东盟国有企业改革及其对中国的启示

姚云贵

（厦门大学 南洋研究院，福建 厦门 361005）

东盟国有企业产生有着深厚的历史渊源，与本国殖民地独立过程相辅相成。东盟少数国有企业是由政府接管“殖民遗产”改造而成，大多数国有企业是在实现社会经济发展目标过程中逐步建立的。东盟国有企业主要投资方式是政府直接建一批新的国有企业，或通过控股、与外国或本国资本合股开设合营企业，来掌握以金融业、公用事业、交通运输、工商企业为主的基础设施和服务部门。20世纪80年代以来，受新自由主义政策全球化浪潮的影响，东盟国家先后提出国有企业改革方案。东盟国有企业改革是生产力发展的必然要求，也是国内外环境综合发展的结果。近年来，国有企业在新加坡、印度尼西亚、马来西亚、泰国、菲律宾、缅甸、越南、老挝等国家的重要性日益凸显，不仅奠定了东盟国家工业化发展的基础，也为其他经济成分发展创造了条件。

东盟国有企业已经不仅是一种经济模式，更是一种民族象征。由于历史渊源不同，中国和东盟的国有企业在国民经济比重及其发展上既有差异，也有相似性。东盟国企对恢复民族经济、促进社会生产力及生产关系的发展具有极其重要的作用，关系到东南亚国家国民经济建设发展的历史走向。在全球资本浪潮和信息技术冲击下，不管是全球环境的新变化，还是东盟经济共同体呈现的新问题，都对东盟国家干预经济发展提出了新要求。作为一种重要的生产组织形式，东盟国有企业在新形势下如何践行应有的使命和担当，如何应对经济全球化的新特点和新变化，如何在区域发展不平衡、互联互通资金需求缺口大、政策协调不一致等新问题下更好地发挥宏观调控职能，这些都对国有企业改革提出了新要求，使得东盟国企改革的政策措施、改革进展与主要阻力以及对中国的政策启示再度成为国内外理论工作者关注的焦点，也成为迫切需要研究的时代问题。

一、东盟国有企业改革的政策举措

东盟国企改革的实质是通过产权改革和对外开放，实现效率提升和引入竞争的有机结合。依据东盟国有企业改革的背景与目标，东南亚国家纷纷对国有企业进行改革，本文主要围绕东盟国企改革与立法的顶层设计、国企改造和结构优化的战略实施加以展开，包括国有企业立法、国有企业改革规划、引进外资、直接注资，国有企业破产、重组、并购等内容，以期呈现较为系统的东盟国有企业改革框架。

（一）国有企业立法，旨在加强政府对国有企业的监管

东南亚国家批准通过的《国有企业法》及相关法律，从法律的角度规定了国有企业运营目标、改革内容、硬性约束等内容，旨在推动国有企业改革。同时，减少政府官员对国有企业不必要的干预，加强政府对国企监管。

目前，新加坡《宪法》规定的国有控股公司主要有淡马锡、新加坡政府投资公司（GIC）和新加坡国家发展部控股有限公司（MND），这些控股公司通过广泛投资渠道，形成了几乎触及各个行业的企业网络。为降低委托代理成本，新《宪法》规定任何国有控股公司董事或首席执行官的任命或免职必须征得总统同意，具体人选则由财政部下设的财长公司董事任免会决定［1］。新《宪法》还规定总审计长由总统任命，每届6年，可连选连任，总统应保障往届政府任期内积累储备金的安全［2］。

为规范国有企业治理，2003年6月印度尼西亚国会颁布《国有企业法》，将国有企业划分为公共企业和国有有限责任公司两种类型［3］。印度尼西亚国有企业法律规定，国有企业必须设立审计委员会、监事会及内部监事会，董事会必须尊重监事会意见。还规定处于竞争性领域的国有企业可逐步推行私有化，私有化委员会应由财政部、经济统筹部门以及相关行业主管部门的成员构成［4］。2005年，马来西亚政府启动“政联公司改革计划”，强调了政联公司（GLC）的五大责任，提出G L C改革的五大政策，并规定国企在人权、消费者服务、劳工福利、环境保护、企业合作、社区建设、企业行为等领域的社会责任和具体要求，还包括合理布局国企活动领域、建立国企相关报告和沟通机制、加强国有企业监管等内容。

泰国国有企业改革法案的出台，有助于推动国有企业改革，推进市场化进程，达到提高国企效率、优化资产配置的目的。像泰国石油集团公司PTT、泰国航空集团公司、泰国机场集团公司、泰京银行等国企已具有国际竞争力，若想获得更大发展，必须依据国资企业改革法案进行改革，引入市场竞争机制，最终消除垄断地位，在新的全球竞争环境中获得更好发展。

