权力、能力、外力：影响中小学办学活力的重要因素探析

李红恩

摘要中国教育科学研究院“中小学校办学活力的政策建构研究”课题组在全国范围内开展了大规模的调查研究。调研发现，中小学缺乏办学自主权、内部治理机制不健全、校际协同发展机制不健全、保障机制不完善、干扰因素过多是制约中小学办学活力的重要因素。要激发中小学办学活力，需要切实落实中小学办学自主权，不断完善学校内部治理机制，提升学校自主办学能力，切实减少对中小学的外部干扰。

关键词 办学活力；治理体系；办学自主权；激励机制；学校文化建设

中图分类号G63

文献标识码B

文章编号1002-2384（2020）11-0021-03

注释：① 本文系中国教育科学研究院基本科研业务费专项资金项目“中小学校办学活力的政策建构研究”（项目批准号：GYC2019002）的阶段性研究成果。

党中央国务院高度重视中小学办学活力问题。2019年6月，中共中央、國务院印发的《关于深化教育教学改革全面提高义务教育质量的意见》对中小学办学活力问题做出专门部署。为准确了解当前我国中小学办学活力的现状，精准把握制约中小学办学活力的影响因素，2019年6月以来，中国教育科学研究院“中小学校办学活力的政策建构研究”课题组在全国范围内开展了大规模的调查研究。

课题组深入北京、上海、天津、广州、成都、重庆等地，围绕对办学自主权的认识、教育教学自主权、教育经费的管理与使用、校内岗位设置以及校长教师的聘用与评价、对校长和教师的激励以及影响办学活力的因素等方面，与专家、局长、校长、教师等面对面，认真听取各界声音；对各地在激发中小学办学活力方面的成功案例、有益经验和存在的问题进行了系统化和理论化的分析；对全国158名教育局长、5196名校长和61068名教师（以上均为最终有效问卷）进行了问卷调查。

调研发现，中小学办学活力不足的影响因素，既有学校办学自主权不足的“权力”问题，也有自身办学能力不足的“能力”问题，更有外界保障不足和干扰过多的“外力”问题，具体表现在以下几个方面。

一、中小学缺乏办学自主权

中小学缺乏办学自主权，主要表现在教育教学自主权、用人自主权、经费使用自主权等方面。

其一，学校缺乏教育教学自主权。调研发现，关于学校的教育教学自主权，8.8%的校长选择“完全没有”，29.8%的选择“基本没有”，选择“一般”的占51.1%，选择“很大”的占9.2%，选择“非常大”的占1.0%。学校缺乏教育教学自主权主要表现在四个方面。一是学校缺乏开设校本课程的空间和时间，部分学校自主开发校本课程的能力不足，导致学校不能灵活开设特色化的校本课程。二是学校不能根据实际情况自主设计教育教学模式。有的地方不论学科、学校和学生实际情况，强行统一推行一些所谓的课堂教学新模式。三是学校开展各项活动都必须向教育行政部门申报，审批流程繁杂、审批周期长。不少学校反映，考虑到安全问题，即使所有程序都符合要求，相关主管部门也不愿意批准各种校外实践活动。四是学校惩戒权不够明确，导致教师不敢管、不愿管，不再举“戒尺”。

其二，学校缺乏用人自主权。一是缺乏教师招聘自主权。中小学在教师招聘上发言权、自主度不够，难以招聘到符合学校实际需要的教师。二是学校缺乏内部岗位设置自主权。学校不能根据实际需要，灵活设置工作岗位，传统的科层制的管理模式常常导致学校管理低效。三是学校缺乏解聘权。学校在解聘师德师风不好、教学能力不能达到学校要求的教师时面临重重困难。

其三，学校缺乏经费使用自主权。从学校经费管理使用的自主权来看，3.7%的校长选择“完全没有”，15.9%的选择“基本没有”，选择“一般”的占59.6%，选择“很大”的占18.5%，选择“非常大”的占2.3%，可以看出学校可以自主使用经费的权力较小。调研发现，部分需要使用的经费没有上预算科目、经费使用需要层层审批并受到种种限制、预算调整难等原因，都直接影响教育经费使用效率。此外，校长普遍反映，学校缺乏分配自主权，对“教师绩效工资、奖金、福利的发放”自主权不够，绩效工资未发挥出应有的激励作用。

二、中小学内部治理机制不健全

其一，学校章程建设不完善。调研发现，虽然大部分学校（81.0%）都已经制定了学校章程，但是还存在两个显著的问题：一是章程建设存在形式化的倾向，制定过程不够规范；二是43.0%的校长认为有章难依、缺乏有效监督等现象较为普遍，学校章程在执行和落实上还有待进一步加强。访谈过程中对此进行追问时了解到，学校章程之所以得不到有效落实，一是章程制定时没有充分考虑到学校实际，二是章程实施时受到行政力量干扰较为明显。

其二，中小学的文化引领机制不健全。一是部分中小学过于重视物质条件等硬环境的改善，缺少对学校文化内涵软环境的关注，一些学校缺乏“一训三风”，没有明确的办学理念。二是部分中小学在教育教学活动中形式过于单一，缺乏对丰富的校园文化活动的关注。

其三，决策管理机制不完善。学校权力的运行缺乏相对完善的决策、执行和监督机制。校长办公会、教职工代表大会以及家长委员会等制度不完善，民主参与渠道窄以及校务不透明等因素使利益相关者的知情权、监督权和决策权受限，影响不同主体活力的激发。

