澜沧江—湄公河合作机制下的澜沧江—湄公河次区域毒品治理问题探析

罗圣荣

摘要：澜沧江—湄公河次区域是世界上毒品种植生产、走私、贩运等犯罪活动最为猖獗的地区之一，严重威胁到次区域和各个国家的安全。严峻的形势和复杂的毒品问题，对中国外交布局以及实现澜沧江—湄公河次区域可持续合作产生严重影响，并对国家之间谋求互利共赢的合作意向带来制约。如何有效遏制次区域毒品犯罪蔓延，成为澜沧江—湄公河流域6国政府必须正视和解决的现实挑战。从实践来看，国家跨境合作是成功遏制毒品问题恶化的重要途径。合理有效的毒品治理合作与澜沧江—湄公河次区域非传统安全关系变动之间表现出综合治理、跨流域互动的特征。本文认为，通过深化改进澜沧江—湄公河次区域毒品治理模式，优化次区域合作，可刺激次区域毒品治理主体互动频率的提高，提升次区域毒品治理的成效。

关键词：澜沧江—湄公河合作;“金三角”地区;毒品治理;替代种植

[中图分类号]  D815.5            [文献标识码]  A                [文章编号] 1003-2479（2020）03-005-09

Abstract： The Lancang-Mekong sub-region， with the most rampant criminal activities of drug cultivation， production，smuggling， and trafficking in the world， severely threatens the security of the sub-region and various countries. The grim situation and the complex drug problem have a serious impact on Chinas diplomatic strategic layout and the realization of the sustainable cooperation in the region， and also restrict the intention of cooperation to seek mutual benefit and win-win results among countries. How to effectively curb the spread of drug crimes in the region has become a realistic challenge that the governments of the six countries along the Langcang-Mekong River must face up to and solve. In practice， national cross-border cooperation is an important way to successfully curb the worsening drug problem. Rational and effective drug control cooperation and the changes of non-traditional security relations in the sub-region are characterized by comprehensive governance and cross-basin interaction. This paper believes that by deepening and improving thedrug controlmodel in the Lancang-Mekong sub-region and optimizing sub-regional cooperation， the interactionfrequency of drug controlcan be stimulatedand the effectiveness can be improved.

Key Words： Lancang-Mekong Cooperation; Golden Triangle Region; Drug Control; Alternative Cultivation

近年來，区域合作机制下的毒品治理虽卓有成效，但由于澜沧江—湄公河流域（以下简称“澜湄流域”）各国政府对罂粟种植、毒品走私贩运的管制力度不大，局部地区毒品种植、走私贩运现象又沉渣泛起。目前，澜沧江—湄公河次区域（以下简称“澜湄次区域”）罂粟种植面积仍居高位、毒品生产和毒品走私犯罪仍然活跃。其中，缅甸的毒品给次区域带来的危害是最大的，并严重影响次区域毒品治理局势。老挝北部部分山村仍然存在着私自种植罂粟的现象导致境外替代种植工作受到牵连制约、泰国存在成吨量级别的甲基苯丙胺走私犯罪、缅甸北部地区具有成熟完整的毒品产业链，这些都对根除次区域毒品犯罪造成巨大挑战。面对严峻的毒品形势，澜湄流域各国采取联合行动，通过打击贩毒分子、管制合成毒品、缩减罂粟种植面积、开展替代种植工作和完善法律法规等行动，推动澜湄流域国家及时了解和掌握禁毒动态，提高合作成效。

