《中华人民共和国社区矫正法》立法评析及完善对策

田兴洪，蒋晓宇

(1．四川省社区矫正研究中心，四川宜宾 644000；2．长沙理工大学社会治理创新研究中心，湖南长沙 410114)

2019年12月28日，《中华人民共和国社区矫正法》（以下简称《社区矫正法》）由十三届全国人大常委会十五次会议审议通过，自2020年7月1日起施行。《社区矫正法》体现了构建“基层群众性自治组织”参与模式以取代现行“2 +N”参与模式的立法取向，亮点纷呈，但也存在不足。本文拟以社区矫正中的社区参与模式理论为视角，就《社区矫正法》完善对策略述管见。

一、应然与实然：我国社区矫正中的社区参与模式的理论建构与现实境遇

（一）社区矫正中的社区参与模式的定义及特征

社区矫正中的社区参与模式（以下简称“参与模式”），是指社区参与主体在一定的社会环境中形成的较为稳定的具有可模仿性的社区矫正中的社区参与结构形态[1]96。社区矫正中的社区参与是由许多环节、多种因素交互作用的复杂结构系统，而参与模式是社区矫正中的社区参与的一种简化、抽象和类比表示。在系统论中，结构一般指组成整体的各部分的搭配和安排。参与模式的结构，则是指参与模式各构成要素的搭配和安排。参与模式的构成要素包括：第一，参与目标。参与目标由参与方向和参与规格两部分组成。第二，参与主体。即指社区矫正中的社会参与力量，但仅指社区矫正工作主体中与“官方”主体对应的“民间”主体。第三，参与对象。即社区矫正人员。第四，参与客体。即指参与主体的具体任务。第五，参与质量。即指社区参与的实际效果。参与模式是在一定环境制约下的结构范畴和过程范畴的统一[2]。参与模式具有如下特征：一是参与模式诸要素之间形成相互联系、相互制约的多元性、层次性和结构性的逻辑关系；二是参与模式具有过程性；三是参与模式具有环境制约性；四是参与模式是一个开放系统，随着国家刑事政策调整等外界因素的变化而不断优化[1]100。

（二）我国现行社区矫正中的社区参与模式是“2 + N ”参与模式

根据《社区矫正法》第八条、第九条、第二十五条的规定可知：第一，矫正小组是我国对社区矫正人员进行监督管理、教育矫正和社会适应性帮扶的工作平台和基本载体。矫正小组的核心部分是“一体双翼”，即以司法所工作人员为主体，以社会工作者和志愿者作为司法所工作人员的“左膀右臂”。第二，我国的参与模式隐含于矫正小组之中，可表述为“2 +N”的参与模式：“2”是指我国社区矫正中的社区参与主体由社会工作者和志愿者组成；“N”是指村（居）民委员会等社会力量协助社区矫正机构进行社区矫正。

“2 +N”参与模式在运行过程中取得了显著成效，但也存在着诸多不足，主要有：第一，“2 +N”参与模式的制度设计以城市社区矫正为蓝本，没有考虑到城乡差异，因而难以在我国广大农村地区同步骤、一体化推行；第二，“2 +N”参与模式过分依赖社会工作者和志愿者，没有充分发挥我国基层群众性自治组织严密组织体系优势和基层社会治理的巨大潜力；第三，“2 +N”参与模式过分倚重政府购买社区矫正社会服务，不符合社区矫正中的社区参与的志愿性、自发性、自组织性等特征，也不太符合节约司法成本等社区矫正制度构建的初衷和目标；第四，“2 +N”参与模式在组织社会力量参与社区矫正工作时，没有充分利用和发挥社会力量参与中的核心力量即基层群众性自治组织的组织和凝聚作用，从而使司法所不得不直接地、多头地对接所有的社会力量。

