缅甸和平进程视域下的“佤邦地方民族主义”初探

谢静

摘要：本文认为，缅甸佤邦一直在建构自身的民族主义以维护自身利益。在当前缅甸和平进程的背景之下，缅军与佤邦联合军的互信程度降低，产生“族际安全困境”，阻碍了和平进程的发展。随着中缅经济走廊建设的推进，中国是缅甸和平进程的重要利益攸关方，正加大在缅甸和平进程中的促谈劝和力度，以保证中缅经济走廊建设的顺利推进。本文立足中缅关系发展，运用政治人类学的方法及“族际安全困境”的概念进行分析，在当前缅甸和平进程的背景下，選用微观实例——佤邦联合军这支中国与缅甸之间“边地”的重要政治力量来探析佤邦联合军“地方民族主义”的表现及缅甸政府与外部世界的关系，认为这样可以更好地从微观到宏观的层面来理解缅甸和平进程的发展以及观察佤邦在缅甸和平进程中的利益诉求。

关键词：佤邦联合军;和平进程;地方民族主义;族际安全困境;中缅关系

[中图分类号] D733.7            [文献标识码]  A                [文章编号] 1003-2479（2020）03-069-08

Abstract：This paper argues that Wa State in Myanmar has been building its own nationalism to safeguard its own interests. Under the background of the current peace process in Myanmar， the mutual trust between the Burmese army and the United Wa State Army has been reduced， resulting in the“ethnic security dilemma” and hindering the development of the peace process. With the advancement of the construction of the China-Myanmar economic corridor， China is an important stakeholder in the peace process of Myanmar， and is increasing efforts to promote peace talks in the Myanmar peace process， so as to ensure the smooth progress of the construction of the China-Myanmar economic corridor. Based on the development of China-Myanmar relations， this paper uses the political anthropology and the concept of“inter ethnic security dilemma” as its analyzing method. In the context of the current peace process in Myanmar， the paper selects a microscopic example——the United Wa State Army——an important political forces of the “frontier”， to analyze the performance of the “local nationalism” of the United Wa State Army and the relationship between the Myanmar government and the outside world. The paper also believes that it could be better to understand the development of the peace process in Myanmar and to observe the interests of the Wa State in the Myanmar peace process from the micro to the macro level.

Key Words： United Wa State Army; Peace Process; Local Nationalism; Ethnic Security Dilemma; China-Myanmar Relations

一、缅甸政局变化后中缅关系的发展

2011年缅甸政局变化，从军事政权向准民主体制转变，缅甸国内局势也随之发生不少动荡。2011年，克钦冲突爆发;2015年，果敢冲突卷土重来。此外，佛教民族主义势力抬头，引发若开邦佛教徒与穆斯林之间大规模延续性、多发性的暴力冲突事件。随着政治民主化，缅甸公民社会也开始复苏，少数民族党派和民间力量积极参与国家政治和缅甸地方发展，这对缅甸的改革与发展有着决定性影响。

缅甸自2010年之后加大与西方的接触，同时暂停了中国的投资项目，包括密松水电站、莱比锡铜矿等，中缅关系出现波折。在“罗兴亚人危机”之后，西方对缅甸实施局部制裁，中国在联合国安全理事会中支持缅甸，并提出建设中缅经济走廊，缅甸再一次向中国靠近，中缅关系得到巩固。应注意的是，这样的变化是发生在“罗兴亚人危机”的背景之下，但是，中缅关系并没有出现“一边倒”的强化。随着民主化进程的不断推进，缅甸强烈的民族主义情绪、历史上不愿与其他国家结盟的对外政策以及缅甸维护国家独立、主权和领土完整等原则的外交传统正在通过危机更加凸显①。与东南亚其他国家一样，缅甸力求避免过度依赖任何一个大国，并在大国之间保持力量平衡。因此，缅甸仍将尝试通过与印度、东盟、日本和西方国家的接触与合作来平衡中国的影响力，仍然坚持其“中立主义”外交作风，并认为这最符合本国利益。例如，2018年8月，缅甸联邦计划、财政和工业部副部长赛昂表示，由于全国民主联盟（简称“民盟”）政府担心“债务陷阱”问题，缅甸将皎漂项目（Kyaukphyu SEZ）的投资总额从73亿美元减少至13亿美元。值得一提的是，2019年9月，美国海军在泰国湾和南中国海与东南亚国家举行海上演习，缅甸也参与了此次演习，这彰显了缅甸在中美地区博弈中的“对冲”角色。