一、澜沧江—湄公河次区域毒品问题现状

澜湄次区域毒品形势错综复杂，尤以“金三角”地区为甚，严峻的毒品形势往往与次区域的政治、军事和民族关系等密切相连。在澜湄流域6国禁毒合作不断深入的同时，当前，次区域毒品问题有如下新的表现：第一，次区域罂粟种植仍然广泛。澜湄流域罂粟种植面积虽然不断下降，但总面积仍然很大。第二，毒品产量有增无减，毒品加工厂数量虽有减少，但毒源地的毒品生产加工是稳定的。虽然受次区域联合执法的打击，毒区非法加工难度提升，却也导致毒品犯罪形式有向更加隐蔽的方向发展的趋势。第三，毒品犯罪地区集中，案件数量众多。“金三角”地区仍是世界毒品犯罪案件最多的三大地区之一。澜湄次区域少数民族地方武装（以下简称“民地武”）“以毒养军”的历史由来已久①，这提高了澜湄次区域打击毒品犯罪、监管“金三角”地区毒品贩运及管控跨境毒品走私等工作的难度，为次区域经济互通、实现共同发展埋下隐患。

（一）罂粟种植

2014年起，澜湄次区域罂粟种植面积连续5年呈递减趋势。根据联合国毒品和犯罪问题办公室的报告，2019年，澜湄次区域罂粟农场种植面积持续缩减。其中，缅甸和老挝的罂粟种植面积约为49.6万亩，与2018年相比减少12%，就罂粟种植面积估算能生产鸦片440余吨。据缅甸政府公布的数据，缅甸罂粟种植面积在过去9年里呈现波动变化：2010—2014年有所增长，2015年以来逐年下降。罂粟集中种植区所在的北山、东山和南山等地分别减少7%、8%和17%，克钦邦的鸦片种植面积则相较于2018年增长9%。上述区域几乎全部为民地武控制区，政府控制能力弱，毒品情势严峻。老挝罂粟种植面积缩减情况与缅甸类似，与2017年相比，2018年，老挝北部非法种植罂粟的面积为73875亩，减少约5250亩②。琅勃拉邦、丰沙里和乌多姆赛是老挝北部种植罂粟的主要地区，各类数据表明，老挝仍然是澜湄次区域主要的罂粟种植国。由于罂粟种植比其他作物的经济收益高，导致罂粟种植面积总体呈现高位的局面并未被打破，也成为其他作物替代种植计划面临的最大挑战。比如，缅甸从事罂粟种植带来的经济收益相当于2018年全国国内生产总值（GDP）的四分之一，仅掸邦就有近九分之一的山村家庭从事罂粟种植③。综合来看，澜湄次区域罂粟非法种植面积虽然减少，但罂粟种植生产能力仍然不可小觑。为了降低制毒成本、缩短生产工期，次区域出现合成毒品制造兴盛的新趋势，证明次区域毒品威胁依旧有增无减。

（二）毒品产量

澜湄次区域毒品产量并没有受到罂粟种植面积小幅下降的影响，毒品平均产量仍然增长。2018年，湄公河流域的冰毒缉获量创下历史最高纪录，从冰毒价格处于20年来最低点的现象可以看出，冰毒产量供应过剩。2018年，中国共缴获缅甸、老挝和泰国3国各类毒品29.6吨，同比上升17.6%，其中晶体冰毒4.6吨、氯胺酮1.4吨，分别占中国缴获两类毒品总量的43.6%和23.9%，同比分别增长4.2倍和3.5倍。此外，中国国内制毒能力也受到重削，毒品犯罪活动呈现向管理薄弱地带转移的趋势，换言之，中国国内制毒犯罪活动仍处于活跃期①。