（三）我国应构建和完善“基层群众性自治组织”参与模式以取代现行“2 + N ”参与模式

1．“基层群众性自治组织”参与模式的内涵界定

基层群众性自治组织是指根据我国《宪法》和法律规定，在城乡社区范围内设立，并由社区居民或村民选举产生的成员组成的，实行自我管理、自我教育和自我服务的社会组织。“基层群众性自治组织”参与模式则是指各种社会力量在基层群众性自治组织的协调下，配合社区矫正机构开展社区矫正相关工作的社区矫正中的社区参与模式。其主要内涵是：第一，构建和完善城市和农村“社区矫正工作站”等社区矫正参与网络；第二，明确基层群众性自治组织为社会力量中起组织和凝聚作用的核心力量，社区矫正机构可将组织社会力量参与社区矫正工作的具体任务全部委托给基层群众性自治组织，再由基层群众性自治组织主导和组织社会力量配合司法所参与社区矫正工作；第三，司法行政机关可以采用政府购买社会服务的形式与基层群众性自治组织签订协议，明确基层群众性自治组织在主导和凝聚社会力量参与社区矫正工作中的权利和义务；第四，基层群众性自治组织可以聘请社会工作者、心理咨询师、律师等社会力量参与社区矫正工作，以增强组织社会力量参与社区矫正工作的专业性、针对性和实效性；第五，社区矫正机构可以委托第三方对基层群众性自治组织的社区矫正参与工作进行评估，以便司法行政机关兑现承诺，并奖优罚劣。

2．构建“基层群众性自治组织”参与模式的必要性分析

首先，“基层群众性自治组织”参与模式的优势分析。“基层群众性自治组织”参与模式的优势主要表现在：第一，“基层群众性自治组织”参与模式有利于在全国同步运行、整体推进，体现了综合平衡和全国一盘棋的思路；第二，“基层群众性自治组织”参与模式有利于充分发挥我国基层社会治理的优势，符合基层群众性自治组织机构体系完备、工作职责明确、人员配备到位等特点和现状；第三，“基层群众性自治组织”参与模式不过分依赖政府购买社区矫正社会服务，而是重在挖掘和利用社会力量，符合社会力量参与社区矫正工作的志愿性、自发性、自组织性等特点，有利于实现社区矫正工作节约司法成本等初衷；第四，“基层群众性自治组织”参与模式有利于更好地配合社区矫正机构做好组织社会力量参与社区矫正工作，使社区矫正机构有更多的精力和时间抓好社区矫正刑罚执行队伍建设和专职社区矫正队伍建设等工作。

其次，构建“基层群众性自治组织”参与模式的可行性分析。主要表现在：第一，“基层群众性自治组织”参与模式具有强大的组织保障体系；第二，“基层群众性自治组织”参与模式有利于社会力量在基层群众性自治组织的凝聚作用下自我组合，有利于社区矫正机构放开手脚集中精力加强社区矫正工作的制度化、规范化、法治化建设等主体性工作；第三，“基层群众性自治组织”参与模式具有一定的实施基础和试点经验。在社区矫正工作开展初期，“基层群众性自治组织”参与模式就在上海市社区矫正中的社区参与模式探索中得到试点①参见：司法部基层工作指导司．社区矫正试点工作资料汇编：三[M]．2005：66。。

再次，“基层群众性自治组织”参与模式的运作方式。基本思路是：在现有矫正小组的框架内，再建立由基层群众性自治组织牵头的社区矫正帮教小组。帮教小组应当选定一名具有监督管理能力和愿意承担监督管理责任的社区矫正人员亲友或社区居民作为社区矫正监护人。城市社区矫正帮教小组的组织形式可以分为楼门长模式、党小组模式等，农村社区矫正帮教小组的组织形式可以包括近邻模式、致富带头人模式等。帮教小组与居委会、社区矫正人员签订协议，明确相互之间的权利与义务。

二、亮点与缺陷：社区矫正中的社区参与模式理论视域下《社区矫正法》的立法评析

（一）《社区矫正法》体现了构建“基层群众性自治组织”参与模式以取代现行“2 + N ”参与模式的立法趋势

构建“基层群众性自治组织”参与模式以取代现行“2 +N”参与模式的立法取向在《社区矫正法》中得到体现[1]492。比如，《社区矫正法》第三十八条规定，基层群众性自治组织可以在志愿者和社区群众的配合下，对有特殊困难的社区矫正对象进行必要的教育帮扶。这一规定体现了“基层群众性自治组织”参与模式的基本内涵和主要特征。又比如，《社区矫正法》第六条第二款规定，基层群众性自治组织和其他社会组织依法协助社区矫正机构开展工作所需的经费应当由政府予以保障。这种规定在现行法律法规中也是没有的，从经费保障的角度对“基层群众性自治组织”参与模式进行保障和肯定。