其四，校内激励机制不健全。一是绩效工资未能发挥出多劳多得、优劳优酬的激励作用。二是班主任津贴较低，班主任津贴与班主任工作的付出严重不对等，调研发现，有地方班主任津贴每月只有100元，而且只能在年终发放，造成教师承担班主任工作的意愿不强烈。三是学校经费使用自主权有限，很难对教学实绩突出、工作积极性主动性强的教师进行奖励，评先表彰等精神奖励的自主权也有限。四是教师的成长晋升渠道较窄，校长甚至副校长的职务往往是上级教育部门甚至是组织部门直接任命。五是教师参加高质量研修培训的机会较少，只有33.0%的教师认为目前的培训满足了专业发展需要，但同时还有38.0%的教师认为，参加专业培训的机会较少。访谈中发现，由于脱岗培训机制尚未建立，外出培训会影响到教学计划，部分教师甚至不愿意外出参加培训。

三、中小学校协同发展机制不健全

其一，校际协同发展机制不完善。一是中小学办学机制改革不充分，集团化和学区制办学存在交流不深入、帮扶不到位、机制不健全以及有名无实等问题。二是优质学校的示范引领作用没有得到有效利用，优质学校的辐射带动作用没有得到充分发挥。三是对发挥示范辐射作用突出和推动区域内教育质量整体提升成效显著的学校支持和奖励力度不够，造成这些优质学校不愿意或不能够充分发挥示范引领作用。

其二，社会资源未能得到有效利用。一是各地在面向学生免费或优惠政策保障上还存在不完善的地方，政府、学校、家庭多元分担机制还没有得到落实。二是部分地区在研学实践、劳动教育等社会实践基地的建设，以及社会实践课程资源的开发和利用上存在不规范、不完善的问题。三是符合少年儿童实际需求的优秀图书、歌曲、影视、动漫等文化精品相对较少。

其三，家校协同育人机制不完善。一是家庭教育的社会支持网络还未形成，家庭教育资源不够丰富，实施家庭教育的渠道不够畅通。二是大部分学校没有专门的家庭教育辅导员，家庭教育指导能力和专业化水平相对不高。三是家庭教育缺乏立法保障，督促家长依法履行家庭教育的制度性要求比较欠缺。

四、政府保障支持机制不够完善

其一，编制补充不完备。部分地区和学校编制不足、结构性缺编问题较为普遍，专业教师结构不合理，专业教师不足，教师工作量超标、工作负担过重。调研发现，14.1%的教师每天在校工作时间为8～9小时，18.1%的教师每天在校工作时间为10～11小时，甚至还有11.0%的教师每天在校工作时间在12个小时以上。

其二，经费保障不到位。一是义务教育教师平均工资水平不低于当地公务员平均工资水平的规定在部分省份还未实现。二是绩效工资总量的核定办法没有体现对提高办学质量成效显著学校的倾斜。三是部分中西部农村薄弱学校的办学条件还未得到充分保障，生均公用经费标准还较低（小学600元，初中800元，高中不低于1000元）。四是对教书育人成效显著的教职员工的表彰激勵及荣休制度还不健全。

其三，校长负责制落实不够。一是中小学校长职级制没有得到有效落实，校长的行政属性依然大于专业属性。二是中小学校长任期制落实不到位，部分中小学校长变动过于频繁，破坏了学校发展和教育教学的连续性。三是校长的专业培训效果还需要进一步加强，部分地方在支持校长勇于改革创新方面的力度还较弱。

五、外部直接干扰过多过频

其一，“进校园”“进课堂”活动过多。中小学校长普遍反映，各种“进校园”“进课堂”活动占用了常规教学课时，也干扰了学校正常的教育教学秩序。本就不宽裕的课程表，还需腾出课时来安排国防、消防安全、交通安全、传统文化、法治、禁毒、廉政、戏曲、防艾滋病、垃圾分类等十余门“进校园”课程，且部分课程需要由校内教师讲授，加重教师负担。

其二，文件、会议、检查、考核过多。调研发现，中小学每年收到的文件和需要参加的会议过多，某地一小学在2018年全年共收到政府部门发来的文件1980个，为贯彻落实或者执行这些文件，学校管理层和教职工需要付出很多的时间和精力，工作压力巨大。诸多相关部门和单位的检查过多过频，多头评价、评价标准不一、评价主体性质较为单一等现象比较普遍，增加了学校的负担。访谈时，有校长甚至用“评价主体太多不堪其扰、评价标准不一不堪其乱、评价档案太多不堪其累”来反映当前对中小学评价的现状。

其三，教师抽调频繁。教育行政部门以及其他相关部门频繁从学校借调教职员工，造成学校剩下的教师人均工作负担过重。此外，类似全国文明城市的创建、扶贫等工作都需要很多教师参与，也增加了教师工作量，加重了教师的负担。

其四，生态环境不友好。一是校园安全保障制度体系不健全，政府托底不够，由学校独自承担无限责任，成为制约学校办学活力的重要因素。二是家庭高期待和社会低宽容并存，造成学校和教师在舆论上处于非常不利的境地，影响了教师的工作积极性和学校的教学活动，限制了学校的办学活力。

目前，中小学办学活力不足的问题已经引起了从中央到地方的广泛重视，2020年9月，教育部等八部委联合印发了《关于进一步激发中小学办学活力的若干意见》。本调研中所发现的诸多问题在这一文件中得到了充分的关切。为抓住关键环节和核心内容，强化贯彻落实上述文件要求，各地各部门需要切实落实中小学在教育教学、人事工作、经费使用方面的办学自主权，不断完善学校内部治理机制，提升学校自主办学能力，严格规范和切实减少对中小学的各类检查、评比等活动，为学校安心、静心、精心办学营造良好环境，充分激发中小学办学活力。