共享视域下儿童社区福利发展的三重逻辑——基于理念-目标-能力分析视角

王三秀 朱时艺

(1.华中科技大学 社会学院，湖北 武汉 430074；2.中原工学院 法学院，河南 郑州 450007)

儿童福利是一个国家福利体系的重要组成部分，理论与实践都充分表明要实现儿童福利事业的健康有效发展，不仅需要发挥政府的积极主导作用，而且需要多主体协同参与和福利资源的充分整合。2011年，国务院颁布的《中国儿童发展纲要(2011-2020年)》强调了社区在儿童福利提供中的特殊作用，无论从性质、角色空间及资源等方面看，社区应发挥自身的特殊作用。在共享发展理念下，这种作用的发挥显得尤为重要。从实践上看，人们对儿童福利的理论研究主要集中于政府与家庭方面，对社区主体性福利作用的研究较少,对社区福利的研究多集中于老年群体，而忽视对儿童群体的研究，存在不少亟待解决的问题，在“共享发展”视域下，对儿童社区福利发展的深入研究无疑具有重要的理论与实践价值，对理念、目标及能力建构逻辑的创新性探索则具有基础性意义。

一、从共享到福利共治：儿童社区福利发展的观念逻辑

党的十八届五中全会以来，将共享发展理念充分融入社会政策一直是我国重要政策的发展取向，通过特定的政策设计和实践行动使每个公民公平地享有经济社会发展成果，以彰显我国新时代发展的正义性特质。2019年10月31日，党的十九届四中全会通过的《中共中央关于坚持和完善中国特色社会主义制度 推进国家治理体系和治理能力现代化若干重大问题的决定》特别提出，构建基层社会治理新格局，推动社会治理和服务重心向基层下移，把更多资源下沉到基层。与民众生活密切联系的社区需要发挥特殊作用，社区在福利提供的精准化、精细化和及时化等方面存在特殊优势，从而能够满足居民的福利服务需求以应对居民生活困境并提升生活质量。新格局在赋予社区新福利服务责任的同时，也对其福利参与提供的功能目标、管理方式及实践能力提出了创新需要，即如何发挥社区作为特定福利提供的主体作用并且精细有效地满足居民多元化福利需求，特别是保障社区弱势群体福利需求的满足，这是共享发展成果在社区中的具体体现，其中儿童福利发展被作为其中的重要内容。2000年，中共中央办公厅、国务院办公厅转发的《民政部关于在全国推进城市社区建设的意见》在拓展社区服务中明确提出，在大中城市要重点抓好城区、街道办事处社区服务中心和社区居委会社区服务站的建设与管理，社区服务主要是开展面向老年人、儿童、残疾人、社会贫困户和优抚对象的社会救助和福利服务。

儿童是我国社区福利发展重点人群之一，研究表明，儿童群体存在有各种生存和发展的现实问题。困境儿童类型也多样化，如残疾儿童、重病儿童、流浪儿童、父母残疾或重病家庭的儿童、父母长期在押或强制戒毒的儿童、父母一方死亡而另一方又无法履行抚养义务和监护职责的儿童以及贫困家庭的儿童等[1]。在应对这些儿童困境以及逐步发展适度普惠型的儿童福利过程中，政府除强调自身作用外，对政府以外社会力量的积极参与，特别是儿童社区福利作用应给予特别重视，2017年，中共中央、国务院印发的《关于加强和完善城乡社区治理的意见》指出社区公共服务的内容包含了儿童福利，但从实践看，还存在不少需要解决的现实问题。儿童福利人群与福利内容在形式上都十分有限，儿童社区福利主要体现为关爱低保户、残疾儿童和艾滋病儿童等，以健康福利为例，儿童疾病预防、治疗和康复等一系列照顾需要主要由家庭承担[2]，未能真正体现“共享发展”社区福利政策理念，这就需要儿童社区福利的发展创新。

对儿童社区福利发展的研究需要与福利及福利治理理论发展紧密结合。从传统观念看，社会福利主要是政府通过财政转移支付方式来提供经济福利，社会福利实际上就是政府福利，其他社会福利提供主体和内容形式并未被特别重视。随着人们福利需求发展，人们对福利内涵外延的认识获得新的拓展，诺曼·巴里提出福利最小程度的共识问题，其中包括“幸福、满足、救济”[3]，试图获得对福利形式的一定共识，因为在这三种福利形式之外，还存在更加广泛的福利形式。在收入经济福利转向教育、健康、照护等多维福利支持的过程中，政府福利能力缺陷日益显现，随着政府机构规模不断扩大，彼此之间亦是盘根错节，造成公共福利效率低下等问题，所以，在西方福利普遍主义所建立的“从摇篮到坟墓”的国家福利制度面临巨大财政和道德压力后，不少国家进入多元主体承担不同的福利角色和责任的福利治理时代。作为福利治理的重要参与主体，西方社区参与福利获得重视和发展，从而，多主体协同参与的治理概念在福利研究中被引入，这也提供了福利研究的新视野。党的十九大报告明确提出要打造共建共治共享的社会治理格局[4]，这就必须将福利共治或福利治理作为其中的重要内容，主要涉及3个议题：变化中的福利定义、变化中的传递制度和福利传递过程中的实践[5]。