二、缅甸和平进程下的“非和平”因素

近70年的民族冲突阻碍了缅甸国家的发展。为实现国内和平，在1947年彬龙会议之后，缅甸还经历了1961—1962年的“联邦提案”、1963—1964年的全国性“和平会谈”以及1989年开始的“民族停火”等和平进程②。

2011年，缅甸的政治转型并没有实现缅甸的和平。缅甸前总统登盛任职期间启动最新的缅甸和平进程，邀请少数民族地方武装（以下简称“民地武”）开展对话，推动了极具争议性的《全国停火协议》（NCA）。2015年，现任缅甸国务资政昂山素季所在的民盟赢得大选，民盟政府将和平进程视为其首要任务与优先政策。2015年，8支民地武签署了《全国停火协议》，但至少有10支民地武仍持怀疑态度，其中就包括中缅边境的克钦独立军（KIA）和实力强大的佤邦联合军（以下简称“佤联军”，UWSA），包括佤邦联合党在内的一些组织提出建立实质性的自治制度，并担心签署停火协议会削弱自身地位。2016年8月31日至9月3日，缅甸民地武参加了首次21世纪彬龙会议暨联邦和平大会。但是，缅甸和平进程仍然充满荆棘，缅甸政府与民地武之间缺乏信任，对缅甸国家的建构形式各执己见。民地武主要关注建立“缅甸联邦”（federal union），并对缅甸军方在缅甸政治结构中的地位发出挑战，希望缅甸军政关系发生实质性改变，减少军方的优势，获得更多的自治权力，并掌控自治地区的自然资源。军方则坚持改革是在维护2008年宪法的基础上进行的，并坚持解除武装、拆散遣返和融合的进程（disarmament，demobilization，and reintegration process，DDR）的优先地位。2017年5月24日，第2次21世纪彬龙会议举行，共有15支民地武出席会议，其中8支是作为参会方，佤联军等其余7支民地武作为特约邀请代表列席会议。

在和平进程之下，缅甸政府与民地武各自诉求存在众多分歧，在政治对话以外，缅甸国内民族冲突仍然继续，形成“谈判—斗争”的格局，和平进程尚未取得重大进展。例如，2015年年初，缅甸民族民主同盟军（又称“果敢同盟军”）和德昂民族解放军开始展开军事行动，试图重新占领果敢地区，但最终未能获得成功。同一时期，缅甸政府军也在邻近地区对已经停火的掸邦进步党/掸邦军时常发动攻击，试图切断其与位于中缅边境的强大的佤联军要塞之间的联系①。在克钦邦，2015年7月至11月以及2016年4月至8月，缅甸政府军与克钦独立组织（KIO）打破停火协议，发生阶段性冲突。

三、 缅甸和平进程对于中国来说利益攸关

缅甸地处孟加拉湾，连接南亚与东南亚，是“一带一路”重要沿线国家、孟中印缅经济走廊和21世纪海上丝绸之路的关键节点及澜沧江—湄公河合作机制成员国，缅甸政局的稳定对中国的国家利益及周边安全至关重要。当前，缅甸和平进程对缅甸民族冲突的解决以及缅甸国内的政治稳定起到关键作用。因此，缅甸和平进程对于中国具有重要的利益攸关性，这主要有以下几个方面的原因：

一是中缅跨境民族的民族情感。由于历史、民族、地理、政治和经济等多种原因，中国一直并将继续是缅甸国内和平进程的重要利益攸关方。中缅边境拥有众多跨境民族，这些跨境民族关系密切，文化传统和语言相同或相似。随着全球民族主义思潮的再一次兴起，由跨境民族情感产生的激进民族主义行为将有可能对中缅关系产生影响。