1992年，缅甸政府开始实行改革开放，废除计划经济体制，围绕市场化、私有化、自由化和开放化等推行经济改革政策，颁布《国有企业法》。法律规定了改革国有企业、设立缅甸工业发展银行、允许私人租赁国企、建立行业协会和商会以及鼓励国有企业和私有企业合资建立企业等［5］。一方面，国有企业生产经营管理有法可依；另一方面，从法律的高度加强了对国有企业的规范管理。

（二）明确国企改革规划，制定可行发展路径

东南亚大多数国家就国企改革制定了明确的改革规划，尤其是印度尼西亚、越南、老挝等国家。

作为国企发展和改革方向的“总管家”，印度尼西亚国有企业部于2016年1月向佐科总统提交了《2015—2019年国有企业发展路线图》。该路线图秉承佐科竞选时提出的“九大改革”原则，对印度尼西亚国企改革进行顶层设计，是印度尼西亚《国家中期发展计划》的重要组成部分。在业务范围上，路线图为国有企业改革指明了方向，包括可持续农业和种植业、通讯和数字产业、物流和贸易、旅游和文化、基建和住房、重工和造船、金融和银行、可持续能源、战略国防、海洋经济、卫生服务、互联互通、草根经济（grass roots）、采矿及制造15个领域。其中，能源、基建和金融等领域是印尼今后国企改革的重中之重［6］。

2018年6月，泰国财政部常务次长表示，泰国国有企业编制5年发展计划既要符合发改委“十二五年计划”相关精神，也要符合泰国未来20年发展总体方针［7］，很大程度上为国有企业改革指明了方向。

自1986年以来，越南革新开放已有30多年。和其他社会主义国家一样，越南国有企业改革阻力重重。不同的是，越南从开始就设计了国有企业退出时间表。2006年，越南政府就国企数量进行改革，从国企数量最多时的1.5万家缩减到500家，2020年缩减到150家，其余的全部上市或民营化［8］。老挝财政部国有企业发展和保险公司数据显示，老挝约有国有企业183家。其中，大多数国企面临资产流失等问题，促使财政部起草国企改革战略计划，以此提升国企效率，减轻财政负担。可以预期，东盟国有企业改革之路将越走越宽、越走越快，最终趋向有益的结果。

（三）引进外资，参与国有企业改造

21世纪以来，世界经济飞速发展，特别是发展中国家。东南亚国家由于经济发展水平低、发展潜力大日益受到投资者的青睐。《2016年世界投资报告》数据显示，美国、中国和印度仍是全球首要投资目的地，而东南亚市场吸引外资能力日益增强。在全球首要投资目的地排行榜中，印度尼西亚、马来西亚和越南的排名升高，菲律宾和缅甸首次上榜。

2015年，流入东南亚的外来直接投资（FD I）1 260亿美元，同比增长1%［9］。在2016—2018年，东盟有5个国家成为跨国企业全球投资预期目的地［10］。2018年，为进一步吸引外资，东南亚国家纷纷出台新政：越南拟调整公共投资机构促进私人投资［11］，缅甸有望提前完成吸引外资计划［12］，马来西亚计划开拓汽车部件在电商领域寻求贸易增长［13］，泰国财政部拟加强泰铢汇率管控［14］等，促使外资源源不断流入。在所有的东南亚国家中，越南吸引外资最多。以2018年为例，越南吸引外资155亿美元，对面积不大的越南而言可谓是巨量资金［15］，有效地解决了国有企业发展过程中资金不足等难题。越南计划投资部外国投资局数据显示，2018年年底，外国投资商新批和增资国有项目、以及购买国有股份投资达380亿美元，新签项目2 710项，注册资金158亿美元。其中，增资项目954项，增资总额74亿美元，在现有18个外资投资领域中，加工和制造业、房地产、批发和零售业备受青睐［16］。外资的流入，不仅弥补了东南亚国家建设资金的不足，还顺应了国有企业改革大潮，积极参与国有企业改造。但是，过分依赖外资，容易造成外资对东盟国企的控制，甚至发生债务危机。

（四）政府直接注资，提升企业竞争实力

受全球市场不景气和商品价格下跌的影响，印度尼西亚非油气出口额下降，加之油气进口量持续走高，导致印度尼西亚账户赤字不断增加。2019年8月，财政部预算总署长表示，截至2019年6月印度尼西亚经常账户赤字多达84亿美元，占GDP的3%，政府按计划向国有企业注资1万亿印度尼西亚盾，以增强其支付能力［17］。2020年，印度尼西亚政府将向8家国企注资17.7万亿印度尼西亚盾（12.4亿美元），与2019年的17.8万亿印度尼西亚盾相比，减少0.1万亿印度尼西亚盾，资金注入有利于加快能源基础设施建设及区域间互联互通的发展［18］。