合成毒品的滥用使易制毒品产量泛滥，数量增长明显。澜湄次区域是全球甲基苯丙胺合成毒品生产最快的地区，甲基苯丙胺是澜湄次区域的头号毒品，年流行率高于全球平均水平，2019年進一步增长至约116吨。近年来，甲基苯丙胺的制造和贩运发生地域转移，从中国转移到澜湄次区域的其他国家，其中，泰国的甲基苯丙胺缉获量（特别是甲基苯丙胺片剂的缉获量）已经超过中国。据报告，2018年，东亚和东南亚地区缉获了约7.45亿片甲基苯丙胺，近70%在泰国境内。缅甸北部合成毒品中，冰毒作为贩运大宗毒品的头号品类已经渗透进入澜湄次区域，对老挝、缅甸、泰国和中国云南省的毒品治理带来挑战②。2019年，越南合成毒品产量比2018年增加5倍，作为“金三角”地区生产毒品的主中转枢纽，在越南与老挝和柬埔寨接壤的边境地区，非法毒品（特别是合成毒品）的贸易和贩运量急剧增加。除了海洛因，氯胺酮等合成毒品也很流行，尤其是以酒吧、夜总会和卡拉OK房等娱乐场所为主的毒品交易与使用具有“群聚群吸”的特点，在多数情况下难以核实，这使得越南国内毒品成瘾流行的风气难以控制③。柬埔寨是世界第二大海洛因来源国，也是生产苯丙胺类兴奋剂的主要国家。柬埔寨国家打击毒品管理局（NACD）指出，湄公河次区域“金三角”地区的毒品和甲基苯丙胺贩运量正在增加。与此同时，澜湄次区域氯胺酮的使用量也在增加。作为一种不受国际管制的物质，氯胺酮在澜湄次区域的缉获量占5年内全球缉获量的96%。

（三）毒品走私

澜湄次区域毒品问题的另一挑战是涉毒走私，次区域的毒品也是中国合成毒品走私的主要来源。澜湄次区域甲基苯丙胺等合成药物的走私渗透量不断增长。2019年，联合国禁毒署执法机构在日本、澳大利亚、新西兰、马来西亚和印度尼西亚缉获的毒品数量创下新纪录。通过追溯这些毒品，定位到是从澜湄次区域内的“金三角”地区跨境走私的，其中，甲基苯丙胺产量估值达到400亿美元④。湄公河国家部长级会议发布的一份声明称，仅在泰国就缉获了18吨甲基苯丙胺，占湄公河流域走私量的70%。缅甸北部合成毒品中，冰毒作为走私大宗毒品的头号品类，已经渗透进入澜湄次区域，极大地增加了中国和中南半岛5国毒品治理的难度⑤。联合国毒品和犯罪问题办公室数据表明，澜湄次区域合成毒品走私数量激增，毒贩通过洗钱的方式，增加贩毒利润并带动博彩业繁荣。据估计，澜湄次区域毒品市场价值达到614亿美元。泰国司法部部长颂萨就曾公开表示，一些执法部门的调查和回应能力不足，对澜湄次区域的走私和洗钱等活动采取纵容态度，这使得非法运输和走私毒品的犯罪活动屡禁不止。随着互联网的发展，毒品走私的方式更加灵活和多样。此外，在走私形式上，不法分子假借化工类名义在网上非法注册“空壳公司”，经营化学易制毒品的网店，形成完整的上下供应销售链，通过境内境外物流流通走私。

截至2019年11月，越南警方侦破23300多起案件，逮捕36200多名罪犯，缴获超过一吨的海洛因、超过100万片合成毒品、614千克的鸦片和768千克的大麻①。柬埔寨也是澜湄次区域走私贩毒的主要过境国，尤其是苯丙胺类兴奋剂的走私数量增长迅速。据柬埔寨国家反毒品管理局报告称，2019年，柬埔寨的毒品缉获量比2018年增加了40%。其中，柬埔寨当局严厉查处了9806起毒品案件，比2018年增长22.56%;侦破毒品犯罪类案件数量增加20%，逮捕2万名毒贩，比2018年增加24.54%;没收了750.70千克走私毒品，所有类型的毒品走私数量增加了39.96%。相较于面临罂粟种植反弹的态势，老挝北部毒品走私数量增长程度较小。