二是缅甸和平进程与中国西南边疆的非传统安全密切相关。缅甸民族冲突威胁中缅边境非传统安全，包括赌博、族群暴力和毒品贸易等都成为对中缅边境非传统安全造成威胁的因素。2019年8月15日，“三兄弟聯盟”、果敢同盟军、德昂民族解放军和若开军发起袭击，打破《全国停火协议》，造成人员伤亡和中缅边境贸易中断。此外，人口贩卖、非法洗钱和边境难民外溢等非传统安全挑战也影响着中国西南边疆的安全与稳定。2016年11月，缅甸民族冲突进一步升级，缅甸民主联盟军（Myanmar Democratic Alliance Army）、德昂民族解放军、若开军和克钦独立军正式成立北方联盟，在中缅边境城镇木姐发动袭击，造成人员伤亡，导致数千名平民逃往中国，并使中缅边境贸易暂停②。

此外，在缅甸存在大量的毒品贸易，其巨大利润催生了跨国犯罪组织，助长了腐败、金融犯罪等，是缅甸少数民族地区冲突的重要诱因③。

三是缅甸和平进程的顺利进行是推进中缅经济走廊建设的关键步骤。中缅经济走廊的推进将重塑地区的地缘政治格局，对中缅关系产生重要影响。2017年，中国提议建设“人字型”中缅经济走廊，走廊北起中国云南，经中缅边境南下到缅甸曼德勒，再分别延伸到仰光新城和皎漂经济特区，打造“三端支撑、三足鼎立”的大合作格局。缅甸和平进程如能顺利推进，将会对中缅经济走廊建设起到积极推动作用，而缅北民族冲突的持续不仅会令两国经济合作项目暂停，也会对中国在缅甸的投资和人员安全造成威胁。

四是缅甸国内民族冲突为防止西方国家对

中国边境的渗透带来负面影响。长期以来，西方以及印度等国家关注缅甸政局。美国企图进一步增强其在缅甸政治中的影响力以加强对中国边境的渗透。美国插足缅甸北部的民族冲突将对中国的边疆安全构成挑战。2013年，中国提出，当前首要任务是阻止克钦独立军试图将“克钦问题国际化”，因为克钦独立军提议邀请美国、英国、联合国和中国作为观察员国，见证克钦独立军与缅甸中央政府的谈判④。部分民地武还呼吁国际非政府组织和人道主义援助机构进入民地武控制的地区。

五是缅甸民族冲突的持续降低了中缅两国的互信程度，对中缅关系的发展构成挑战。因此，中国在处理中缅关系时，不仅要注意与缅甸政府、军方的关系，同时应关注与民地武之间的关系。在缅甸和平进程中，中国参与协调的作用正日益凸显，为各方政治势力的接触与对话提供了平台。

四、中国在缅甸和平进程中的积极作用

中国在缅甸和平进程中发挥了劝和促谈的积极作用，积极搭建对话平台，使缅甸和平进程的对话参与方更具包容性。自2013年克钦冲突与2015年果敢冲突发生以来，中国已经多次组织缅军与民地武之间的不同形式的对话，扮演协调者的重要角色。2013年，中国外交部成立亚洲事务特使办公室，组织克钦独立军与缅甸政府在中国边境城镇瑞丽举行对话;中国也在2016年和2017年的两次21世纪彬龙会议期间派出特使。2018年，中国外交部亚洲事务部特使孙国祥在中国云南昆明会见了缅甸联邦政治谈判协商委员会代表。2018年11月，缅甸政府与3支民地武（果敢同盟军、德昂民族解放军和若开军）在昆明经过对话和协商，就3支民地武发表和平声明达成一致。3支民地武表示愿与缅甸政府和军方通过对话解决问题，以政治方式参与缅甸民族和解与和平进程①。

佤联军控制了缅甸第二特区，总面积约为2.7万平方千米，人口约50万，分为南北两个部分，包括6个乡镇，位于掸邦与中泰两国交界处②。佤联军拥有2万多名武装人员，是缅甸最大也是拥有最先进武器的民地武。