同时，《社区矫正法》也明显表达限制和调整现行“2 +N”参与模式的立法取向。比如，《社区矫正法》第四十条规定将政府购买社区矫正服务限制在为社区矫正人员在教育、心理辅导、职业技能培训、社会关系改善等方面，其实就是对于现行“2 +N”参与模式暴露出来的诸多问题的反思和纠正。

（二）《社区矫正法》与社区矫正中的社区参与模式的理论构想尚有差距

《社区矫正法》虽然体现了构建“基层群众性自治组织”参与模式以取代现行“2 +N”参与模式的立法趋势，但是与社区矫正中的社区参与模式的理论构想尚有差距，主要表现在以下几方面。

1．参与目标存在的不足

社区参与的目标在于助力社区矫正，因此，社区矫正的目标也就是社区参与的目标。《社区矫正法》第一条的规定存在以下问题：第一，制定依据表述不完整。应当补充规定：根据宪法，依据《中华人民共和国刑法》和《中华人民共和国刑事诉讼法》，制定本法。第二，没有完整表述和体现参与目标的内涵。根据我国《刑法》《刑事诉讼法》等相关规定，可以将我国的参与目标归纳为：一是预防和减少犯罪，二是维护社会和谐稳定，三是将社区矫正人员改造成为守法公民。第三，“预防和减少犯罪”应该放置“正确执行刑事判决、裁定和暂予监外执行决定”之前，强调它的重要地位[3]。

2．参与主体存在的不足

首先，矫正小组中参与主体的角色和职责不明确。参与主体在矫正小组中可以扮演矫正监督人、矫正担保人、矫正责任人、矫正协同人等不同角色并承担不同职责。第一，矫正监督人。社区矫正监督人通常由社区矫正人员具有监督管理能力的直系亲属及所在单位、社区的有关人员组成。社区矫正人员系未成年人或者精神病人的，监督人应当由其法定监护人担任，监督人应当协助司法所督促未成年社区矫正人员遵守社区矫正纪律，履行矫正义务①参见：社区矫正管理工作制度[EB/OL]．[2020-04-16]．http://wenku.baidu.com/link?url。。第二，社区矫正担保人（或称为保证人）。社区矫正担保人类似于刑事司法制度中取保候审的取保人，担保人在矫正小组中主要起担保作用而非承担过多的监管职责。第三，社区矫正责任人。一般来说，社区矫正责任人由专职社区矫正工作者（包括司法行政机关执法者和政府聘用的矫正社会工作者）担任，主要职责是针对社区矫正人员的具体情况提出矫正方案，落实矫正措施。第四，矫正协同人。矫正协同人主要是指社区民警等助力、协同司法行政机关开展社区矫正工作的有关部门及其工作人员[4]。

其次，基层群众性自治组织有能力有必要参与审前调查。《社区矫正法》第十八条排除了社区矫正决定机关根据需要委托基层群众性自治组织进行审前调查的可能。《中华人民共和国社区矫正法（征求意见稿）》（国务院法制办2016年12月1日发布）第十条第二款则规定，社区矫正决定机关根据需要可以委托基层群众性自治组织对罪犯的社会危险性和对社区的影响进行调查评估[1]492。《社区矫正法》删除了上述《征求意见稿》中基层群众性自治组织可以接受社区矫正决定机关的委托对被告人或者罪犯的社会危险性和对所居住社区的影响进行调查评估的明确规定，这不利于基层群众性自治组织发挥其在社区矫正中的社区参与的重要作用，因而是不可取的。同时，基层群众性自治组织完全能够胜任审前调查评估工作。目前，我国社区矫正人员的日常管理主要（而且只能）依靠社区矫正人员居住地的基层群众性自治组织。基层群众性自治组织在社区矫正中的社会力量参与中具有重要地位和作用，因为基层群众性自治组织是社区自治的法定主体，而且实际担任着社区一级行政管理的职责，组织机构在城乡社区普遍设立。我国《民法总则》新规定了“基层群众性自治组织法人”这一新类型法人，居民委员会、村民委员会具有这一新类型法人资格[1]512。可见，村民委员会的性质、作用以及法定职能，使其能够有动力、有能力参与社区矫正，能够做好审前调查工作。另外，关于委托调查评估机构，也不能将委托调查机构完全局限于社区矫正机构和基层群众自治组织，应当增加“其他有资质的社会机构”参与调查评估的内容②参见：吴宗宪教授、刘志伟教授参加《社区矫正法（草案）》专家研讨会[EB/OL]．[2019-08-20]．https://mp.weixin.qq.com/s?src=11×tamp=1567425343&ver=1828&signature。。

