由旁观者到责任者：乡镇政府义务教育履责活力亟待激发

付昌奎

摘要伴随农村义务教育管理体制变革，乡镇政府义务教育职能分解、履责弱化，突出表现为消极性履责、形式性履责和选择性履责。通过对相关法律政策和农村教育发展现实的分析考察，提出当下乡镇政府落实义务教育发展责任是“必为”也是“需为”。为此，应当坚持“责任政府”理念、明晰乡镇政府落实义务教育权责，建立沟通协调机制、强化履责统筹与分工合作，纳入政府督导考核评估范畴、明晰履责收益与失责后果，最终促成乡镇政府由旁观者到责任者的角色转换。

关键词 办学活力；农村义务教育；义务教育管理体制改革；责任政府；隐性辍学

中图分类号G63

文献标识码B

文章编号1002-2384（2020）11-0024-04

注释：① 本文系教育部人文社会科学重点研究基地重大项目“中国农村教育发展基本类型与模型建构研究”（项目编号：18JJD880001）的研究成果。

农村教育的健康发展以及农村学校的活力释放离不开各级政府部门的有力支持和保障。尤其是乡镇政府，作为农村教育的天然依靠，他们曾经在我国的“三级办学、两级管理”体制下为农村义务教育经费筹集和“两基”目标实现做出了重要贡献。但近年来一个不容忽视的现象是，自21世纪初我国义务教育管理体制改为“以县为主”后，乡镇政府在推动落实义务教育发展过程中主动作为的空间越来越有限。出现这种现象的原因是什么，乡镇政府在推进落实义务教育过程中究竟应该承担什么责任，未来怎样才能促使其更好履责？在农村教育越来越受到关注的今天，我们有必要对这一问题进行理性审视和反思。

一、乡镇政府义务教育履责活力何以弱化？

2000年初，随着《国务院关于基础教育改革与发展的决定》（2001年，以下简称《决定》）和《国务院办公厅关于完善农村义务教育管理体制的通知》（2002年，以下简称《通知》）发布，我国义务教育管理体制发生重大转折，开始实行“在国务院领导下，由地方政府负责、分级管理、以县为主”。2006年修订的《中华人民共和国义务教育法》又首次以法律形式对“以县为主”予以确认。“以县为主”改革确实减轻了乡镇政府的教育发展责任压力，促进了教育管理合理化、资源配置科学化和教育发展均衡化。但伴随农村义务教育管理重心上移和人权、财权上收，乡镇政府教育职能被分解，乡镇教育办多被清理和撤销，乡镇中心校制度取而代之。在这样的制度情境下，多数乡镇政府遂将自己蜕变为“旁观者”，或减少关注、或消极应对，甚或撒手不管，[1]很多需要乡镇政府有所作为之处均被忽视，直接导致其对属地内学校的支持和保障不足，学校尤其是村小和教学点的办学活力受到极大摧折。其主要表现和原因有以下几点。

1. 消极性履责：源于职责分配模糊下的教育履责内容不明

消极性履责，主要是指在“事权”纷繁复杂和现行法律政策关于义务教育职责分配模糊的情形下，乡镇政府不会主动“揽事儿”，履责被动。这迫使校长成为“活动家”，需要花费精力想尽办法拉近学校与乡镇政府的关系才能获得支持。

例如：《义务教育法》明确赋予乡镇人民政府的义务教育职责仅仅集中在控辍保学，而表彰奖励、经费保障、安全维护等职责属于“各级人民政府”。尽管理论上“各级人民政府”应包括乡镇政府，但实践中这种模糊笼统的表达经常被作为一种非刚性要求处理，被视为“可为可不为”，导致部分职责被排除于乡镇政府的实际履责范围。此外，虽然各地出台了关于义务教育的地方性法规，但在各级政府职责内容上大多没有超越《义务教育法》的表述。

又如：从政策规定来看，近年来相关政策明确赋予乡镇人民政府的职责只是集中在控辍保学和关爱留守儿童上，管理体制改革初期赋予的学校安全和秩序维护、学校建设土地划拨、教育经费筹措等职责已被淡化。此外，在涉及多主體的义务教育职责中，主体责任划分不明，如就筹措教育经费、改善办学条件、提高教师待遇而言，县级政府及其相关部门和乡镇政府均有职责，但职责如何划分并没有相应依据。