由于经营环境充满挑战，马航在2015—2017年间损失23亿5 000万令吉，2017年损失8亿1 211万令吉，同比增长85%，2018年马航依然处于亏损状态。2019年3月，国库控股向马航注资5亿令吉［19］，以期帮助其渡过经济危机。2019年8月，马来西亚国库控股宣布，再次向马航注资7 200万美元，以维持其正常运营［20］。预计到2022年，马航将实现金融收支平衡，2024年有望实现盈利。可以预期，资金的注入可以帮助亏损严重的东盟国企起死回生，恢复正常的生产经营活动。

（五）多管齐下，优化国有企业结构

破产、重组、并购、合并是东盟国有企业资产整合重组中的常用方案，也是实现国企公司制、股份制的重要路径。2011年，印度尼西亚时任国企部长余世甘表示，继续精简国有企业，通过兼并、收购甚至破产等方式，把国有企业精简到70家［21］，以深化国有企业改革。2017年，印度尼西亚草药企业家协会主席表示，Nyonya Meneer公司破产对印度尼西亚草药发展造成重大打击，印度尼西亚政府、企业及药草爱好者应对其进行整顿重组［22］。2018年，新加坡国际企业发展局（IE Singapore）和标新局（SPRING Singapore）合并为新加坡企业发展局，以整合两局的国际网络和业务专长，为新加坡企业转型升级、拓展海外业务提供协助［23］。2018年6月，耗资11亿泰铢的亚洲最大的漫威主题乐园（The Marvel Experience）在泰国曼谷开业，吸引着来自全球的漫威迷来旅游。由于营业状况不太理想，漫威乐园濒临破产［24］。受国内外环境、企业垄断等因素影响，菲律宾国家电力公司（NPC）负债逐渐升高，融资能力大幅下降，继而影响旗下电厂正常经营，导致菲律宾电力出现严重危机［25］，迫使菲政府先后颁布第250号政法令、第6957号公共法案以及《电力行业改革法》》（ElectricPower Industry Reform Act）对其改革重组［26］。

2018年，企业改革创新与发展指导委员会宣称，越南政府总理审批了5家集团和2家总公司结构重组提案。5家集团分别是越南电力集团、越南煤炭矿产工业集团、越南化工集团、越南军队电信集团以及越南电信邮政集团，2家总公司是国有资本投资经营总公司和北方粮食总公司。2017—2020年，越南贸工部计划对越南国家石油天然气集团下属企业名录全面进行结构重组。其中，越南交通运输部审批3家总公司结构重组方案，越南通信传媒部审批2家，越南财政部审批1家，越南电力集团审批9家总公司重组方案［27］，这些重组方式相结合有助于延缓国企困境、优化国企结构及减轻财政负担。

综合来看，东盟国企改革还处于对企业改革纾困的传统手段上，这和东盟国家缺乏对国企的政治定位有关。在实践中，东盟国家意识到国企对国家社会的重要性，但又困于意识形态和国际私有化思潮，而无法对国企进行根本的改革和援助，并且由于投资者和管理人的实际缺乏，而使国企面临私人利益的侵蚀。

二、东盟国有企业改革进展与主要阻力

通过东盟各国历届政府的努力，国有企业改革取得了一定成效。从国有企业的工业增加值、劳动生产率、振兴国民经济、承担社会责任的角度来看，主要表现在国有企业数量逐步减少、作用依旧重要，上缴利润增加、竞争能力提高等方面，并呈现向好趋势。

（一）东盟国有企业改革进展

1.国有企业比重和数量逐步减少，作用依旧重要

新加坡是政府主导型经济国家。新政府国有企业独具特色，以独资、控股等形式渗透到国民经济各个领域。1985年，新政府就提出国有企业私有化口号。1986年，政府私有化委员会成立，计划10年内私有化23家国有企业和4家法定机构。到1990年，24家国有企业实现私有化，其中，17家国企股份全部出售，7家国企股权部分出售［28］。官方数据显示，截止到2015年，淡马锡以控股方式管理的国有企业剩余23家，其中独资企业14家、上市公司7家、有限责任公司2家［29］，而这些企业的资产收益率呈稳健增长态势（如图1）。改革后，新加坡国有企业减少了，但新加坡国企并未退出经济主战场，反而更具竞争优势和活力，并积极参与“智慧国家2025计划”，以期把新加坡建成全球首个智慧国家。

图1 2009—2018年淡马锡资产收益率稳健增长

到20世纪90年代末，印度尼西亚国有企业被压缩到140家左右。印度尼西亚国有企业部长莉妮表示，印度尼西亚国企部1998年初成立，共有国有企业143家，到2018年仍是143家。2018年，印度尼西亚国企收入达3.2万亿印度尼西亚盾，净利润为200万亿印度尼西亚盾。可见，印度尼西亚国企数量这一时期总体保持不变，收入、利润却大幅增加［30］。2019年以来，印度尼西亚国有企业进一步深化股份制改革，践行工业化的财政政策。印度尼西亚政府还将设立6类国企控股公司，以提高国有企业国际市场竞争力，承接“全球海洋支点发展战略”，改善印度尼西亚海洋基础设施，提升其互联互通水平。

