“后疫情”时代特鲁多政府的移民政策：内涵与趋向

汪书丞 李 想

内容提要：当前，国际反移民思潮和民粹主义在西方国家蔓延。特鲁多政府上台后，加拿大的移民政策处于新保守主义和新自由主义之间，在施行包容性移民政策的实践历程中，特鲁多政府对移民进行了更加严格的筛选，以确保移民通过合法方式入境加拿大。从移民政策的内涵上看，特鲁多政府取消保守党执政期间的“安全国家”政策，增强对边境的管控力度，以及增加移民试点，从而促进加拿大经济社会的稳定，推动移民地区均衡发展。在全球层面，特鲁多政府推出全球签证计划，积极参与国际移民事务，试图构建新全球移民治理体系。目前，加拿大新冠肺炎疫情形势不容乐观，特鲁多政府的移民政策受到保守党质疑，未来特鲁多政府的移民政策是否奏效，将取决于加拿大经济能否健康持续发展。

自贾斯汀·特鲁多（Justin Trudeau)在2015年就任加拿大总理后，其政府实行包容性的开放移民政策，旨在恢复加拿大经济。特鲁多政府实施新的移民政策后，内阁成员对其政策表示支持。2016年，加拿大公民、移民及难民部长麦家廉（John McCallum)在结束访华时表示：“加拿大人口趋于老年化，这意味着需要更多年轻移民来推动经济，尤其在大城市之外。”2019年10月，特鲁多连任加拿大总理后，面对加拿大国内持续不断的反对开放移民政策的声音，特鲁多政府面临巨大压力。2020年，新冠肺炎疫情席卷加拿大，特鲁多政府的移民政策受到保守党质疑，移民政策的调整备受外界关注。本文将从国内和国际两个角度分析特鲁多执政以来加拿大移民政策的内涵与趋向，分析加拿大通过研究其移民治理观念，探索其在“后疫情”时代全球移民治理体系改革中提供的新思路，从而为中国的移民政策制定提供借鉴。

一、特鲁多政府移民政策的背景

特鲁多政府移民政策的构建受到国内和国际环境的双重影响。从国内环境上看，2008年金融危机使加拿大经济发展缓慢。当时，保守党偏激的移民政策未能带领加拿大走出经济困境，反而带来了诸多问题。从国际环境上看，反移民浪潮和民粹主义思想对西方国家影响巨大。

（一）反移民浪潮和民粹主义的双重冲击

近几年来，美国和欧洲等西方国家开放边境，导致移民者大量涌入，给本国居民及社会稳定带来冲击。除了国家的社会稳定受到冲击外，“西方国家的文化受到了来自社会内部集团的挑战。其中一种挑战来自其他国家的移民群体，移民群体拒绝融入西方社会，继续坚持和宣扬他们原有社会的价值观、习俗和文化”。①David Perlmutter, “Bringing Parties Back In: Comments on ‘Modes of Immigration Politics in Liberal Democratic Societies’,” International Migration Review, Vol 1, No.30, 1996, p.380.在这种背景下，许多西方国家的民众对移民持反对态度，反移民浪潮蔓延全球。

在文献梳理中，学者们发现欧美一些国家的移民政策或多或少影响到加拿大的移民政策。其中，欧洲的新自由主义思想和新保守主义思想对加拿大的影响很大。②Mathieu Forcier and Frederick Guillaume Dufour, “Immigration, Neoconservatism and Neoliberalism:The New Canadian Citizenship Regime in the Light of European Trajectories,” Cogent Social Science,Vol.2,No.1,2016, p.118.在特鲁多执政之前，加拿大的移民政策偏向于保守主义思想。受到保守党严格控制移民的影响，反移民浪潮影响着加拿大民众。③Ibid.不过，特鲁多执政后，重新实行开放的移民政策。这在一定程度上导致了加拿大族群的分裂和不同种族与不同文化间的对立，反移民浪潮进一步升级。尽管，反移民浪潮在不断加剧，但特鲁多政府仍然坚持移民开放政策。特鲁多政府认为，加拿大蓬勃发展的科技是开放移民的结果，加拿大社会的发展离不开科技人才，而这些科技人才都来自移民。2018年，加拿大新增移民30 余万，成就了加拿大一个世纪以来最大的一次移民潮。移民群体对加拿大的劳动力市场非常重要，如果失去移民群体，加拿大的劳动力市场将受到巨大影响。需要指出的是，在反移民浪潮在西方国家蔓延的大背景下，特鲁多政府也开始考虑如何减弱移民对加拿大的负面影响。特鲁多政府通过加强边境检查的方式控制移民入境加拿大。从这一点也可以看出，特鲁多政府正在寻求新自由主义和新保守主义之间的平衡。

此外，民粹主义也影响着特鲁多政府的移民政策。虽然民粹主义对加拿大并未造成实质影响，但是，近年来加拿大的白人群体、精英阶层以及反对党，开始抨击加拿大的移民政策的效果。同时，移民潮所带来的民粹主义蔓延，影响着特鲁多政府移民政策的制定。