缅甸是次区域内毒品犯罪最猖獗的国家，其侦破的毒品走私案件大多与民地武有关。民地武与缅甸政府的冲突给澜湄次区域局势稳定、安全及和平发展带来巨大冲击。缅甸政府军大力打击毒品交易，但自2008年果敢冲突发生以来，缅甸民地武“以毒敛财”更加猖獗，并开始在中国境内走私，加剧次区域毒品管控难度。在与缅甸政府军互拼交火频发的情况下，缅甸民地武为了整军备战，贩毒活动更加猖獗。尽管分散的民地武并非缅甸政府军的对手，但其伙同毒贩“以毒养军”“以毒敛财”，形成难以遏制的毒品走私态势，加大了毒品经济的运作力度。缅甸民地武这种“以毒养军，以军护权”的贩毒模式不仅给当地人民的生活造成困扰，也给缅甸政府的威信力蒙上阴影。武装贩毒走私制造的血腥悲剧让湄公河流域人民陷入恐慌②，贩毒走私活动的商业化、政治化也加大了打击澜湄次区域毒品走私工作的难度。

二、澜沧江—湄公河合作机制下的次区域毒品治理合作进展

目前，在澜湄合作机制下已形成多个禁毒治理合作公共产品，即综合执法、开展替代种植项目和联合扫毒行动等，这些禁毒合作措施取得一定成效。基于毒品治理理念的共识，澜湄流域6国共同维护次区域的安全，为6国的政治、经济和社会发展创造条件。

（一）毒品治理理念

受毒品种植、生产、走私和贩运等多种因素的影响，澜湄次区域和相关国家面临的毒品威胁仍处于严峻期。通过澜湄次区域国家间集体互动，促进6国毒品治理合作，从而减少次区域安全的威胁，能够最终通过澜湄合作机制有效治理毒品危机，达到提升维护地区安全成效的目标③。澜湄合作机制下的毒品治理，从理念上说是各国国家安全观的重要体现。中国倡导的国家安全观的内涵为“一国对国际国内安全形势的主观认识，它包括对国际国内安全威胁来源、内涵、条件、维护手段等要件的判断”④，主张共同维护澜湄次区域安全，实现共同安全的毒品治理理念，为澜湄流域6国安全创造条件，促进安全互利。2017年，中国国家主席习近平提出“既重视发展问题，又重视安全问题”，“既重视自身安全，又重视共同安全”⑤，主张以平等的身份进行合作，以民主的方式推动地区合作，尊重各国内政，尊重各国人民自主选择发展道路的权利。当前，澜湄次区域一体化进程方兴未艾，各国所面对的毒品治理问题是错综复杂的，依靠一国维护次区域安全是难以见效的。只有有关各国在毒品治理上保持良好协作，构建毒品治理安全网络，才是解决问题的良策。由此，澜湄流域6国应该持守“共同、综合、合作、持续”的安全理念，牢固树立风险意识。次区域毒品治理是维护次区域安全稳定的重要保证，只有澜湄流域6国在毒品治理理念上达成一致，才有可能从根源上铲除毒垢，为国家和次区域的经济社会健康可持续发展奠定基础。

（二）禁毒合作机制

禁毒合作成效直接关系到澜湄次区域安全建设的进程。澜湄次区域的有关国家针对毒品治理已达成多项合作机制，毒情蔓延的情势得到有效遏制。

第一，《大湄公河次区域禁毒合作谅解备忘录》达成禁毒合作共识。《大湄公河次区域禁毒合作谅解备忘录》是澜湄次区域最活跃的合作机制之一，在该机制下，各国采取共同行动，打击毒品种植、贩运和消费犯罪等。同时，该机制涵盖执法合作和司法合作、降低毒品需求、可持续替代种植工作等多项内容，是次区域打击毒品犯罪的重要武器①。