20世纪80年代末，马来西亚国有企业、公共事业团体合计超过1 000家，从1983年开始马来西亚政府实行私有化政策。经过几十年的股份制改革，马来西亚国企在股市的地位举足轻重。截至2016年2月底，马来西亚市值最高的前100家企业，总市值达1兆3 580亿令吉（约合3 308亿美元）。其中，41家为马来西亚政府控制的国有企业，市值为67599869万令吉，占比49.8%［31］。随着国有企业改革不断推进，国有企业呈现减少趋势。可以预期，在向高收入经济体迈进的过程中，马来西亚国有企业将继续发挥关键作用，并成为响应和参与“2050国家转型计划”（TN50）的重要驱动力。

受全球私有化浪潮的影响，1998年9月，泰政府批准国有企业改革全面计划，就电信、运输、能源和水利四个基础设施部门进行改革，截至2007年泰国国有企业压缩到约60家，并有不断减少的态势［32］。为促进经济转型，泰国新经济模式已纳入“泰国4.0”倡议。不难看出，身为国民经济发展的主力军，泰国国有企业在经济转型进程中将继续发挥引领作用。

国企改革在越南经济革新中居于核心地位。据越南国有企业改革指导委员会统计数据，1986年，越南国有企业数量12 000家，2001年下降到6 000家，越南国有资本退出总额逐渐增加，从2012年的3 480亿越南盾增加到2017年89 150亿越南盾。同时，也带来财政收入大幅增加，从2012年的3 560亿越南盾增加到2017年1 393 850亿越南盾。近年来，越南国有企业数量大幅下降，从2010年的1 500家下降到2017年的500多家。其中，经济集团7家、总公司57家、各部门和地方政府投资设立的企业441家，计划到2020年国有企业数量剩余150家［33］。可以预期，越南国企在未来有消失的可能，其他东盟国国有企业数量虽有减少，但关系国计民生的垄断性国有企业仍由政府掌控，在国民经济中的作用依然举足轻重。

2.国有企业上缴利润增加，并呈递增趋势

淡马锡是新加坡最大的国有投资控股公司，涉及各产业领域。其中，大多数是新加坡的核心企业，主导着国民经济命脉。据淡马锡2019年年报，截至2019年3月，淡马锡投资组合净值达3 130亿新元，创历史新高，本财年投资额为240亿新元，销售额280亿新元，股息收入90亿新元，1年期股东总收益率为1.49%、3年期股东总收益率为8.88%、期限较长的10年期和20年期股东总收益率分别为9%和7%［34］。得益于淡马锡模式的精髓，淡马锡利润呈递增趋势，上缴的利润也随之增加，并呈上升趋向。

在过去五年中，印度尼西亚国有企业利润增长了57万亿印度尼西亚盾。2019年，印度尼西亚国有企业部长莉妮表示，2018年国企资产总值超过8 000万亿印度尼西亚盾，营业收入3 200万亿印度尼西亚盾，净利润200万亿印度尼西亚盾，并获取投资价值480万亿印度尼西亚盾。印度尼西亚国企通过税收、非税收、分红或上缴金等形式，为国家收支预算贡献资金240万亿印度尼西亚盾，推动了国民经济发展［35］。

除了印度尼西亚，泰国国有企业上缴利润也不断增加。据官方统计数据，2018年，国资控股企业上缴收入1 570亿泰铢，比预期目标高200亿泰铢。泰国国资委官网统计资料显示，2018财年，国有企业收入达1 570亿铢，比2018年初设定的1 370亿铢高200亿铢，增长15%［36］。2019财年，泰国国有企业上缴税收1 691.59亿泰铢。其中，纳税排名前十的国企依次为政府福利彩票局、泰国国家石油股份有限公司（PPT）、泰国电力局、政府储蓄银行、各省会电力局、泰国机场公司、政府住房银行、农业合作社银行、大都会电力局、以及泰国港务局，这些企业占泰国国有企业纳税总额的88%。预计到2020财年，国企上缴税收总额1 888亿泰铢［37］。

杜特尔特政府执政后，政府拥有和控制的公司（GOCCs）共向国库局缴纳红利190亿比索。其中，菲律宾土地银行上缴50亿比索［38］。2018年前7个月，GOCC上缴股息收入320.3亿元（人民币元，下同），远超2017全年汇款总额的304.6亿元。财政部数据显示，至少有54家国有企业上缴股息，在这54家国有企业中，有7家股息收入超过10亿元，合计205.52亿元，占汇款总额的69%［39］。

2018年，越南国家审计署审计了31家国有企业、以及下辖253家企业的财务报告和国家资本使用情况。在31家国有企业中，有30家在2017年实现了盈利，为国家预算做出了重大贡献。但部分国有企业在会计上存在误差，尚有未付税费46.78亿美元［40］。总之，越南国有企业经过几十年的改制，不少国有企业实现了盈利，上缴利润呈递增趋势。