（二）保守党间接推动执政党的移民政策改革

西方国家不同政党的政策对移民的影响很大。通常情况下，右翼政党反对移民开放政策，而左翼政党则支持移民开放政策。①Katherina Natter, Mathias Czaika & Hein De Hass, “Political Party Ideology and Immigration Policy Reform: an Empirical Enquiry,” Political Research Exchange, Vol.2, No.1, 2020, p.15.但现今，随着工业化进程的加速，右翼和中间派政党逐渐发现开放移民的积极意义，并开始支持移民。相反，左翼政党并不希望外来劳工冲击本国的市场。②Natter Katherina, Mathias Czaika & Hein De Hass, “Political Party Ideology and Immigration Policy Reform: an Empirical Enquiry,” Political Research Exchange ,Vol.2, No.1, 2020, p.17.因此，不同政党的政策对移民的影响无法再用简单的“右翼反对移民，左翼支持移民”来衡量。

在国内层面，特鲁多政府对保守党的移民政策进行了改革。从2008 到2014年，为了应对经济危机，加拿大保守党对移民采取了严格的限制措施。严格控制人数的政策使加拿大的移民人数骤减。同时，这些政策使家庭移民和人道主义移民的概率降低。③Mathieu Forcier and Frederick Guillaume Dufour, “Immigration, Neoconservatism and Neoliberalism:The new Canadian Citizenship Regime in the Light of European Trajectories,” Cogent Social Science, Vol.1, No.2,2016, p.10.加拿大保守党的移民管制政策阻碍了加拿大劳动力市场的发展和劳动力市场的活力。④Bragg Bronwyn and Lloyd Won, “Cancelled Dreams: Family Reunification and Shifting Canadian Immigration Policy,” Journal of Immigrant & Refugee Studies, Vol.1, No.14, 2016, p.52.保守党极端的移民政策激发了自由党改革的信念。2015年，加拿大联邦自由党公民、移民、多元文化部长麦家廉表示：“在总理哈珀的管治下，移民系统遭到破坏。以家庭团聚为例，祖父母辈、夫妇等申请人等候审批时间过长，父母与子女团聚困难。加拿大需要开放的移民政策来盘活加拿大社会与经济发展。”①南若然：《加拿大保守党移民政策频繁修改 被批“一败涂地”》，中国新闻网，2015年8月17日，http://www.chinanews.com/hr/2015/08-17/7471666.shtml, 访问日期：2020年6月17日。为了改革移民政策，自由党候选人特鲁多承诺增加移民数量，用高效方法加快移民申请，简化入籍流程，让更多移民加入加拿大国籍，让更多的家庭能够通过快捷方法早日在加拿大实现团聚。

在国际层面，保守党偏激的政策使加拿大的国际形象受损。加拿大在全球移民治理中一直担任着主要角色，与各国一同积极构建移民治理框架。但在哈珀执政期间，哈珀政府一直以“国家利益”为由反对移民，并称移民严重危害国家安全。②Michael Trebilcock,“The Puzzle of Canadian Exceptionalism in Contemporary Immigration Policy,”Journal of International Migration and Integration, Vol 3, No.3,2018,p.831.同时，在西方国家对中东国家参与的军事行动中，哈珀政府也是支持者，对难民置若罔闻。③Michelle Ariga,Citizenship Immigration & Exclusion, 2020 Sweden, Stockholm University Press.特鲁多执政后，加拿大重新积极参与移民治理。加拿大政府重新与国际移民组织和联合国难民署开展合作，重新构建移民政策框架，努力解决全球移民和难民问题。

（三）经济危机和老龄化叠加，阻碍了就业市场的发展

2008年的全球性经济危机给加拿大的经济带来了巨大冲击，经济萧条使加拿大失业率增高。2009年的就业人数减少了27 万多，一直到2011年，就业人数才接近金融危机前的水平。2009年，加拿大的失业率上升到一个新的历史最高水平，达到8.3%。虽然之后一直到2014年加拿大失业率水平一直呈下降趋势，但是仍未下降到世界金融危机发生前的水平。受经济危机影响，加拿大国内的移民失业率也在增加。由于政府对移民的限制，加拿大移民的就业问题加剧了社会的不稳定。④Anna Boucher, “Bureaucratic Control and Policy Change: A Comparative Venue Shopping Approach to Skilled Immigration Policies in Australia and Canada,” Journal of Comparative Policy Analysis: Research and Practice, Vol.15, No.4,2013,p.362.