第二， 中老缅泰4国联合治理在澜湄合作机制下为次区域的禁毒工作做出努力。中老缅泰4国是澜湄次区域毒品情势最严重、最集中的国家。中老缅泰4国在湄公河流域开展禁毒合作已逾8年，涉及打击贩毒和走私等联合执法行动并取得良好成效。截至2019年7月底，4国已启动84次湄公河联合治理行动，共出动执法人员13300余人次，执法艇702艘次，总航程44400余千米，在湄公河、老挝班相果及梦莫等重点水域开展联合查缉和禁毒工作，并举行研讨会共议澜湄流域的禁毒形势和禁毒合作事宜。4国联合执法是澜湄合作机制下毒品治理的成功尝试②。但总体而言，目前澜湄流域6国联合扫毒行动的力度与严峻复杂的毒品犯罪形势相比仍显滞后，主要难度在于各国情报线索不对称、联合执法侦察困难等，需要深入完善联合扫毒合作机制，提升共同扫毒能力③。

第三，2019年，澜沧江—湄公河综合执法安全合作中心在中国云南昆明举办“2019澜湄禁毒合作论坛”，针对澜湄次区域合成毒品泛滥问题进行研讨。论坛通过搭建禁毒合作协商平台，围绕澜湄次区域毒品形势特点，为完善次区域毒品治理方式、提高次区域治理毒品问题的能力和水平、推动澜湄次区域禁毒合作机制取得新进展，进行了一次有意义的尝试④。

第四，次区域双边禁毒合作频繁。中国作为次区域大国，为保障本国和次区域的安全和发展，在次区域毒品治理方面投入巨大，积极开展诸多双边行动。需要正视的是，尽管澜湄次区域各国发展不平衡，但各国应当基于本国发展水平和能力，就次区域毒品治理积极开展合作。例如，老挝与柬埔寨就针对毒品问题举行了相关会议，在达成双边谅解备忘录的基础上，为进一步做好药物管制和反人口贩运等工作做出努力，并积极执行《关于药品检查和管制合作的谅解备忘录》，打击包括贩运人口和毒品走私等在内的跨境犯罪⑤。

（三）打击毒品犯罪

基于次区域国家达成的共识，澜湄次区域打击毒品犯罪合作卓有成效。2019年第一季度，澜湄流域6国合作，共破获3000多起贩运重量超过1千克的毒品案件，共逮捕3440名犯罪嫌疑人，与上年同期相比明显增加，在根除和打击毒品贩运上取得成效①。

中国倡议开展的“平安航道”联合扫毒行动也深受次区域国家认可。2013年4月，“平安航道”联合扫毒行动在中国云南景洪启动，该行动已上升为澜湄合作机制下的一项重要执法合作内容②。2018年5—7月，由中国承办澜湄流域6国“平安航道”联合扫毒行动，协调指挥中心设在云南省西双版纳傣族自治州景洪市。在为期3个月的联合扫毒行动中，澜湄流域6国的禁毒联络员通过联合办公的方式，深入開展涉“金三角”地区毒品情报线索交流和毒品案件协作，同步指挥在各自国家确定的行动区域内开展缉毒行动，以最大限度防止“金三角”地区毒品外流危害各国，最大限度预防易制毒化学品流入“金三角”地区助长该地区的制贩毒活动，以进一步推动落实澜湄安全执法合作机制，提升各国执法合作和打击本区域跨国毒品犯罪的能力和水平，改善澜湄次区域各国的社会治安形势③。