缅甸和平进程谈判陷入困境后，缅军与克钦独立组织、缅甸民族民主同盟军、德昂民族解放军和掸邦进步党/掸邦军在掸邦北部地区发生持续冲突，佤联军和其盟友——缅甸民族民主同盟军开始担忧自己会成为政府军的下一个行动目标，佤联军便开始在缅甸和平进程中扮演重要角色③。2015年以来，佤联军在邦康举行了3次“民族峰会”，希望获取其他民地武的支持。

佤联军在缅甸和平进程中的一个重要举措是：由佤联军领导，成立了由北方7支民地武组成的政治代表组织——缅甸政治联邦谈判协商委员会（Federal Political Negotiation and Consultative Committee，FPNCC，也称为“佤联盟”），包括佤联军、缅甸民族民主同盟军、掸邦军/掸邦进步党、若开军、克钦独立组织、缅甸民族民主同盟军和德昂民族解放军，总部设在佤邦首府邦康。该委员会的成立是基于共同的政治立场：拒绝签订《全国停火协议》，表明了民地武同盟政治力量的形成，是当前缅甸和平进程中的一个重要发展。

缅甸政治联邦谈判协商委员会中的民地武与佤联军有着密切的联系，佤联军为部分民地武提供了武器。委员会呼吁中国参与缅甸和平进程，希望中国在缅甸和平进程中发挥监督作用，并支持“一带一路”倡议在缅甸少数民族地区的项目，期望“一带一路”倡议惠及缅甸少数民族地区，认为中国在缅甸和平进程中的角色将会越来越重要。同时，委员会寻求联合独立行动，以民地武同盟的身份发表各项声明，并以委员会的身份参加彬龙会议。2017年4月，委员会提议缅甸所有民地武都可以参加政治对话和政治谈判，最终达成联邦政治协议;要求先举行谈判，之后签订协议，呼吁缅军撤出少数民族地区。2018年，委员会呼吁缅甸军方停止对若开军发起的军事行动④。

缅甸政治联邦谈判协商委员会与北方联盟（Northern Alliance）有所区别。虽然其成员重叠，都是新成立的民地武组织，但北方联盟是2016年成立的民地武军事联盟，其成员包括：克钦独立军（KIA）、缅甸民族民主同盟军（MNDAA）、德昂民族解放军（TNLA）和若开军（AA），其主要关切为克钦邦以及北部掸邦的军事冲突，特别是缅甸民族民主同盟军、德昂民族解放军和若开军这3支民地武在缅甸和平进程中的作用。

八、族际“安全困境”——缅甸和平进程中佤邦的政治诉求：不独立但追求更高的自治地位

“安全困境”概念来自国际关系学理论，其核心问题是国家间的恐惧感和不信任感，一方以保护自身利益的必要行动，在另一方看来却是影响其地位的侵犯行为。本文运用“安全困境”概念来解释缅军与佤联军之间的族际关系。由于缅甸政府军与佤邦的政治利益诉求不同，双方互信度较低，同时，佤联军认为缅军的军事行动会威胁到自身的“自治诉求”和“生存空间”。双方关系陷入“族际安全困境”，这成为阻碍缅甸和平进程的因素之一，也成为佤联军当前行动的驱动力。

缅甸政府与佤联军关系发展时有起伏，在不同时期，佤联军与缅甸政府之间的合作与分歧并存。佤邦的立场是不分裂联邦，不宣布独立，希望从掸邦中分离出一个正式的佤邦，修改《全国停火协议》和缅甸2008年宪法，等等。

在缅甸和平进程中，佤联军开始寻求建立联盟，在民地武中充当关键的领导者角色及表达自己对和平进程的政治诉求。2017年，佤联军明确表示反对《全国停火协议》，要求对其进行修改，并谴责缅军对少数民族的政策，表示将采取更强硬的谈判路线，并支持缅甸北方各群体与缅军达成协议①。佤联军出席了2017年的彬龙会议，但是没有参与实质性的谈判，提前退出了会议，并发表题为《缅甸政府公开谴责佤邦为打破当前和平进程僵局所做的努力》的文章②。