3．参与对象存在的不足

参与对象的范围较为狭窄。根据《社区矫正法》第二条的规定，我国社区矫正对象包括被判处管制、宣告缓刑、假释和暂予监外执行的罪犯[1]175。参与对象的范围是由社区矫正的法律性质决定的。有学者认为，社区矫正是刑事执行，而不是刑罚执行，刑事执行的定性更准确，更具开放性[3]。《社区矫正法》对社区矫正的法律性质是刑罚执行活动，所以参与对象只能是罪犯。这一规定存在以下问题：第一，对未成年违法犯罪人员的矫正难以开展。有学者在调研中发现，能够进入社区矫正的18周岁以下的未成年人数量很少，河南某市3年只有5名未成年人社区矫正对象进入社区矫正。全国2015年11月统计只有13 767名未成年人进入社区矫正，占社区矫正对象的2%。应当通过立法扩大未成年人社区矫正的范围，将14岁以下恶性犯罪、16岁至18岁触法未成年人，以及附条件不起诉未成年人纳入社区矫正范围[3]。第二，我国围绕大量不会再犯罪的缓刑者过度监督，消耗大量司法资源，得不偿失。在国外，社区矫正对象的主体是假释犯，国外假释制度决定了刑期过半或执行完三分之二刑期后多数监狱服刑人员会被假释进入社区进行矫正。在我国的假释制度下，能够进入社区矫正的人数极少，不到10%。我国矫正对象的主体是缓刑人员，据调查统计，2016年全国缓刑人员占罪犯总人数的90%，甚至有些市县缓刑人员占当地罪犯总人数的98%。缓刑者中有相当数量的酒驾者等过失犯。对于缓刑者，日本仅有10%的人因可能重新犯罪，经法院裁定“附带保护观察”进入社区矫正[3]。

4．参与客体存在的不足

首先，社区服务不能归属于公益劳动。《社区矫正法》第四十二条将现行社区矫正实践中一直坚持的“社区服务”界定为“公益活动”，这是值得商榷的。“公益”解释为“公共的利益，多指救济、善举，具有服务社会的奉献性、不获取报酬的自愿性等特征”[5]。《社区矫正实施办法》规定社区服刑人员每月劳动时间不低于8小时。现在改为公益活动，大大降低罪犯的刑罚负担[5]。因此，建议在修改刑法时，将社区服务变成一种刑罚种类或者刑罚执行条件，由法官在量刑时根据犯罪情节等作出具体判决，然后由社区矫正机构执行。如果暂时做不到这一点，应当在社区矫正法中对社区服务的决定和执行事项作出具体、详细的规定①参见：吴宗宪教授、刘志伟教授参加《社区矫正法（草案）》专家研讨会[EB/OL]．[2019-08-20]．https://mp.weixin.qq.com/s?src=11×tamp=1567425343&ver=1828&signature。。