（四）开展替代种植

2017年以来，澜湄次区域各国在减少罂粟种植面积方面取得了一些成绩，还参与了农村和城市地区的综合地区发展、技能培训和创收生计方案的设计和实施，以减少非法药物的供应和需求。毒品种植给澜湄次区域安全带来严重威胁，为从源头上根除毒品，2016年，澜湄合作首次领导人会议发布《三亚宣言》，其中提到要加强应对跨国犯罪等非传统安全威胁的合作;开展农业技术交流与农业能力建设合作;落实“东亚减贫合作倡议”，交流减贫经验，实施相关项目等④，这些措施都有利于在澜湄次区域开展替代种植以遏制毒品蔓延的形势。例如，在泰国北部山区，可因地制宜地推广多种经济作物，建成高附加值经济作物产业园，并带动农业和手工业的发展，促进当地经济发展，改变村民因贫困对毒品经济的依赖。中国禁毒单位与农业部门携手合作，在澜湄次区域国家开展罂粟替代种植工作，进一步推动罂粟减种、禁种。2019年，中国境内公司与老挝琅南塔孟隆县政府签订了32万亩土地租赁协议，发展农经作物种植，开展罂粟替代种植工作，帮助罂粟种植区发展替代经济。据统计，该公司在项目上累计投入资金1.2亿元人民币，在老挝琅南塔省孟隆县种植橡胶10万余亩、香蕉10万余亩、水稻2.25万亩、玉米2.25万亩、茶叶5000亩，年产值为5.5亿元人民币;同时与老挝琅南塔省签订农业生产种植与技术培训协议，对当地农民开展种植养殖技术培训，使1000余人直接参与替代种植。公司回收其农产品，解决了当地2000余人就业，大大改善了当地村寨以罂粟种植为主的传统种植结构模式⑤。

三、澜沧江—湄公河合作机制下次区域毒品治理合作存在的问题

在开展次区域禁毒合作的过程中，次区域国家之间的互信也是非常重要的一环。合作层面上，中国综合国力的提高和国际影响力的增强引发一些澜湄次区域国家的不安全感，次区域总体经济水平落后也增加了毒品治理合作的难度;操作层面上，在法律的协调、执法合作机制的构建方面虽步入常态化，但是澜湄流域6国对毒品犯罪的界定存在差异，这使得毒品合作治理呈现分散状态。在开展替代种植方面，有关国家面临着罂粟种植带来的基础设施建设滞后和地方政府工作能力不足等综合难题。因此，替代种植的实际效果仍无法确定。

（一）合作层面

澜湄次区域在安全合作上具有地域、民族等先天优势，毒品治理合作机制也正在完善，但受政治关系、次区域国家经济发展水平差距等因素影响，毒品治理合作的推进仍然困难重重。首先，受前殖民宗主国的影响，“中国威胁论”等不实言论在澜湄次区域一些国家中仍有一定市场。尤其是2018年，美国发布《中国军事与安全发展态势报告》，极力对中国在南海建设的正常活动加以无理指责，而这势必会给中国与有关国家的合作带来不利影响。毒品治理是涉及次区域社会安全稳定的重要领域，也会受到中国与湄公河流域5国关系和政治互信的影响。

其次，次区域总体经济发展水平还比较低，这成为有关国家开展毒品治理合作的掣肘。澜湄流域6国若按经济发展水平排序，中泰两国工业化水平相对领先，其次是越南，缅甸、老挝和柬埔寨3国则位列世界最不发达国家行列。囿于经济发展水平上的差异，澜湄流域6国在合作上各有不同的利益取向，在承担的责任上也难以达成平衡。一些经济较为落后的国家出于对经济收益的考慮，对毒品犯罪问题采取默许态度。以中国为代表的一些次区域国家，除了经济诉求，也非常关注次区域安全稳定，因此在资金提供、警务合作、禁毒手段创新和治理能力升级等方面投入更多。老挝、柬埔寨和缅甸等国因经济能力有限、国内局势动荡等因素，投入十分有限，有些国家在维护地区安全与促进国家经济发展的立场之间来回摇摆。更令人忧心忡忡的是，毒品犯罪像一张蜘蛛网，与贫困、传染病、人口贩卖、赌博和卖淫等问题相互交织，大大增加了澜湄次区域国家毒品治理合作的难度①。