对于社区福利治理参与问题，学者目前对社区福利治理参与问题也进行了一定的探索，这对儿童社区福利发展研究具有重要启示意义：一是社区福利具有特定功能。有学者提出“社区福利”概念有助于对“社区服务”进行新的理解，并形成政府福利与社区福利有机结合，但这种功能的发挥需要具备一定的条件。目前我国困境儿童福利提供之所以面临困境，原因除现行困境儿童福利资源匮乏和不足以外，还包括已有福利资源在顺利传递至服务对象方面仍遭遇重重阻碍等[6]，这些对社区福利功能发挥而言同样重要。二是社区福利存在优势，但也存在不足。在伊瓦斯福利多元主义理论中，福利提供主体包括了市场、政府、社区和民间组织，社区福利优势在于有利于动员家庭及社区参与等，具有互惠利他性，不足在于易于局限于本社区居民福利需要的满足。艾伦·克拉特则提出：社区更容易以个人为中心的方式完成满足其成员需要的任务，但这并不是说，社区可以免费向其成员提供他们需要和希望的任何援助[7]。三是社区福利发展需要策略创新。中国福利治理中应形成由政府、企业、社会组织、社区和公民等多方共同治理的社会福利发展新格局[8],在儿童福利治理中，囿于政府、社会组织、社区和家庭四大福利主体自身能力和特点存在局限性，他们除了各自独立为困境儿童提供福利以外，也进行协作参与困境儿童福利的递送[6]。在政府与社区关系处理上，相关的行政管理应保障社区福利的独立运行，确保社区所有可利用资源得到充分整合运用。所以，发展社区福利需要着力于合理设置各类服务、优化资源配置、建立系统化和高效率的福利服务体系[9]，通过有效措施动员社区内外资源，协助社区集结各种力量创造福利社区化。福利社区化水平可从社区福利体系完善性、福利资源整合情况、福利需要满足的优先性和普及型以及资源利用效率情况等方面指标加以测量[10]。

将上述共享发展与福利共治观念应用到儿童社区福利具体发展中，存在以下理念逻辑：第一，在基本理论思维上，应从总体结构性思维到具体实践思维，以强调新时期我国儿童在社区福利治理建构和运行上应体现的公平化、精细化、精准化和创新化等特质，从而使儿童通过社区真正成为共享发展的主体；第二，在着力点上，应关注儿童社区福利如何在社区层面进行福利内容与形式的创新及资源整合，加强福利传递过程中的有效性，探寻内在逻辑机理。第三，在操作层面的理论指向上，具体探索社区在儿童福利发展中的优势运用，对实践中存在具体问题及深层原因探寻分析问题和应对的理论建议，将目标功能创新发挥与相应的能力塑造建设作为其中的核心议题。

二、目标重构：儿童社区福利发展的效能优化逻辑

社区福利效能优化是儿童社区福利发展的重要诉求，通过具体福利人群目标与内容目标设计与提供来加以实现，为有效体现“共享发展”政策精神，目标重建具有以下特定内涵和内在逻辑机理。

(一)目标重建之内涵

1.人群目标重建：由困境儿童到适度普惠与精细划分

我国儿童社区福利的重点人群长期集中于社区贫困、疾病和残疾等困境儿童中的人群目标，以保障陷入生活困境儿童的基本生存。对其他儿童福利享有形式十分有限，这体现在政府委托社区的福利项目及社区自身福利项目上。为改变这一现象，2014年民政部颁布了《民政部关于进一步开展适度普惠型儿童福利制度建设试点工作的通知》，但其运行效果只是体现在卫生防疫体检等特定项目上，适度普惠目标并未真正达到。这除了项目类型设计及覆盖面外，还有一个重要因素是在具体实践中缺乏对儿童福利惠及对象有效拓展和精细划分，难以精准精细满足儿童差异性的福利需求。精细划分可基于不同角度：一是基于传统的人群类别、年龄、自主能力、健康以及是否残疾人家庭的细分，关注困境儿童更复杂的生存与发展状况的需求；二是基于福利需求的动态变化细分，密切关注儿童福利需求的动态变化，及时调整福利供给策略。目前城市化进程日益加快，产生了人口横向流动内驱力，流动儿童人口也具有来源广、成分复杂以及居住较分散，社区需要及时掌握其相关福利需求信息，进行福利需求的精准识别和人群精细划分，以便提供精准细化的福利服务；三是注重新风险下儿童福利需求的细分，在现代风险社会条件下，儿童可能陷入新的生存或发展风险，需要通过社区福利供给加以应对，新风险是指相对于传统的自然灾害及战争等风险的新风险形式，这种风险的原因主要是由于就业不稳定、老龄化、身体疾病及照护缺失等引起的，它涉及到更多的人，其中也包括儿童，如果不能有效处理这些风险，对贫困、不平等以及未来生活将产生重大影响[11],主要涉及因女性应对就业压力而可能产生儿童照顾不足等问题。国外研究表明：新风险使儿童照顾的需求更加强烈，为此，欧盟就业战略提出让“90%的3岁到学龄儿童和30%的3岁和3岁以下的儿童得到照顾”[11]，这一问题也应引起重视。