2019年4月，缅甸政府宣布将一些少数民族团体的民兵整编为受中央军控制的边防卫队的计划。根据这项计划，接受《全国停火协议》的少数民族团体将成为受国家控制的边防卫队，听命于缅甸军方的地方指挥官，并放弃对族群日常事务的管理权。这项计划遭到极大反对，缅甸政府在 2009 年 12 月至2010 年 4 月期间4次延后了少数民族团体对此计划做出表态的最终期限③。佤联军拒绝了这一提议，认为这会威胁到自身的生存。

在当前的缅甸和平进程中，各自利益诉求不同而采取的不同行动使得双方失去信任。2014年10月，缅甸军方开始向已经停火的掸邦军/掸邦进步党和没有停火的克钦独立组织、德昂民族解放军和缅甸民族民主同盟军发起进攻④。

因此，基于以往对缅军“大缅族主义”的族群历史记忆以及在当前的军事行动之下，佤联军感到缅甸政府军的威胁，担心缅军将会包围其控制领土，缩小其生存空间，族际间“安全困境”加剧，双方互信度很低。2016年，佤联军仅派了一个低级别的代表团参加21世纪彬龙会议，之后退出了会议。缅甸军方希望与民地武在举行谈判之前签署《全国停火协议》，并且不能修改《全国停火协议》，希望各少数民族军队尽快实施DDR①。另外，在地方民族主义的影响下，民地武之间的族际关系也开始紧张。2016年，佤联军打击了试图与缅甸政府签署《全国停火协议》的民族民主同盟军（NDAA），因为该民地武的控制区对佤联军具有重要战略意义。

佤邦政治目标与克钦邦寻求独立和解决难民问题的政治目标不同，佤邦并非寻求从缅甸独立和分离出来，而是希望获取实质性的自治。佤联军在缅甸和平进程中与缅军接触，缅甸2008年宪法正式规定佤联军控制的领土为在掸邦下的“佤邦自治区”（Wa Self-Administered Division），為了凸显佤邦事实上的自治形式，2010—2015年，佤邦政府拒绝在其控制的城镇举行选举，表示反对与《全国停火协议》捆绑的《政治会谈框架》中关于议题设置限制和表决机制的条款，同时提出对《全国停火协议》进行修改完善，对停火边界进行标识，寻求更多的行动自由，取消非法的检查站或税收，要求军队发布关于在指定地区通行的通知②。事实上，缅军和佤联军都希望扩大自身的领土范围以获取地方经济资源。

佤联军领袖还批评缅甸政府将佤邦自治区的首府设立在佤联军控制区域之外的霍邦，而不是佤联军的首府邦康。由于这些原因，佤联军领袖认为在新的政治体系下，缅甸民族自治和地方发展已经受到政府军的严重破坏③。2019年4月，佤邦和平建设30周年庆典在邦康举行，佤联军（UWSA）总司令鲍有祥在庆典仪式上说：“我们需要的是民族平等、民族尊严、民族自治，我们要求政府给予佤邦自治的权力。”

结   语

在缅甸和平进程的背景下，缅甸政府与民地武之间的信任程度较低。佤联军采取由民地武构建民地武联盟的策略，这也成为当前缅甸民地武发展的一种趋势，将对缅甸未来的选举造成影响。佤联军作为缅甸民地武中的一支，是中缅边境的重要政治力量，通过成立缅甸政治联邦谈判协商委员会发表独立谈判立场，维持与缅甸中央政府和邻国之间平衡的二元平衡模式等方式构建“地方民族主义”，维护其自治地位，这是一种特殊的族群民族主义，即不寻求民族独立，但是维持其特殊的自治地位，是当代地方民族主义的表现形式之一。另外，缅军与佤联军之间的“族际安全困境”使缅甸和平进程陷入更加严重的僵局。因此，本文认为，通过对佤联军“地方民族主义”的研究，可以从微观层面了解缅甸族群冲突的最新进展，为中国在缅甸和平进程中发挥积极作用提供一个独特的观察视角。

注：本文为2019年度国家民委民族研究项目《缅甸少数民族政治势力对中缅经济走廊的影响及对策研究》（项目编号：2019-GMD-079）的阶段性研究成果。

（责任编辑：罗 梅）