（二）东盟国有企业改革的主要阻力

从国有企业的竞争力和亏损面来看，东盟国家通过对国有企业改革，亏损局面得到扭转，净利润水平也有所提高。尽管东盟国企改革取得初步成效，然而东盟国有企业改革依然面临诸多阻力，主要表现为东盟国有企业盈利能力堪忧、监督管理缺乏、运营效率低下、市场化程度不高、国有资本结构性矛盾凸显等。

1.国有企业亏损局面得到扭转，持续盈利能力堪忧

新政府通过私有化改革，引入市场竞争机制，提高了国有企业的经营效率。新加坡民营企业资本市场规模可观，也为国企私有化提供了便利条件。但是，新加坡经济模式的“硬伤”越来越受到外部因素的支配，经济发展易受国际市场价格波动和西方国家经济形势的影响，对国有企业盈利能力的影响日渐明显，导致国企盈利水平日渐式微。

2004年，印度尼西亚共有国有企业158家。其中，31家亏损，亏损额6.081万亿盾，2006年出现亏损的国有企业36家，2007年亏损的国有企业降到28家，2008年下降到23家，亏损14万亿印度尼西亚盾，2010年亏损的国有企业剩余17家［41］。印度尼西亚国有企业部长莉妮宣称，截至2018年印度尼西亚国有企业资产总额7 200万亿盾，与1998年相比增长1 644%，并且国企业绩改善很大，2014年印度尼西亚遭遇亏损的国有企业24家，到2018年降到12家［42］。可见，经过债务重组和财政收支改善，印度尼西亚不少国有企业扭亏为盈，但盈利能力依然不容乐观。

2016年，宝腾年销量72 290辆，同比下降30%，直接导致DRM-HICOM集团年度亏损8.7亿令吉（约1.95亿美元）［43］，2020年，吉利预计年产汽车300万辆，大部分在马来西亚工厂完成，到2027年宝腾计划成为东南亚排名前三的企业，以期扭转亏损局面。

2015年10月，泰国国有企业政策委员会表示，短时间内，泰国国际航空公司无法尽快增加收入、削减成本，仍将处于财务危机当中。2018年底，泰航累计亏损359亿泰铢，2019年净亏损100亿泰铢，预计在2022年消除累计债务［44］。

经过国有企业改制，越南不少国有企业实现了盈利。2018年，越南航空公司利润达2.8万亿越南盾，创历史新高（见表1）。但越南国企盈利能力普遍较弱，面临着亏损等问题，甚至出现国富民穷财政拖累等窘况。

表1 2013—2018年越南航空公司业绩一览表

2.国有企业净利润水平有所增加，运营效率有待进一步提高

改革后的新加坡国有企业净利润水平不断提高。随着全球经济放缓、中美贸易战升级、加息进程暂停、以及本土房地产降温等，盈利指标等数据根本无法掩盖新加坡国有企业整体盈利增长乏力的事实，国有企业运营效率有待提高。

泰国国有企业净利润水平也在不断增加。据泰国9家商业银行和2家国有银行报告，2018年，泰国银行净利润为21 882.9亿泰铢，同比增长5.3%，在9家商业银行中，7家呈现净利润增长，2家出现下滑，而政府住宅银行和政府储蓄银行净利润增长强劲、不良贷款（NP L）不断下降。政府住宅银行行长表示，2018年，该行新增贷款2 131.6亿泰铢，合计1.11万亿泰铢，净利润126.1亿泰铢，同比增长3.39%，并设法将不良贷款占总贷款的比率从2017年的4.21%降到4.17%；2019年计划批准新贷2 032.6亿泰铢，不良贷款率降到4.02%。政府储蓄银行（G SB）行长柴会猜表示，2018年该行利息收入640亿泰铢、净利润363.1亿泰铢，与2017年相比，分别增长10.56%和16.38%，不良贷款下降到2.15%［45］，远低于泰国银行体系的平均水准。

2019年，越南国家审计署报告显示，越南国有企业运营效率低下，债务管理松散，逾期应收账款增加。其中，越南移动通信公司（M o b iFone）挂账款项5 150亿越南盾（约合2 170万美元），越南电力公司5 470亿越南盾，沱江公司1.9万亿越南盾。越南国家油气集团（Petro Vietnam）坏账11.36万亿越南盾，海外投资效益低、风险大，在24次石油和天然气勘探中，耗资高达7.73亿美元［46］，向国外转移的投资价值甚至远超某些项目的投资预算，使得越南承受较大金融风险，直接导致其运营效益与效率增长乏力。