其次，关于矫正地变更的规定有待改进。《社区矫正法》第二十七条的规定存在以下问题。

第一，对于矫正地变更的类型及其矫正措施的规定应该细化。社区矫正中矫正地变更是指社区矫正人员长时性或暂时性离开居住地而引起矫正地改变的法定事实，主要包括迁居型变更、暂离型变更和外出型变更三种类型。迁居型矫正地变更指社区矫正人员离开现居住地在新的居住地将要或者已经连续居住6个月以上从而引起矫正地变更的法定事实。暂离型矫正地变更指社区矫正人员离开现居住地到新的居住地将要或者已经连续居住1个月以上6个月以下从而引起矫正地变更的法定事实。外出型矫正地变更是指社区矫正人员离开现居住地到新居住地将要或已经连续居住3日以上1个月以下从而引起矫正地变更的法定事实。矫正地变更后，社区矫正人员的矫正也应有所变更。一般来说，迁居型矫正地变更的社区矫正人员的矫正，应由新矫正地的社区矫正机构进行矫正。暂离型矫正地变更的社区矫正人员的矫正，应委托异地社区矫正机构进行矫正。外出型矫正地变更的社区矫正人员的矫正，应由审批外出的社区矫正机构进行延伸矫正，并强化矫正措施。

第二，在社区矫正中，居住地变更实际上是办理社区矫正人员刑罚执行管辖权变更手续。根据我国法律法规，户口、身份证、暂住证、居住证的申报、办理及其变更由公安机关负责。我国《户口登记条例》规定，户口登记工作，由各级公安机关主管。所以，司法行政机关是无权办理户籍意义上的迁居手续的，《社区矫正法》第二十七条有关居住地变更规定也并非要迁移户口，而仅仅是司法行政机关之间社区矫正刑罚执行权的变更。因此，建议将《社区矫正法》第二十七条进行修改，修改后的条文应该明确规定，社区矫正人员因居住地变化确需变更县级司法行政机关刑罚执行管辖权的，应当提前一个月提出书面申请，由司法所签署意见后报经县级司法行政机关审批[6]。

再次，经费保障有待加强。经费是社区矫正中的社区参与的重要物质基础。根据相关法规规定，我国社区矫正经费保障的基本要求是建立社区矫正经费的全额保障制度，并建立社区矫正经费动态增长机制。但是在实际工作中还存在地区差异和经济条件制约社区矫正经费保障水平、亟需建立社区矫正经费保障奖惩激励机制等问题。《社区矫正法》第六条的规定有利于从法律层面对于社区矫正中的社区参与的经费保障提供明确的法律依据，但是还存在不足，建议从以下方面进行完善。一是建议在政府收支分类科目中将社区矫正经费单列；二是合理划分各级政府的财权、事权，构建中央和省级财政为主的经费保障体制（以省级财政为主，经济发达地区各级财政分担）；三是列举主要经费项目；四是规定动态增长机制（避免货币贬值引起的经费短缺问题）①参见：吴宗宪教授、刘志伟教授参加《社区矫正法（草案）》专家研讨会[EB/OL]．[2019-08-20]．https://mp.weixin.qq.com/s?src=11×tamp=1567425343&ver=1828&signature。。

5．参与质量存在的不足

参与质量是社区矫正中的社区参与模式的落脚点和归宿，因为社区矫正中的社区参与模式的构建和完善都是为了进一步提高社区矫正中的社区参与模式的参与质量。但是，参与质量是我国社区矫正中的社区参与的薄弱环节，《社区矫正法》也没有对参与质量作出专门的明确规定。国外有关参与质量的规定可以作为借鉴。比如美国联邦监狱局《社区矫正的使命与责任》规定了专门的质量控制计划（quality control plan, QCP）和质量保证计划（quality assurance plan, QAP）[7]。又比如，新加坡地方法院推出的《在社区的罪犯缓刑和更生的国家标准》为各种不同的缓刑工作提供了一个清晰的框架和具体的指导，包括时间表、程序，在罪犯审判过程中适时地通知有关各方等详细的流程和说明，方便公众了解，也可以帮助新进入该系统的工作人员尽快熟悉情况[8]。

三、价值与重构：社区矫正中的社区参与模式理论视域下《社区矫正法》的完善对策

有学者认为，《社区矫正法》应当实现三个立法目标，即促进工作发展、细化相关制度和贡献中国智慧①。还有学者认为，《社区矫正法》在实现解决具体领域法律问题核心价值的同时，应同时实现对该具体领域在工作实践、理论研究、制度形成、改革发展四个维度方面的立法支持价值[9]。就社区矫正中的社区参与而言，最核心的问题就是没有形成科学的社区矫正中的社区参与模式。因此，结合上文的分析，对《社区矫正法》的完善提出如下建议。