2. 形式性履责：源于权责配置失衡下的教育履责能力缺失

形式性履责，主要表现为乡镇政府在履责权限与能力缺失的情形下，多采取会议、发文、报表等方式应付上级政府的督导考核，而无法采取实质性手段推动义务教育发展。乡镇政府推动义务教育发展职责，本质上可分为实现属地内全体适龄儿童少年“在上学”和“上好学”。对于前者，《义务教育法》既规定了乡镇政府的组织督促义务，又授予了其批评教育等权力，因而权责相对匹配。而对于后者，虽然要求乡镇政府履行支持保障和监督职责，但却明显表现出权责不统一。

究其原因，一方面是由于前提性权限缺乏，导致乡镇政府提供支持和保障能力不足。“以县为主”的管理体制实施后，乡镇政府先前享有的“人权”“财权”和教育教学管理等权力几乎完全上移至县一级政府。尤其对于涉及财政投入的职责，贫困地区乡镇政府因财权被削弱几乎没有能力给予支持和保障，导致履责能力缺失。另一方面，源于乡镇政府对学校的相关监督权力缺失。2017年2月，中共中央办公厅、国务院办公厅印发《关于加强乡镇政府服务能力建设的意见》，要求乡镇政府“巩固提高义务教育质量和水平”，[2]这一职责不仅涉及《义务教育法》规定的资源支持和保障义务，还应当包括对资源配置后的利用、对教育教学进行监督指导。但现实是，乡镇政府拥有的只是“付出权”，相关监督指导权没有被明确，而且乡镇政府与中心校的监督指导权如何划分也是未知。

3. 选择性履责：源于政府“自利偏好”下的教育履责动力匮乏

选择性履责，是指乡镇政府在职责多重但主体利益分化的背景下，会基于自利性选择履行符合自身利益的职责。这主要源于内外两方面因素。

首先，源于履责的内部动力匮乏。义务教育职责履行本质上属于纯粹的公共服务供给，相对于经济发展，产出具有滞后性，不会带来直接的经济效益，而且还需要乡镇财政、人力、资源等各类支出。相比经济发展职责，它对政府政绩与个人升迁的贡献度极低。以陕西H县对乡镇政府的绩效考评为例，考核指标总分值120分，“教育”仅是“社会发展”下的二级指标，分值仅有2分。因此，乡镇政府更愿意专注于通过招商引资等发展属地经济、实现财政创收，而对教育等公共服务职能很少给予关注。

其次，源于履责的外部压力缺失。虽然《义务教育法》明确了乡镇政府未履行控辍保学责任所应承担的法律后果，但对于未履行其他职责的后果并没有明示。从教育督导来看，尽管《教育督导条例》（2012年）规定了县级以上人民政府可以对下级人民政府履行教育职责情况进行督导，但实践中督导对象主要集中于学校和县级以上政府及其相关部门层面，很少有针对乡镇政府教育履责情况的督导。2020年，中共中央办公厅、国务院办公厅印发的《关于深化新时代教育督导体制机制改革的意见》在督政目标设置上也只是强调“督促省、市、县三级政府履行教育职责”，[3]并无乡镇政府。

二、乡镇政府对于落实义务教育发展何以有责？

尽管当前乡镇政府在履行落实义务教育职责方面存在弱化现象，但通过对我国相关法律政策体系进行梳理发现，推动并促进义务教育发展始终是乡镇政府一项重要的公共服务职能，即使在“以县为主”改革如火如荼时期，这一职责也没有在法律和政策文本上被完全抹除。而且从农村义务教育发展的现实境遇来看，也迫切需要乡镇政府提供强有力的条件保障。因此，落实义务教育发展既是乡镇政府的必为责任，也是需为责任。

1. 必为：法律明文和政策设计赋予的公共服务职责

首先，支持义务教育发展是法律明文赋予乡镇政府的职责，不履责即违法。《中华人民共和国教育法》作为我国的教育基本法，明确了各级人民政府“分级管理、分工负责”的工作原则，并要求“各级人民政府”保障适龄儿童、少年接受义务教育，在财政预算中单列教育经费支出，监督管理学校教育经费，规划学校基本建设、安排学校建设用地和物资，对教育教学资料与设备等给予优先、优惠安排。在同一部法律中，同时使用“各级人民政府”和“县级以上各级人民政府”，也说明两个概念并不等同，前者并不排斥乡镇政府，“各级人民政府”当然包括乡镇一级政府。同时，在最新修订的《义务教育法》中，除赋予“各级人民政府”多重责任，如表彰奖励，保障学生就近入学、教师待遇、教育经费，维护学校秩序与安全等，还专门规定了“乡镇人民政府”的控辍保学职责。