自2015年以来，加拿大宏观经济增速显著放缓，国内通胀指数不断下跌，国民经济结构性问题日益突出。经济不景气导致就业状况有所恶化，不同省区和部门失业情况差异显著。大部分在加拿大的移民人口失去了工作。经济状况无法缓解，让移民人群失去了对保守党的信任，这些移民人群希望通过2015年的大选选举出一个新的领导人，带领他们渡过难关。特鲁多执政后采取了一系列改革措施，帮助移民人口摆脱失业困境。

此外，老龄化问题也一直阻碍着加拿大劳动力市场的活力释放。2015年，加拿大超过65 岁的人口数量首次超过15 岁以下的年轻人，社会面临严重的老龄化问题。而随之带来的是劳动力短缺、经济增长乏力和财政紧张等一系列问题。根据加拿大统计局(Statistics Canada)预测，2015年处在工作年龄段的人口占总人口的67.8%，未来20年内这一比例将下降到60.8%。①江亚平、匡聪：《人口老龄化给加拿大带来严峻考验》，2015年11月10日，http://www.xinhuanet.com/world/2015-11/10/c_1117101074.htm，访问日期：2019年12月10日。在经济危机背景下，老龄化问题对就业市场的冲击显得更加严重，二者叠加也促使特鲁多政府改革加拿大移民政策，营造良好的移民环境。

特鲁多执政后，通过多个移民就业项目的开展，让移民者参与其中。2016年，特鲁多政府开展了多个基础设施投资计划和创新项目，特鲁多政府还计划投入1200 亿加元用于公共交通、绿色基础设施（Green Infrastructure）和社会基础设施（Social Infrastructure）方面的建设以推动经济增长。由于这些项目需要大量的人力，特鲁多政府恢复了开放的移民政策，并希望通过增加高素质移民人数达到缓解老龄化和恢复经济的双重目标。

二、特鲁多政府移民政策的内涵

2015年，特鲁多执政后对加拿大的移民政策进行了一系列改革。特鲁多政府取消了保守党制定的“国家安全”政策，放宽了移民人数和难民人数的限制，并增加试点平衡各地区的移民人数。同时，为了方便更多人才进入加拿大，特鲁多政府制定了“全球签证战略”，表现出特鲁多政府对人才的重视。

（一）取消“安全国家”政策

2012年，哈珀政府颁布了“安全国家”（Safe Country Policy）政策，该政策旨在严格控制寻求政治庇护的移民数量，防止移民给加拿大造成威胁。其中“安全国家”政策中的“假冒移民”条文具有不合理性，该提法特指非法移民。一些专家认为，为了保证加拿大的多元化发展，不应该轻易地用“假冒移民”来定义移民。②Oliver Schimidtke, “The Local Governance of Migration Lessons from the Immigration Country, Canada,”The Planning Review, Vol.55， No.7，2019， p.35.加拿大难民委员会主席萝莉·瑞克（Loly Rico）认为，加拿大的移民条文不应该用“假冒移民”一词来形容这些移民。这些移民是否符合条件，需要由移民官来决定，而不是由政府来决定。与此同时，“安全国家”政策还对申请政治庇护的移民严格限制，一些专家对此提出了反对意见，认为这是对移民的不尊重。①Tno Staff, “Canada: 90% of Syrian ‘Refugees’ on Welfare,” the New York Observer,November 13, 2017,访问日期：2020年11月27日。

鉴于“安全国家”政策存在的问题，2017年特鲁多政府取消了“安全国家”政策。在特鲁多及内阁成员看来，面对大量移民涌入问题，加拿大的国家安全不应该归咎于移民。②Julie Gilmour,“The Trudeau Government, Refugee Policy, and Echoes of the Past, ”Canada and International Affairs,Vol.3,No.2,2018,p.6.为了维护国家安全，加拿大应该从安全体系上进行改革，维护加拿大的社会和政治稳定，而不应该阻止移民入境加拿大。对于之前因“安全国家”政策而无法入境的移民，可以提出上诉，并获得相应补偿。在取消“安全国家”政策后，越来越多国家的移民可以获得加拿大移民资格，并接受在加拿大工作和医疗保健的权利，这也从侧面反映出特鲁多政府坚持开放移民政策的决心。在特鲁多政府上任后，加拿大的移民逐年增长。据《世界移民报告2020》（World Immigration Report 2020）的数据显示，未来，加拿大将进行“3年百万移民计划”，2020年计划接纳34.1 万新移民，在2021年接收35 万新移民，2022年新移民可能增加到39 万，相当于加拿大人口的1%左右。③International Organization on Migration, World Immigration Report 2020，September 1, 2020, https://www.iom.int/video/world-migration-report-2020。访问日期，2020年10月23日。加拿大将成为一个世界移民的主要接收国家。④Ibid.