（一）科学优化参与目标

保留“将社区矫正人员改造成为守法公民”，同时作以下优化：第一，增加“惩罚犯罪人”。社区矫正是一种刑罚制裁形式，对犯罪人应具有惩罚性。第二，用“保护公众”取代“维护社会和谐稳定”，因“保护公众”的表述更为明确、直接，也更符合我国《刑法》规定的“惩罚犯罪，保护人民”的立法目的。第三，建议删除“配置资源”“提高效率”和“降低成本”。建议将《社区矫正法》第一条作如下修改：

删除“预防和减少犯罪”，将“为了推进和规范社区矫正工作”修改为“为了预防犯罪，惩罚犯罪人，保护社会公众，推进和规范社区矫正工作”；将“促进社区矫正对象顺利融入社会”修改为“将社区矫正对象改造成为守法公民”；将“制定本法”修改为“依据《中华人民共和国刑法》和《中华人民共和国刑事诉讼法》，制定本法”[1]455。

（二）着力强化参与主体

主要措施是加强社区自治和基层群众性自治组织的自身能力建设。建议将《社区矫正法》相关条款修改为：

第二十五条第一款 社区矫正机构应当根据社区矫正对象的情况，为其确定矫正小组，负责落实相应的矫正方案。矫正小组成员中应当明确社区矫正对象的矫正监督人、矫正担保人、矫正责任人、矫正协同人等角色定位，以及没有履行相应职责应当承担的法律责任。

第十八条 社区矫正决定机关根据需要，可以委托社区矫正机构或者居民委员会、村民委员会等组织以及其他有资质的社会机构对被告人或者罪犯的社会危险性和对所居住社区的影响，进行调查评估。相关组织和人员应当提供必要的协助。

（三）适度整合参与对象

具体措施可以包括：第一，将违法行为教育矫治对象纳入参与对象范围。第二，通过一定的机制和措施，筛选出社区矫正解矫人员、监狱刑满释放人员中再犯风险较大者，将其纳入社区矫正，及时予以教育、监督和帮扶。第三，扩大暂予监外执行犯的适用范围。第四，扩大缓刑犯的适用范围。第五，扩大假释犯的适用范围。建议将《社区矫正法》相关条款修改为：

第二条第一款 对被判处管制、宣告缓刑、假释或者暂予监外执行的罪犯以及社区矫正决定机关确定的其他人员，依法实行社区矫正。

（四）深度落实参与客体

落实参与客体应以社区矫正对象的“社会化”为基本指向，并增强参与客体的科学性、针对性和可操作性。建议将《社区矫正法》相关条款修改为：

第六条 各级人民政府应当将社区矫正经费单列列入本级政府预算。

构建中央和省级财政为主的社区矫正经费保障体制，以省级财政为主，经济发达地区各级财政合理分担。

社区矫正机构本级政府预算应当增列基层群众性自治组织和其他社会组织依法参与社区矫正工作所需的经费[1]360。

第二十七条第二款第一句修改为：社区矫正人员因居住地变化等原因确需变更县级司法行政机关刑罚执行管辖权的，应当提前一个月提出书面申请，由司法所签署意见后报经县级司法行政机关审批。迁居型矫正地变更的社区矫正人员的矫正，应由新矫正地的社区矫正机构进行矫正。暂离型矫正地变更的社区矫正人员的矫正，应委托异地社区矫正机构进行矫正。外出型矫正地变更的社区矫正人员的矫正，应由审批外出的社区矫正机构进行延伸矫正，并强化矫正措施。对于需要经常性跨市、县活动的，可以简化批准程序和方式[1]562-570。

第四十二条中的“组织其参加公益活动”修改为“组织其参加社区服务以及其他活动”[1]201-206。

（五）继续提升参与质量

主要措施包括开展关于参与质量的全方位评估、进一步完善质量评估指标体系和方法、引入第三方评价机制等。建议将《社区矫正法》相关条款修改为：

第二十五条增加一款作为第二款：国家加强对社区矫正质量的监督和评估，制定相关质量计划或保证方案，并引入第三方评价机制，确保社区矫正工作有效开展。