其次，从国家政策设计角度看，“以县为主”改革无论是初期还是当下，均没有证据表明要将乡镇政府从义务教育发展责任主体中排除。2001年的《决定》和2002年的《通知》，将乡镇政府的义务教育职责明确为控辍保学、维护学校安全与教学秩序、划拨学校土地、筹措经费改善办学条件（经济条件较好的乡镇）、教育附加费征收和教育集资（未进行税费改革地区乡镇），后者同时还规定乡镇教育工作由乡（镇）长直接负责。尽管随着农村义务教育经费保障新机制建立，不再征收教育附加费，但并不意味着乡镇政府其他职责的当然撤销。尤其自2016年前后，乡镇政府的职责再次得到重申。仅在2016年，国务院就先后发布《国务院关于加强农村留守儿童关爱保护工作的意见》和《国务院关于统筹推进县域内城乡义务教育一体化改革发展的若干意见》两个文件，强调乡镇政府的控辍保学责任和对留守儿童的关爱保护责任；2017年的《关于加强乡镇政府服务能力建设的意见》中也将“巩固提高义务教育质量和水平，改善乡村教学环境，保障校园和师生安全，做好控辍保学和家庭经济困难学生教育帮扶等”明确纳入乡镇政府基本公共服务职能。[4]教育部等六部门最近印发的《关于加强新时代乡村教师队伍建设的意见》（2020年）中也强调乡镇党委和政府要参与到乡村教师队伍建设中来。

2. 需为：回应农村教育现实需求的必然选择

从现实情况来看，当前农村义务教育有众多新情况、新问题发生，仅仅依靠县级政府及其教育行政部门和学校无法有效破解，迫切需要乡镇政府发挥属地优势、积极作为。

首先，乡镇政府参与义务教育发展能够弥补现行管理体制和办学模式的缺陷，激发学校办学活力。当前，在“以县为主”和“乡镇中心校”制度影响下，部分地区的村小和教学点并不由县直接负责，有地区甚至将其完全“甩手”給乡镇中心校，经费拨付等工作均需通过乡镇中心校完成，类似村小、教学点经费被截留等现象频发。村小、教学点的发展完全取决于乡镇中心校的重视程度和其“自力更生”情况，因此迫切需要乡镇政府进行监督和管理。此外，当前多数农村学校封闭办学，与社区相互隔离，农村的优势教育资源没有得到充分利用，教育质量不高。而乡镇政府具有协调整合区域教育资源、统筹地区教育和文化共同发展的角色优势，完全可以在此过程中有所作为。

其次，乡镇政府控辍保学的历史任务并没有结束。虽然当前我国农村“因贫辍学”的情况基本得到抑制，但隐性辍学问题却不容小觑。在学校布局调整背景下，乡村小规模学校和乡镇寄宿制学校两种农村学校形态生成，由此带来的学生上学安全问题、寄宿制管理等问题亟待解决；同时由于乡村小规模学校的师资、教学质量与发展能力普遍较弱，上学的高机会成本和低教育回报之间的落差使得“读书无用论”“读书无望论”在部分地区再次盛行，直接导致显性或隐性辍学。此外，农村留守儿童教育问题也一直备受关注。要改善这些状况，既需要乡镇政府加大入学组织和督促力量，也需要其提升农村义务教育质量，满足农村学生的教育期待，尤其需要发挥地缘优势做好留守儿童的关爱教育工作。

三、乡镇政府履行落实义务教育职责何以可能？

总体而言，当前乡镇政府义务教育履责弱化，既受到政策法律规范因素的影响，也是政府责任履行机制束缚的结果。因此，为强化乡镇政府对属地学校的支持保障，激发学校办学活力，亟待优化当前的义务教育职责规范与履责机制。

1. 坚持“责任政府”理念，明晰乡镇政府落实义务教育权责

“责任政府”理念强调“责任是政府的基础，建立在责任基础上的权力仅仅是政府履行责任的工具和手段，政府责任先于政府权力”。[5]

首先，应以乡镇政府在义务教育服务与治理上的比较优势为基础，明确其“底线+弹性”教育职责。底线教育职责属于必须履行的基础性责任。“以县为主”管理体制下，县级政府承担了主要的管理职责，乡镇政府则需利用地缘和信息优势参与较为微观细致的工作，譬如控辍保学、学生上学及校园安全保障、用地供给、校产保护、困境儿童帮扶、学校教育教学协调监督、学校和社区互动协调、学校布局调整等方面。弹性教育职责属于鼓励性职责，与政府能力尤其是乡镇财政管理体制、乡镇政府财政能力有很大关联，譬如教师待遇与办学条件改善、教育教学表彰奖励、优秀师资吸引等。财政自主性相对较强或财政能力相对较好的乡镇，履责的程度应当更深。