3.国有企业市场化程度不高，国有资本结构性矛盾凸显

东盟国家通过历届政府的努力，多数国有企业进行了股份制改革，公司治理结构逐步规范，现代公司治理框架初步形成，在新加坡、马来西亚、泰国、文莱等国家表现较为明显。但东盟国有企业市场化程度依然不高，在一些股权多元化的国有企业中，国有资本一股独大的现象仍较为常见，淡马锡、马航等极具代表性。东盟许多国有企业治理结构表面上看似完善，实则依然存在治理机制不健全、治理能力不强、经营机制尚未转变等问题。

东盟国有资本结构性问题也较突出。目前，除了新加坡，东盟国企大多分布在传统产业，而且处于全球产业链、价值链的低端，企业创新能力总体较弱、发展质量也较粗放、资产布局面广线长、国企主业不够突出、大而不强等问题依旧存在，东盟国有企业在经济转型方面的引领带动作用还有待增强。不难看出，调整国有资本布局、加强对关键领域和重点行业的有效控制，将有可能继续成为东盟国有企业改革的重点。

综合来看，经过几十年的国有企业改革，东盟主要国家国有企业盈利水平取得初步效果，不少国有企业扭亏为盈，净利水平也呈增长态势。但是，这并不等于说可以忽视东盟国有企业存在的问题，持续盈利能力堪忧、监督管理缺乏、运营效率低下、市场化程度不高、国有资本结构性矛盾突出等阻力仍是制约国企发展的主要因素，也是东盟国有企业发展过程中亟待解决的难题。

三、东盟国有企业改革对中国的政策启示

东盟国有企业改革有成功的经验，也有惨痛的教训，借鉴其经验、避免其教训有助于推进国有企业尤其是中国国有企业深化改革，对其他经济体制转轨国家也具有启发意义。

（一）政府控股是通常的国有企业组织形式，并成为一种演变趋势

20世纪70年代和80年代初期，东南亚国家对大多数企业进行100%投资，被人称之为“官方企业”。受全球私有化浪潮的影响以及针对国有企业相关法律的完善，东盟国家开始把部分国有资产拆股向社会拍卖，被人称之为“半官方企业”。从目前情况来看，除少数企业外，相当数量的东盟国有企业已成为由政府控股的股份企业，这与东盟国企股份制改革的主要方向相契合。

（二）国企私有化和民营化，有一定的积极作用

东盟工业化早期，非常有必要对国有企业实行较多的政府控制，而且效果非常明显。随着东南亚经济步入新阶段，东南亚国家过度干预经济的措施与市场经济规则相冲突，很大程度上造成了市场扭曲。因此，必须减少经济干预，实行经济自由化，采取的措施是国有企业私有化、鼓励民营企业发展等，以期提高大型国企和整个行业的运营效率。在东盟国家，竞争性国有企业，如钢铁、建筑、汽车、电信、电子、医药、金融等，这些行业适合国企私有化和民营化。因为这种类型的国有企业以盈利为目的，间接服务于社会公共目标。但对于一些事关国计民生的行业，东盟国家仍将掌控绝对的控股权。

东南亚国家推行国有企业民营化：一方面，可以扭亏为盈，减少国有资产的流失；另一方面，国有资产的转移可以实现国家宏观经济管理发展战略。东盟国有企业通过阶段性发展，不少成为国民经济的重要力量，并达到当初创办企业的目的，通过出售股权抽回部分资金，投入到现阶段急需发展的领域。同时，东盟国有企业股票上市，可以扩大股票交易规模，提高经济效益，加强金融系统对企业经营活动的监督，更重要的是，可以实现员工持股，调动职工的积极性［47］。

但是，私有化也有局限性［48］。从经济层面上看，私有化以提高经济效率为目的，东盟国有企业私有化以后，经济效率可能提高了，但相应的社会成本有可能增加，有时甚至会大大超过企业效率提高所带来的经济收益，比如对资源和环境的过度开发，所提供的公共产品和服务质量及数量下降而价格上升，等等；从社会层面上看，私有化会加剧社会的贫富分化，导致东南亚社会动荡不安；从政治层面上看，私有化会削弱东盟政府及其维持社会公平的能力，由此侵蚀民主参与的重要地位；从文化层面上看，私有化可能侵蚀东盟普遍的文化价值观念，使其屈从于商业利益的需要。总之，国企私有化有一定的积极作用，但有局限，政府推行私有化时要趋利避害谨防极端。进入21世纪，尤其是2008年全球金融危机以后，在多种因素共同作用下，经济全球化进入调整期。东南亚国家重新意识到国家干预经济的重要性，加强对国有企业改革。这一阶段，混合所有制改革是国企改革的基本方向。其中，印度尼西亚、越南等国的国企改革成效突出，极具代表性。2011—2020年，越南计划对750家国企进行股份制改革，完成率约为74%。预计2030年前，越南大部分国企将进行混合所有制改革，3～5家国企参与国际证券市场，1～3家企业跻身全球500强企业排行榜［49］，以期推动越南国企结构调整，有效落实越南经济社会发展战略。