（二）加强边境监管，严格控制难民入境

特鲁多执政后，难民政策遭到了激烈的反对。2018年，在多伦多和渥太华等一线城市，多名政府官员表示，目前城市已经无法接受更多的难民。⑤Government of Canada: 2018 Annual Report to Parliament on Immigration, https://www.canada.ca/en/immigration-refugees-citizenship/corporate/publications-manual/annual-report-parliament-immigration-2018/report.html,访问日期：2020年10月13日。在众多反对声下，特鲁多政府对难民政策进行了改革。新的难民政策包括：第一，如果难民之前在其他国家受到过保护，该难民将不再有资格入境加拿大；第二，施行风险评估政策（Pre-Removal Risk Assessment)，该政策将对难民的身份背景和档案进行评估，确保其能够以难民身份进入加拿大。风险评估将以书面的形式进行。不过，这一政策在加拿大也引起了较大争议。2019年，一些风险评估的支持者认为，加拿大难民问题越来越严重，风险评估可以有效控制难民涌入。同时，难民政策还包括如果申请者在其他国家受到保护，也不具备入境加拿大的资格。现有的难民政策反映出特鲁多政府在移民问题上正在努力协调国家安全和开放接受难民的矛盾。虽然特鲁多政府现有的难民政策受到了很多批评，但这体现出特鲁多政府在实施移民政策中的谨慎。面对多方压力，特鲁多政府在实施风险评估时，保证在尊重难民人格的基础上，严格审查难民申请者的身份，确认其来到加拿大的目的，确保其无风险入境加拿大。对国内安全而言，除了风险评估外，加拿大还完善了预防风险和应对风险的机制。第三，施行严格签证政策。在加拿大负责边境管控的部门将对每个移民的证件进行严格的审查，非法移民将拒绝向其发放签证。①牛继承：《加拿大移民法律制度构建及发展》，载《中国出入境观察》，2020年第1 期，第67 页。

2019年，加拿大政府和美国政府签署了《加美安全第三国协议》（Canada-United States Safe Third Country Agreement，STCA）。该协议规定，如果入境者在美国被拒绝入境，在符合加拿大难民法的基础上，入境者能够提供合法的证件，可以以难民身份入境加拿大。STCA 使加美两国在难民协议方面进一步加强了合作，“难民潮”得到一定程度的控制，维护了加拿大社会治安。②Brian Hill,“Federal Court Rules Canada-U.S.Safe Third Country Agreement Unconstitutional,” Global News, July 22, 2020, https://globalnews.ca/news/7205230/federal-court-rules-canada-u-s-safe-third-countryagreement-unconstitutional/, 访问日期：2020年11月26日。

（三）增加移民试点，平衡各省移民人数

为了吸引更多移民来到加拿大，特鲁多政府增加了移民试点，移民试点旨在帮助那些加拿大北部偏远地区的社区能够更好地吸引来自世界的技术工人，以满足当地的经济发展和劳动力市场的需求。2019年，加拿大移民局就正式宣布成立一项为期5年的移民试点项目——农村和北方地区移民试点（Rural and Northern Immigration Pilot，RNIP），该项目属于联邦的移民项目，用以满足当地的经济发展和劳动力市场的需求。

在特鲁多政府的政策影响下，各省都增加了移民份额。但是，魁北克省仍旧实行严格的移民限制措施。2018年，魁北克政府将移民人数减少了20%，2019年，魁北克政府希望将移民总人数从5 万减少到4 万。魁北克省之所以有不同于加拿大联邦政府的政策，是因为魁北克政府希望移民是高素质人才。同时，魁北克的失业率自2016年以来维持在6%左右，2018年的失业率达到6.1%，较高的失业率使魁北克政府无法承受巨大的社会压力。这也是魁北克政府限制移民的原因。①John Ossowski, “Canada Border Service Agency,” December 7, 2016.https://www.cbsa-asfc.gc.ca/agency-agence/pr-bio-eng.html 访问日期：2020年10月25日。

自从特鲁多2019年连任后，该政府要求魁北克政府重新考虑现有的移民政策，还要求改变政治庇护身份移民的政策。2019年，特鲁多政府为魁北克省投资了2.5 亿加元，用以支付寻求庇护者的费用。特鲁多政府希望通过移民来促进魁北克省的多元文化发展。