（二）操作层面

澜湄次区域的毒品治理管控难度较大，这在一定程度上加大了合作治理在操作层面上的难度。首先便是缺乏权威性法律依据。澜湄次区域警务合作的权威性法律依据较少，大多数法律文件都缺乏约束力。尽管澜湄流域国家已签署大湄公河次区域禁毒合作机制相关文件及《大湄公河次区域反对拐卖人口区域合作谅解备忘录》《关于加强湄公河流域综合执法安全合作的联合声明》等文件，在一定程度上推进了毒品合作治理进程，但这些声明文件在实质上没有突破纲领性文件的范畴，在法律实施上暴露出水平低、效力弱、难治本的缺陷，难以形成操作层面的综合性规范。从结果来看，缺乏权威性法律依据易使合作流于形式，无法达到最佳合作触点。即使是在澜湄执法中心成立后，各国开展联合执法的法律基础仍然是2015年的《联合声明》，无法对各国在次区域进行综合性、长期性治理提供有力的法律保障。这与次区域国家在禁毒意愿上的不同诉求有关，不同的目的和利益导向会对澜湄流域6国的毒品治理合作产生潜在影响，如泰国和缅甸就较为看重禁毒治理过程中本国法律的首要性，以寻求在次区域合作中的有利位置。

中国与湄公河国家在警务合作方面已达成协议、谅解备忘录及联合宣言等各种级别的合作规范。在双边合作规范上，中国与部分国家签署了双边引渡条约和民事刑事司法互助条约②，例如，中老两国签署了《边界管理制度协定》《中老边境口岸及其管理制度协定》等。但是，囿于各国在法律规范和法律界定上的差异，警务合作难以在操作层面上发挥切实有效的作用。由于法系的不同，澜湄6国在警务合作过程中面临司法程序的客观差异，这使得各国在管辖范围、犯罪成立、逮捕条件、犯罪嫌疑人权利保障、执行程序以及引渡规则等方面存在较大分歧，综合执法合作的相关法律规范其实已经大大滞后于次区域警务合作实践的需要，在一定程度上成为次区域相关国家警务合作与司法合作的阻力①。

其次，澜湄次区域替代种植项目进一步推进陷入瓶颈。发展替代种植项目是根除澜湄次区域毒源的重要手段，但由于当前次区域合作难以从机制上去推动替代种植项目的发展，因此，若仅靠地方政府推动，由于市场经济的发展和当地贫困现状，替代种植后劲不足。以天然橡胶价格为例，自2011年以来，天然橡胶价格持续走低，至2019年已跌破万元每吨的市场价格，天然橡胶的生产因此受到波及，这大大制约了替代种植企业的发展。此外，由于境外劳动力成本上涨，环保标准提高，境外替代种植企业的成本增加、负担加大，这使得替代种植项目发展活力不足。不仅如此，有些国家的地方冲突局势也给替代种植工作带来巨大的安全风险②。

再次，澜湄次区域大宗跨境毒品犯罪之风难以遏制。近年来，澜湄次区域上百公斤级甚至一吨以上的毒品走私案件时有发生，这种毒品犯罪案件通常与跨国、跨境大型贩毒集团有密切联系。除了每一次缜密的安排、策划，这些贩毒团伙还拥有数量众多的贩毒成员，成员构成十分复杂，妇女幼童均有涉及，其结构分明的组织层级和四通八达的陆海空交通网络使得侦破大型毒品案件的工作变得更加艰巨。在遇到同行抢货或缉毒人员时，毒品犯罪分子甚至会利用非法武装势力进行反抗。这类贩毒团伙目前正在渗入次区域各国境内，使各国的贩毒人员也逐渐走上组织化、武装化的道路，给次区域毒品治理合作带来严峻挑战③。

结    论

澜沧江—湄公河是中国与中南半岛5国互通往来的黄金通道，长期以来，围绕着毒品犯罪产生的罂粟种植、生产、走私和消费成为澜湄次区域发展的掣肘。当前，澜湄次区域毒品治理状况相对稳定，但毒品形势仍面临着严峻考验。从现状来看，次区域罂粟种植面积缓慢缩小，毒品治理工作取得一定进展，但罂粟种植总面积呈现高位的局面并未被打破。罂粟种植主要集中在缅北、老北地区，与“金三角”地区毒品走私贩运形成完整的产业链。合成毒品产量尤其是甲基苯丙胺的生产加工依然活跃。次区域各国境内境外毒品走私渗透明显，为了实现流通走私，还形成了“互联网+物流”的新特点。毒品走私也暴露出次区域国家在打击毒品贩运上的不同需求，有的国家为了经济利益而纵容毒品犯罪。