（三）“国有私营”，须确保国家大股东地位

所谓国有私营，通常是指国有企业部分内容的经营权由私营企业或个人单位承包的情形。20世纪70～80年代，东盟国有企业基本全由政府投资经营，这些企业大多盈利。与私企相比，国企在机制上还存在不少问题。为提高国有企业效益，东南亚国家通过立法等形式，从20世纪80年代开始推行“国有私营”，涉及公共设施、公共事业、城市交通、道路、码头等领域，并采取产业私有化和项目私有化等措施。实行“国有民营”，其作用可以归纳为三点：一是东盟国家政府不必直接干预企业的经营活动，较好地解决了国有企业行政化等问题，并减轻政府负担；二是国有企业与私人大财阀挂钩，实现了产业资本与金融资本的有机结合，促使国有企业发挥更大效益；三是国有企业通过上市，出售部分国有资产，使政府手中掌握更多资金，用于投资或建设其他事业，更为关键的是国有资本并未削弱，反而为政府节约了庞大开支。

国有私营后，东盟国有企业充满了活力，在新加坡国表现更为明显。究其原因：一方面，新政府仅从主要负责人、经营方向、企业盈利三方面对国有企业进行管理，要求每个国有企业必须盈利，如果经营不善出现亏损，将撤销董事长和总经理两个主要负责人的职位；另一方面，国有企业经营机制富有激励性和灵活性。新政府有关部门规定，凡企业资金增值的增长率超过银行年息率的部分，企业可从中提取15%作为奖励基金。其中，1/3奖励董事长和总经理，2/3由企业负责人奖励下属，配置和使用国有企业生产要素并没有特别限制，可以像民营企业一样灵活自如［50］。

（四）完善社会保障体系，有助于企业发展

中国国有企业改革过程中，遇到的最大难点就是企业办社会，也就是“五险一金”由企业支付，不仅加重了国有企业负担，还影响了其经济效益，更重要的是牵扯企业太多精力。在东南亚国家，社保工作由政府统一组织实施，在方式、方法上可能有所不同。但是，不少东南亚国家把这项工作视为搞活国有企业的重要方法，并成功地减轻了企业社会负担，为企业发展创造良好的外部条件。在这方面，做得比较好的有新加坡、马来西亚等国家。新加坡国有企业不办社会，职工住房、医疗保险、培训、养老等由新政府统一组织实施，效果非常明显［51］。

经过几十年的发展，新加坡公积金制度由一项简单的老年储蓄计划逐步演变成向社会所有人提供广泛服务的社保制度。与中央公积金制度相配套的还有“居者有其屋计划””（Home OwnershipScheme）。据亚洲人口排行榜数据，2019年，新加坡常住人口约570万，本国公民350万，占比61.4%［52］。其中，80%以上的公民住进了政府租屋，并且早在2005年，人均住房面积就达25平方米［53］。

（五）国企管理体制独具特色，当与本国实际相结合

与其他发展中国家相比，东盟国有企业管理体制独具特色。其中，新加坡和泰国国有企业管理体制的特色更为凸出，并且两者有一个共同特点，根据企业的不同类型，采用功能不同的“中介机构”进行管理。

新加坡在调节政府与国有企业之间关系时，采用了两种经济职能和运行方式不同的“中介机构”，分别是“法定机构”和“控股公司”。泰国在政府与国有企业之间也设立了类似的“中介机构”。作为新、泰两国国有有资产的一种管理形式，法定机构的特点可以概括为四点：一是依据议会批准通过的单独法令设立；二是具有特定的任务和完成任务的特殊权力；三是主要承担政府行为，代表政府制定相应的法律法规和产业政策，并协调职责范围内的相关经济活动，而这些政府行为不以营利为目的；四是国有企业子公司的经营范围限定在法定机构的职责之内，其经营管理按《公司法》运营，照章纳税，自负盈亏，可以说和私人公司完全一样。新、泰两国法定机构也有差异，主要体现在职能层面。首先，新加坡法定机构自主权更多，主管部门仅就重大决策、主要负责人任命施加影响，而泰国企业内部的投资预算、投资决策、工资分配等方面受泰国法定机构主管部门约束，还需内阁或政府相关部门批准；其次，就税收利润分配而言，新加坡法定机构比泰国法定机构拥有更大自主权［54］。

此外，东南亚国家还实施经济立法，推行积极的经济干预政策，发挥民间组织作用、采取各种经济鼓励政策、控股方法、财政监督等措施，以此完善东盟国有企业管理模式。总之，建立适应市场经济发展需要的国有企业管理体制，是实现国企改革和发展目标的关键。东盟国有企业管理体制独具特色，一些经验和做法对中国建立现代企业制度、推进国有企业改革、搞好国有资产管理有重要的借鉴意义。