（四）国际治理与国内治理并行发展

在国内治理方面，加拿大的移民机构发挥了重要的作用。加拿大负责移民机构的部门主要分为三类。第一类，政府管理部门，分别是加拿大移民及难民委员会、②加拿大移民及难民委员会于2002年建立，是加拿大主管移民的机关，具有准司法机关的属性及功能，简称IRB。该组织有三个部门，其中负责移民的部门是加拿大公民管理（Immigration, Refugees, and Citizenship Canada, 简称IRCC）。在移民的框架中，它负责选择移民，签发访客签证和授予公民身份，也是IRCC 决定在加拿大提出的所有难民保护要求的资格，并将合格的要求提交给IRB 作决定。加拿大移民、难民及公民部。③加拿大移民、难民及公民部是加拿大处理移民与公民问题的部门，加拿大政府主管。主要职责是确立政策和处理永久和临时居民签证、难民保护和公民申请。第二类，独立运营部门，代表性机构为加拿大律师协会。第三类，其他部门，代表性机构为加拿大边境服务局。④加拿大边境服务局是负责边境执法，移民执法和海关服务的联邦机构，主要负责提供综合的边境服务，确保所有进入加拿大的人满足入境要求。每一个部门拥有着不同的职能，确保入境者安全入境加拿大。2019年，特鲁多政府对移民机构的一些主要行政人员进行了调整。⑤加拿大边境服务局由原来的加拿大海关和税务局拆分出来的海关部门，以及原加拿大公民与移民部（CIC）和原加拿大食品检验局的边境执法部门，合并而成。其中，任命马可·门迪奇诺（Marco Mendicino）为移民部部长、副部长为卡特琳娜·塔普莱（Catrina Tapley）、助理副部长为卡洛琳·哈维尔（Caroline Xavier）。⑥Alexandra Miekus and Shelby Thevenot, “Marco Mendicino Appointed New Canadian Immigration Minister,” November 22, 2019, https://www.cicnews.com/2019/11/marco-mendicino-appointed-new-canadianimmigration-minister-1113215.html#gs.j3zigp,访问日期：2020年10月25日。在加拿大边境服务局中，约翰·奥索斯基（John Ossowski)为主席，执行副主席为保罗·麦金农（Paul MacKinnon)，安全部部长为比尔·布莱尔（Bill Blair)。①John Ossowski, “Canada Border Service Agency,” December 7, 2016, https://www.cbsa-asfc.gc.ca/agency-agence/pr-bio-eng.html 访问日期：2020年10月25日。特鲁多政府通过对移民机构的人员调整，提高了各部门专业性与部门之间的协调性。特鲁多政府还计划建立一个移民治理网络，将各部门的职能有机结合，从而共同管理加拿大移民。②Oliver Schimidtke, “The Local Governance of Migration Lessons from the Immigration Country, Canada,”The Planning Review, Vol.55, No.7.2019.p.35.此外，移民部门会向其他的加拿大的行政部门和企业等第一时间提供最新移民政策，帮助行政部门处理移民事务，更加及时地发布招聘外来员工信息。

自特鲁多执政后，加拿大的移民治理政策具有三个新内涵。第一，计划性强。特鲁多政府虽然实施开放的移民政策，但对移民的数量和移民的种类都有着严格的计划性，其计划性主要是通过移民缓解加拿大的劳动力不足的问题，而且使移民事务在可控的状态下进行。同时，根据政府规定，加拿大的每个省在每个月可以根据实际情况，确定移民入境数量。③牛继承：《加拿大移民法律制度构建及发展》，载《中国出入境观察》，2020年第1 期，第67 页。第二，选择性增强。特鲁多政府专注于选择适合在加拿大发展的移民，避免人力资源的浪费和对社会造成危害。第三，严格管理雇主。为了防止非法移民入境加拿大，特鲁多政府对每一个雇主进行管理。如果发现雇主雇佣非法移民，雇主也将受到相应的惩罚。

在国际治理方面，特鲁多政府更积极地参与国际移民事务。加拿大在国际移民合作的侧重点包括三方面内容：第一，强化边境管控；第二，打击人口贩运；第三，引进合法的短期劳工，限制难民入境条件。如今，加拿大已加入多个世界性的移民治理组织，还通过参与国际论坛提升本国在全球移民治理领域中的角色。加拿大参与的国际论坛包括全球移民和发展论坛（the Global Forum on Migration and Development)④该组织提供了一个灵活的、多方利益攸关者的平台，使各国政府能够讨论与移徙、发展有关的多层面问题。全球金融危机管理进程允许各国政府与民间社会、私营部门、联合国系统和其他相关利益攸关方合作，分析和讨论敏感问题，达成共识，提出创新解决方案，并分享政策和做法。和五国部长级会议（the Five Country Ministerial Meeting)。⑤会议成员包括美国、英国、加拿大、新西兰和澳大利亚，会议旨在讨论各个国家面临的国家安全挑战和积极的合作领域。这些足以说明加拿大正在积极地推动新全球移民治理的变革，使其更具公平与效率。加拿大是国际移民组织（International Organization for Migration）中的一员，并与之展开了深入的合作。比如，加拿大外交、贸易和发展部与国际移民组织开展了人道主义援助、打击恐怖主义、打击人口贩卖的合作。加拿大边境服务局与国际移民组织展开了移民就业项目合作。

虽然加拿大在两个移民论坛中扮演着重要的角色，但美国仍占据主导地位。为了提升本国在全球会议上的话语权，目前，加拿大还与美国、中国以及其他国家签署了多个条约，涉及领域包括边境管控、打击人口贩卖和难民援助等方面，深入参与全球移民治理。此外，加拿大是联合国难民署成员之一。在特鲁多政府上台后，加拿大改变了之前对待难民的消极态度，积极参与全球难民治理。未来，加拿大将重视与移民母国展开合作，从根本上减轻非法移民的影响。

