规范的竞争。作为《尼罗河合作框架协议》的主要参与国，埃塞俄比亚无疑是水资源共享合作模式的支持者。①张梅：《尼罗河流域倡议组织》，载《中国投资（中英文）》，2019年第2 期，第76 页。尽管当前埃塞俄比亚、埃及、苏丹在复兴大坝使用规则的谈判中取得全面进展，但是，考虑到埃及自政治强人穆巴拉克离任以来国家政局频繁更迭，各届政府政策缺乏连续性，因此，作为阶段性成就的“华盛顿协议”并不能保证埃及愿意放弃此前一直从中获益的“水霸权”秩序，或接受埃塞俄比亚等上游国家提出的共享合作模式。在埃及与尼罗河上游国家在尼罗河水资源分配模式问题上未达成一致的情况下，由根本性范式差异而引发的埃及、苏丹与尼罗河上游国家之间的冲突与矛盾还将持续产生。

四、“后复兴大坝时代”尼罗河流域跨境水资源治理的思考

在当前形势下，复兴大坝落成并投入使用已是既成事实，然而，依据传统“稀缺—冲突”解释模式，由于埃塞俄比亚、苏丹和埃及都属于缺水型国家，因此这三国很容易因为尼罗河水资源分配问题发生全面冲突。但是，尼罗河流域上游各国仍同意采取平等共享的合作方式开发尼罗河水资源，尼罗河跨界水争端有望在对话框架下得到解决。在非盟加大力度推进《2063年议程》、非洲各国亟待实现产业转型与经济腾飞的大环境下，利用和平的方式解决尼罗河跨界水争端，让复兴大坝发挥其自身卓越的蓄水、发电能力，造福尼罗河中下游流域，有利于尼罗河流域各国实现合作共赢和跨界河流的可持续发展。

（一）加强对话可促进合作与共赢

通过对尼罗河流域水资源问题进行剖析可知，埃塞俄比亚与埃及两国之间就尼罗河水资源分配而引发的竞争多是因为两国整体战略信任低，缺乏适当的足够透明的对话渠道而导致的信息不对称与误解。两国在外交往来中应适当权衡“国家利益”原则与“国家理性”原则。上游国家的埃塞俄比亚等国应在开发尼罗河上游水电资源、发展本国经济的同时，充分考虑到下游国家的生存需求和合理利益诉求。当前，“华盛顿协议”已为苏丹、埃塞俄比亚、埃及三国合理利用复兴大坝提供了有效的对话空间。①张林若等：《水外交框架在解决跨界水争端中的应用》，载《边界与海洋研究》，2018年第5 期，第115—128 页。通过加强对话的方式增进流域各国政治信任与信息共享，有利于推动各国放弃对尼罗河水资源的绝对权力，对尼罗河水资源进行公平合理的分配，减少对尼罗河水资源的单边开发，实现利益共享、战略互补，将尼罗河水争端转化为水合作。

（二）设立常设多边合作机构有利于规范各国行为

依照1959年协议而建立的常设联合技术委员会在一定程度上为埃及、苏丹两国提供了信息共享、技术合作的平台，然而在上游国家对尼罗河水资源使用需求逐渐增加的当下，建立一个基于国家主权平等、尊重领土完整、平等互利以及善意基础上的常设性尼罗河流域治理机构，是域内绝大多数国家的切实需求，也是确保尼罗河上下游国家权益的合法手段。②韩叶：《水权的合法性：国际河流水资源分配中的规范竞争》，载《外交评论》，2014年第5 期，第139—156 页。在常设机构下，各国有望通过水文信息共享与水利合作的方式增进政治互信，更好地实现防洪抗旱并充分合理地利用尼罗河资源。常设机构成员国应严格遵守公平合理利用原则，在不损害他国利益的前提下对尼罗河水资源进行合理开发利用。同时，设立一个具有强约束力的常设机构有助于加强流域各国政治、经济往来，协调各国经济发展。在另一方面，常设机构的存在也在规范各国对尼罗河水资源的开发的同时，规避了流域国家因水资源分配问题产生冲突的风险，确保了尼罗河流域整体政治局势的和平与稳定。③饶健等：《国际水资源公平合理利用原则的发展——以国际河流为视角》，载《时代法学》，2018年第2 期，第106—112 页。

（三）邀请第三方参与有助于化解争端

2020年初，华盛顿谈判的成功显示了在强大的第三方国家的斡旋下，尼罗河流域各国可以更好地搁置历史、文化、综合国力的差异，平等有效地解决尼罗河水争端。第三方参与解决尼罗河流域跨界水争端的优势在于，其可以站在公平、公正的立场上，提出没有任何倾向性的技术解决方案和基于国际法原则的判决，促使各方在谈判磋商中达成一致，避免流域各国因水资源分配问题展开更激烈的政治、军事摩擦。同时，由于技术需求，在复兴大坝投入使用后，埃塞俄比亚将不可避免地寻求与美国、中国等拥有丰富水利发展经验的国家进行合作，合作方可通过自身发展经验，在技术层面确保埃塞俄比亚发展需求的同时，保证下游国家的合法权益。当前，在请求美国主持的“华盛顿会议”取得了一定进展后，埃塞俄比亚再次请求非盟新任轮值主席、南非总统拉马福萨介入复兴大坝争端。作为在非洲具有绝对影响力的政治大国，南非的参与将推动三国展开更深层次的政治交流，推进复兴大坝在2022年正式投入使用，同时确保复兴大坝在最大程度上惠及流域其他国家，推动非洲国家可持续发展，为非盟实现《2063年议程》提供强劲动力。

五、结语

尼罗河流域的水资源分配争端由来已久，伴随着当前埃塞俄比亚国民经济的复苏，苏丹用电利益的需求增加以及埃及国内政局的变动加剧，埃及在尼罗河水政治中具有的绝对优势地位正在逐步弱化，基于1929年协议和1959年协议形成的由埃及享有“水霸权”的尼罗河水资源分配格局开始受到倡导平等共享的尼罗河合作框架的巨大挑战。同时，伴随着上游国家对尼罗河水资源利用需求的增加和国家间相对实力的改变，尼罗河流域的权力关系也在发生变化。未来由于复兴大坝对下游国家用水安全的威胁和尼罗河流域权力结构以及水资源分配格局发生改变，尼罗河下游国家之间发生冲突的可能性还将持续增加。

但是，落成后的复兴大坝也必将为尼罗河流域国家带来更多的积极影响。大坝强大的蓄水功能和水力发电能力足以为埃塞俄比亚及周边国家提供用水、用电的安全保障，同时在旱季为流域国家提供灌溉用水、缓解粮食危机，促进区域国家协调发展。因此，复兴大坝在投入使用后，对尼罗河流域各国带来的切实利益远高于大坝对下游国家产生的地缘威胁。当前，埃及、苏丹、埃塞俄比亚三国在美国调解下就大坝使用规则方面取得全面进展，尼罗河流域各国应继续加强对话交流、增进战略互信，尽快建立具有强约束力的常设尼罗河流域治理机构，在平等互利的原则下合理分配尼罗河水资源，促进尼罗河流域各国政治、经济合作，努力实现《2063年议程》中所展望的非洲国家农业现代化、地区一体化目标，为尼罗河流域各国人民带来福祉。