澜湄合作机制下的次区域毒品治理从理念上说是国家安全观的重要体现。澜湄6国坚持“共同、综合、合作、持续”的安全理念，在机制上，《大湄公河次区域禁毒合作谅解备忘录》为次区域国家达成禁毒合作共识奠定基础;在行动上，体现为多边联合执法、开展禁毒信息互通会议、在法律上对新型毒品进行列管，从而有效地遏制次区域毒品犯罪蔓延态势。澜湄合作机制下的毒品治理取得一定成效，在一定程度上对毒品的泛滥有所控制，但湄公河流域合成毒品的生产和贩运加剧了次区域的犯罪威胁，并与赌博、艾滋病、卖淫和人口贩卖等问题错综交织。正是在这样的背景下，澜湄次区域国家希望通过国家间集体互动，推动6国毒品治理合作以降低次区域非传统安全风险，最终实现借助澜湄合作机制应对毒品危机、提升次区域安全水平的成效。但同时要注意的是，澜湄合作机制下的毒品治理合作进展较为缓慢，主要表现在合作机制不完善，各国法律文化存在差异、经济发展水平存在差距，毒源地存在贫困问题，替代种植难以持续等。

区域安全和国家安全是实现国家发展和人民生活稳定的重要保障。本文认为，为打造澜湄次区域有力的毒品治理网络、深化澜湄流域6国合作，需要从如下方向着手：

第一，各国应联合构建包含建立信息预警、情报共享和安全评估等内容的毒品治理合作机制，建立基础性关键行动信息共享系统。同时，加大对执法人员的联合培训，提高其治理分析水平，增强其调查、案件准备和起诉等知识和技能，提高其識别、描述、共享信息和拦截能力，强化澜湄次区域毒品治理的整体能力。

第二，在澜湄合作机制框架下拓展毒品治理的合作功能，强化治理能力。因势利导，结合澜湄次区域毒品犯罪新形势，针对大宗毒品走私贩运、流窜走私洗钱、合成毒品问题和地方民族武装养毒贩毒等问题实施精准打击。

第三，完善次区域法律规定。毒品犯罪具有差异大、多样化的特点，给澜湄次区域国家禁毒合作造成困扰。通过健全法律体系，结合实践工作，总结次区域毒品治理合作总体布局，对毒品种类和数量进行界定;对联合执法的立法范围做出调整;完善社会领域等与毒品治理相关的法律，共同促进法制建设;落实纲领性协议，提供有力的综合性法律保障。

第四，推动次区域罂粟替代种植的发展。澜湄流域6国的毒品治理合作要加强对替代种植项目的关注，着力解决当前替代种植企业的实际难题，保护企业种植和生产安全， 实现村寨脱贫， 彻底根除毒源。

第五，澜湄次区域国家要以构建次区域命运共同体为契机，打造治理新动力，强化合作紧密性。积极推进双边、多边禁毒合作机制，将澜湄联合执法合作机制打造为具有澜湄特色的毒品治理合作产品，加强包括《大湄公河次区域禁毒合作谅解备忘录》机制在内的跨境毒品治理网络，创新打击毒品贩运的实时监测机制，以应对次区域毒品犯罪跨境性、隐蔽性增强的新特点。

注：本文得到2017年国家社科基金委托项目《中老越接壤地区国际减贫开发合作研究》和云南大学人文社会科学研究基金项目 《东南亚区域性公共产品与中国的供给研究》等项目资助，特此感谢！

（责任编辑：颜  洁）