在“后疫情”时代，作为全球多边主义的重要角色，加拿大将提升其在移民政策制定中的自主性，提升本国的话语权，影响他国正确看待移民，努力提升其在全球治理领域中的影响力。

（五）推出全球签证计划

人才是加拿大经济发展的源动力。为了进一步吸引高科技人才，特鲁多政府对移民政策进行了大胆的改革。2016年11月，特鲁多政府推出了“全球技能签证”计划，该计划旨在帮助加拿大企业获得高技能的全球性人才，通过高技能人才提升企业的创新能力。作为全球战略的一部分，在必要的时候，申请人还可以获得加拿大临时居民签证。而对申请人配偶的工作许可和对子女的学习许可在两周内完成办理。

在全球签证计划出台后，一些掌握高技能的专业人才最快可以在两个星期获得工作签证批准。到加拿大参加短期工作的高科技工作人员和参加在加拿大短期研究项目的研究人员不需要工作许可证就可以入境加拿大。该签证计划给高技能人才进入加拿大开辟了便捷通道。

根据加拿大科技组织MARS 探索机构（Mars Discovery District）的数据显示，在全球签证计划推出后，越来越多国家的高科技人才在加拿大有了施展才华的空间。目前，美国是外籍人才数量最多的国家，其次是印度、中国、巴西和英国。另外，在所有的招聘岗位中，工程师的需求量最高，其次是销售、市场营销、数据科学家、运营和高级管理人员。该机构的研究人员还发现，“全球人才签证计划”的实施让加拿大的科技公司在全球范围内更具竞争力。

此外，全球签证计划也高度重视语言技能。在该计划中，法语是重点测试的内容之一。拥有较好法语基础的移民申请人在申请中将获得较大优势。作为全球签证计划的一部分，魁北克省在2019年出台的法语等级考试引起了特鲁多政府的高度关注。这项法语考试是一个“价值”测试，不但测试移民申请人的语言，还测试申请者的技能。魁北克政府希望通过测试选择高素质移民为魁北克省的发展作出贡献。

三、“后疫情”时代特鲁多政府移民政策的趋向

在“后疫情”时代，影响加拿大移民政策走向的因素如下：第一，国内安全。开放的移民政策给加拿大带来安全风险，如何降低风险是特鲁多政府需要考虑的问题。第二，种族问题。开放的移民政策促进了加拿大多元文化发展，但种族不团结将加剧加拿大社会分裂。第三，经济恢复。如何在确保移民对疫情影响最小的情况下，恢复经济是特鲁多政府需要解决的问题。

（一）扩大边境开放程度，继续实行开放的移民政策

自新冠肺炎疫情暴发以来，加拿大政府开始执行严格的边境控制措施。目前看来，新冠肺炎疫情并未对特鲁多政府的移民政策产生实质性影响。加拿大政府仍旧按照原计划，将2020年的移民总数增加到34100 名。而且，2021—2022年，特鲁多政府预计将继续提高移民人数。①广东外语外贸大学加拿大研究中心：《加拿大疫情简报第七期》，2020年5月16日，https://mp.weixin.qq.com/s/-JyOMe63n28rmOXeQU5atA,访问日期：2020年8月17日。目前，加拿大的经济还处于恢复期，特鲁多政府选择开放移民政策的目的，旨在恢复加拿大经济，缓解加拿大劳动力市场的压力。

加拿大皇家银行（Royal Bank of Canada，RBC）经济学家安德鲁·阿格奇(Andrew Agopsowicz)分析表示，疫情暂时放缓了加拿大移民增长的速度，在目前边境限制、旅游业低迷以及全球经济低迷的情况下，预计加拿大2020年移民数量将有所下降。②Andrew Agopsowicz, “Immigration Drops Sharply in Another Virus Hit to Canada,” May 29, 2020,https://business.financialpost.com/pmn/business-pmn/immigration-drops-sharply-in-another-virus-hit-to-canada,访问日期：2020年8月17日。加拿大政府的大数据分析指出，疫情之后，基于特鲁多政府对人才的重视，加拿大可能会接纳更多的留学生作为移民。这种模式更适应于加拿大各行业的专业操作、人力资源配置以及对当地消费的贡献和劳动力市场发展等。①University of Oxford, “COVID-19: Shifting Attitudes to Migration?”May 20, 2020, https://phys.org/news/2020-05-covid-shifting-attitudes-migration.html.访问日期：2020年8月17日。牛津大学移民、政策与社会中心（Migration, Policy and Society，COMPAS)的报告显示：“目前来看，并不清楚新冠肺炎的流行是否会从根本上改变加拿大对移民政策的认知，但从长远看，加拿大政府将更加关注移民对社会和经济的贡献。”②University of Oxford, “COVID-19: Shifting Attitudes to Migration? “May 20, 2020,https://phys.org/news/2020-05-covid-shifting-attitudes-migration.html.访问日期：2020年8月27日。疫情之后，特鲁多政府仍旧会继续秉承开放包容的移民政策。在加拿大经济和社会发展受到疫情冲击的情况下，加拿大需要移民来缓解人口老龄化压力，促进经济发展。在面对疫情的严峻形势下，协调移民和抗击疫情的双重压力是特鲁多政府面临的巨大考验。当移民入境加拿大后，确保外来劳工得到有效抗疫防护是特鲁多政府的移民政策赢得信任的关键。