（六）私有化与效率并非绝对一致，私有化目标应划分主次

20世纪80年代以来，受新自由主义政策全球化浪潮的影响，东盟国家先后提出私有化计划。东盟国有企业私有化取得初步成效，同时也存在不少问题。比如私有化计划不明确、国有资产被低估、透明度缺乏、官商勾结以及自然垄断部门私有化极易造成资源浪费等。在1997年亚洲金融危机、2008年全球金融危机中暴露出更多问题，迫使东南亚经济学家不得不重新思考国有企业私有化，一些经济学家甚至质疑私有化与效率之间的关系。事实上，效率的大小通常并不完全取决于制度条件，关于私有制效率高于公有制的观点也令人质疑。

如果私有化不能促进东盟国有企业竞争，那么公共所有权向私人所有权转移仅仅是公共垄断被私人垄断替代。即使私有化提高了效率，效率也可能源于三个方面的改变：一是需求条件的改变；二是制约市场结构竞争规章的改变；三是所有权与管理权变化带来内部效率的提高。毫不夸张地说，这是一个十分有意义的问题。

私有化目标之间是否应有主次之分，这个问题也值得探讨。当然，答案是肯定的，如果私有化目标仅仅是提高效率，那么东南亚国有资产出售收入有可能会减少，势必影响国有企业改革成效。特别需要关注的是，国有企业确实产生了不少问题，产生私有化的想法无可厚非，私有化目标也应有主次之分，这样有利于建立自由市场增强企业竞争力。但是，私有化能否解决东盟国企存在的问题，是否会抹杀掉国有企业的优点和功效，还有待进一步观察。

（七）新加坡淡马锡模式并非万能，须辩证看待

新加坡自然资源极其匮乏，由于长期坚持自由经济政策，经济建设取得长足发展。目前，新加坡形成了有效的管理经营性国有资产和投资的体制。其中，淡马锡是典型代表。淡马锡负责新政府在国内外的直接投资，较好地解决了一般国有企业管理所存在的问题［55］，比如经营者素质较低、职工积极性不高、国有企业惰性、政府干涉过多或监督不到位，等等。现如今，淡马锡掌握着新加坡经济命脉，佐证了国有资本效率同样可以有效发挥。这一模式主要包括以下五点内容：

一是通过国有控股公司行使出资人权利。新加坡政府不直接管理国有企业，而是设立国家控股公司代表国家持有国企股权，行使股东权利。新加坡政府对国有资产管理采取“抓大放小”的方式，有助于国有经济对国民经济的有效控制。

二是建立科学有效的法人治理结构。淡马锡公司由新加坡政府财政部全资所有，政府对企业的经营活动监管不干预、审核不承诺、鼓励不失控，也就是所谓的政企分开，其股东、董事会、管理层责权利清晰，既各司其职，又相互制衡。

三是完全市场化运作。新加坡以外向型经济为主，重视以合同、契约等为标志的市场文化规则，也注重风险防范、在竞争中生存发展。淡马锡以市场为导向，以追求利润、股东利益最大化为目标，在适度考虑政府产业政策的前提下，遵照市场经济规则自主经营。

四是重视经营管理团队建设。淡马锡用人理念是“任命适当的人选担任领导”，在平等条件下公平竞争，以充分发挥人的潜能。淡马锡选拔经营者时完全按市场化运作，面向全球招揽人才，薪酬水平与国际接轨，以确保获得高素质的国有企业管理者。

五是重视内部控制及风险防范。淡马锡特别注重风险监控，包括战略风险、金融风险、运营风险等，审计制度规范、监督机制合理，并得到了有效的运行。

2015年9月，《关于国有企业改革指导意见》的发布，使得国内关于学习借鉴淡马锡模式的呼声不断出现，甚至有些人认为淡马锡模式是“万能药”，可以采取拿来主义直接为我所用。不可否认，淡马锡法人治理结构、投资体制及其运作和管理方式确实有独到之处，值得借鉴，但淡马锡模式不一定适合于中国［56］。且不说新加坡是城市国家，不可与中国同日而语，单就其家族式管理模式就值得商榷，更何况淡马锡并非稳赚不亏，流动性的投资方式不具有完全的可借鉴性。

结束语

综合来看，东盟国有企业发展前景整体向好，但发展空间多方受限。东盟未来国企改革的主要方向仍是公司制、股份制改革，通过国有企业私有化引入民间资本实现股权多元化，以期提升国企的盈利能力和运营效率，凭借资产重组、股权激励等路径达到国有资本保值增值之目的。由于东盟国有企业存在运营效率低下、市场化程度不高、国有资本结构失衡等问题，加之高度垄断、效率低下、依赖补贴、贪腐严重、竞争不强、管理滞后等因素影响，严重制约着东盟国有企业发展。可以说，东盟国有企业发展前景基本向好，但持续盈利能力依旧堪忧，除某些国家的个别国有企业外，发展空间多方受限。未来最好的国有企业模式有可能是以中国为代表的国有企业，由于其组织形式与社会化大生产方向相契合，一定程度上代表经济发展的未来方向，并具备较大的发展潜力。