（二）种族主义根深蒂固，多元文化主义引发争议

在加拿大，种族主义一直影响着加拿大社会的团结。对于加拿大种族问题，2000年，加拿大难民理事会（Canadian Council for Refugees）发表的一份报告指出，种族主义是加拿大面临的一大现实问题。在特鲁多政府大力吸收难民来到加拿大的情况下，种族主义将长期影响其社会及移民政策。事实上，特鲁多政府并未对改善移民群体的生活和就业状况提出有价值的建议，因此，种族歧视的状况可能进一步加剧。在今后的移民开放政策中，特鲁多政府只有在尊重不同种族、保证不同种族平等地位的基础上，重视移民国家和族群的多样化发展，才能促进加拿大社会的团结。另外，由于特鲁多政府的移民政策强调引进高技术人才，移民门槛将会越来越高，由移民门槛引发的种族歧视问题可能会进一步加剧。③王建波：《加拿大多元文化政策存续的原因探析》，载《中南民族大学学报》，2017年第5 期，第37 页。需要指出的是，加拿大的移民制度对移民的筛选具有偏向性，通常情况下，以白人、年轻人和受到过高等教育的人群为主。④Terry-Ann Jones, “The Role of Public Opinion in US and Canadian Immigration Policies, ” American Review of Canadian Studies, Vol.1, No.46, 2016, pp.1-15.移民政策要获得加拿大民众的广泛信任，特鲁多政府需要避免对移民身份地位的偏见。

在历史上，多元文化一直是加拿大政府关注的焦点问题。多元文化让更多有机会来到加拿大的移民实现个人价值。同时，基于多元文化主义的移民政策可缓解人口压力，给加拿大社会发展带来活力。但是，反对者认为，多元文化主义可能会加深种族之间的矛盾，给社会治安带来巨大的威胁。在保守党看来，多元文化主义被冠有“文化孤立主义”的罪名。加拿大保守党议员马克西姆·伯尼尔（Maxime Bernier）表示，多元文化主义导致少数族裔各自聚居，在培养一种依赖政府的现象。同时，多元文化主义将少数族裔分成许多“部落”，这种“部落思维”严重影响到加拿大各民族的团结。此外，虽然特鲁多政府的移民政策秉持多元文化主义，但并没有把多元文化落到实处，因为不少移民在加拿大的生活和工作状况并未得到明显的改善，地位没有得到明显提高。①Yasmin Jiwani, “How Racism Functions and Shifts during the COVID-19 Pandemic, ”July 1, 2020,https://phys.org/news/2020-07-racism-functions-shifts-covid-pandemic.html,访问日期：2020年11月24日。保守党的批评使特鲁多政府备受压力。如果现有的移民政策无法给加拿大社会带来稳定，加剧社会分裂，特鲁多政府可能将面临失去移民群体和少数族裔信任的风险。②Paul Chairson, “The Goal Now is to manage COVID-19, ”July 21, 2020, https://torontosun.com/opinion/editorials/editorial-the-goal-now-is-to-manage-covid-19, 访问日期：2020年11月24日。

（三）保守党质疑现有移民政策，恢复经济决定政策走向

近年来，随着西方国家不同族群冲突的升级，一些学者发现，目前西方国家的主流政党开始回避讨论移民问题。 对加拿大而言，政党对移民政策的制定通常受到国内外因素的影响。

从表面上看，保守党执政期间制定的“安全国家”政策的主要出发点是强调国家安全，但加拿大执政党对移民政策的辩论反映出多元文化主义对加拿大社会的影响。为了继承多元文化主义，特鲁多政府取消了“安全国家”政策，移民的身份和地位得到提升，获得了更多融入加拿大社会的机会。但在新冠肺炎疫情蔓延的背景下，开放的政策将加剧疫情蔓延的风险。因此，安全因素在移民政策的构建中仍是加拿大政府需要重点考虑的问题。2020年3月，保守党议员艾琳·奥图尔(Erin O’Toole)发表声明，开放的移民政策加剧了加拿大社会的风险性，给加拿大公民的生命财产带来威胁。但是，特鲁多政府并未将保护加拿大公民生命安全的任务放在第一位。如果特鲁多政府不控制边境，可能导致加拿大疫情失控。③KareemEL-Assal, “After U.S.Immigration Ban, Mendicino Says ‘Come to Canada’,” June 24, 2020,https://www.cicnews.com/2020/06/after-u-s-immigration-ban-minister-mendicino-says-come-to-canada-0614840.html,访问日期：2020年9月1日。

2020年5月，加拿大移民部长马可·门迪奇诺（Marco Mendicino）在一次讨论会中指出，疫情之后，加拿大将继续采取开放的移民政策。移民群体是加拿大经济发展的助推器。他还表示，尽管面临新冠肺炎疫情蔓延的挑战，但加拿大不会限制移民入境。①Kareem EL-Assal, “After U.S.Immigration Ban, Mendicino Says ‘Come to Canada’,” June 24, 2020,https://www.cicnews.com/2020/06/after-u-s-immigration-ban-minister-mendicino-says-come-to-canada-0614840.html,访问日期：2020年10月1日。由于美国已经对移民群体采取了严格的限制措施，门迪奇诺在此次讨论会上声称“如果美国不欢迎你，我们欢迎你来加拿大”，以表达加拿大对移民群体的欢迎态度。

由于开放的移民政策可能会导致加拿大失业率增加，特鲁多政府的移民政策也将继续受到保守党的强烈攻击。2020年5月，加拿大的失业率在13%上下浮动，虽然2020年9月份的失业率降至9%，但仍在高位徘徊。目前，特鲁多政府尚未对恢复经济做出具体计划。②Health Canada, “COVID-19 in Canada, Its Provinces and Cities,” October 16, 2020, http://datalovely.com/post/covid-19-canada-statistics.访问日期：2020年10月3日。在保守党看来，开放的移民政策让解决失业问题变得更加困难，因为移民将抢占了加拿大的劳动力市场。在疫情冲击的大背景下，特鲁多政府宣布将创造100 万个就业机会，其中包括移民人群和少数族裔就业返岗。这些就业计划将给移民在加拿大就业带来了信心。特鲁多政府如何创造100 万个就业岗位并如何实施移民返岗，成为恢复就业市场的关键。③Elena Beiser,“ US Election Results One Fact that could Impact Immigration in Canada Next Year,”October 27, 2020, https://www.albernivalleynews.com/news/u-s-election-results-one-factor-that-could-impactimmigration-to-canada-next-year/,访问日期：2020年11月26日。2020年10月，随着美国疫情的失控，一些美国民众也有了移民加拿大的打算。若未来美国移民群体来到加拿大，无疑将给特鲁多政府带来巨大考验。④Ibid。

未来，加拿大移民政策的走向将受到多种因素的影响，其中，国内经济形势仍是主要因素。此次疫情使加拿大经济衰退，疫情后如何恢复增长是特鲁多政府考虑的首要问题。从长远来看，特鲁多政府可能会加强基础设施建设，并对第三产业增加投资，着眼于经济持续性增长的手段，实现经济恢复的目标。可以预见，特鲁多政府将大力吸引技术移民和投资移民。不过，在疫情尚未得到有效控制的前提下，外来移民涌入会加剧疫情传染风险。所以，虽然特鲁多政府对移民持包容、开放态度，但特鲁多政府没有给移民提供良好的防护条件。由于开放的承诺并未付诸行动，特鲁多政府饱受反对党的批评。自从2020年3月以来，保守党就批评称，特鲁多政府既没有明确的防疫政策，也没有很好地保护移民健康。在此情况下，特鲁多政府需要采取行动协调防疫和恢复经济之间的关系，并对保守党的指责做出回应。

四、结语

特鲁多政府的移民政策不再只是一个单一问题，其涉及加拿大的政治、经济、文化、外交和安全等诸多领域，并对加拿大移民政策构建产生重大影响。特鲁多政府的移民政策具有开放性、连续性、兼容性和局限性等特点。开放性主要体现在加拿大对移民持包容态度；连续性主要体现在加拿大继承了长期以来的多元文化主义思想；兼容性体现在接受来自不同族裔与民众的观点；局限性主要体现在特鲁多政府所持有的开放移民政策的理念与国内的客观情况存在失衡，并导致加拿大国内社会族群矛盾加剧，出现社会极化表象。需要指出的是，特鲁多政府需要全面认识多元文化的两面性，在保持开放移民政策的基础上，建立更加全面的对话与协商机制，协调族群之间的冲突，促进加拿大的社会团结。在全球范围内，加拿大仍然需要与其他国家和国际组织合作，推动新全球移民治理体系发展。“后疫情”时代，移民问题仍然是加拿大的重要问题之一，加拿大在面对移民问题的同时，需完善国内移民政策，进一步通过全球移民治理平台提升话语权，抵消美国、欧盟对国际移民政策的负面影响。虽然加拿大并不是西方国家的主要力量，但经过历史的洗礼，加拿大对移民问题已经有了深入且独特的见解，这将有利于加拿大在全球移民治理中拥有更多发言权。在全球移民问题陷入僵局的情况下，加拿大有可能成为解决问题的突破口。