儿童福利人群目标由生存困境儿童转变到动态多样福利需求的儿童，这意味着在社区内让更多儿童享受社会与社区福利发展成果，儿童可以在任何社区内便利地享受需要的服务，普遍地提升儿童生活质量，推动实现儿童福利由补缺型向适度普惠型转变，这反映了人群维度的儿童社区福利发展的效能创新优化逻辑，因此需要社区对不同儿童福利需求精准识别，确立相应人群目标，进行精准有效的福利提供。

2.内容目标重建：由改善物质生活到多重福利需求满足

需求满足是中外学者社会福利研究的核心关注点。传统意义上，人们对福利内涵的理解是满足贫困者收入或物质生活改善的需要，以提升物质生活水平，目前社区福利发展应考虑儿童更细化的福利需求。有学者综合各种需要理论，认为福利需要类型虽然与需要内涵一样存在多种导向的争议，但基于供给的角度，在需要满足上，社会福利政策设置依据呈现五种取向：价值取向、生产劳动取向、资源取向、权利取向、能力取向[12]。这些都应通过社区福利提供得到精细满足，既能满足贫困儿童基本生存，又能有益提升他们整体生活质量和发展性的福利需求。儿童社区福利提供内容目标整体形态要求：第一，根据儿童个体差异性需求，社区提供福利内容应力求具有多样化，在细化上下功夫，使儿童在贫困应对、照护、健康、教育、心理、精神、救助、能力提升和参与机会等多方面福利需求得到精细全面的满足，也包括信息及儿童保护等其他福利需求，特别是注重提升儿童自我发展能力。第二，对每一种福利提供也应具有针对性和类别化，体现层次性特点，为此，社区在儿童福利内容方面不能局限于政府的支持，需要更多地识别和聚焦于不同类别儿童福利需求，整合福利资源，特别是善于识别存在儿童生存风险的家庭，这种儿童风险因素包括父母无工作、生活居住环境恶劣、父母经历情感痛苦、家庭低收入以及父母一方有疾病等[13]。第三，儿童各种福利具有相互关联和影响性。联合国儿童基金会对儿童贫困的定义包含了物质、精神、生存资源和发展资源的剥夺，失去享有这些资源权力的机会，无法发挥自身的潜力以及无法与其他儿童一样享有社会公平[14]。所以，儿童福利提供需要作为一个整体来看待，以达到各种福利相互促进的良性互动效果。

内容目标重建要求儿童福利资源来源及配置方式转变，因为这直接影响着人群与效能目标的实践。目前，儿童的社区福利资源配置主要在政府资源驱动下进行，所以，福利资源配置需要理顺政府、社区自治组织和非营利组织之间的福利提供责任关系。社区应摆脱被动执行政府委派的社区福利任务，并瞄准儿童福利治理精细化的人群目标与效能目标，保持社区主动性和独立性，同时社区应作为独立福利主体参与福利服务的传递和输送体系，依托社区并整合包括企业、社会组织、家庭、志愿者及社会居民等福利资源，以多种途径满足儿童福利需要。目前，在社区儿童福利提供中普遍遭遇发展后劲乏力，究其原因，主要在于当前的社区福利内容目标定位不清，在新福利目标下，不仅需要政府、社会组织、社区和家庭等几大福利提供主体进行互动,共同为困境儿童提供福利,明晰各主体在困境儿童福利提供中的角色[6]，而且需要政府将福利管理权逐级下放到社区，使其承担更多的儿童福利提供责任，完成儿童福利治理的分权化、社会化与互构互动。切实转变社区服务更重视老年人服务，而把社区儿童福利服务简单地推向市场，导致社区儿童服务事实上以高收费服务为，基本没有低收费服务，更没有公益性儿童服务的做法[15]。

(二)目标重建之逻辑机理

第一，强调社区儿童群体适度普惠与精细化分不仅有益于实现社区福利精准满足儿童需求,而且促进在共享发展理念下实现社区儿童福利资源提供中公平与效率的有机结合。福利精细化能够充分尊重儿童福利需求的差异性，把儿童的个体化需求放在首位，这也是制定福利政策和提供福利服务的出发点和落脚点。福利制度的改革在大多数时候都力求更加富有弹性和个性化[16]，而目前儿童福利人群划分与福利提供在很大程度上忽视了儿童个体福利需求的差异性，也不利于采取针对性福利措施，如儿童贫困治理中的健康福利需求，存在先天体弱多病、地方病、患有大病或残疾状况下，缺乏免疫服务、生病时没有及时治疗等情况的差异，有的需要只关注儿童保障生存福利需求，有的需要注重潜能的发挥和促进个人教育和自我实现，或需要人力资本培养的资金支持，而慢性疾病儿童患者对健康服务福利需求更为迫切。以儿童贫困为例，目前儿童贫困存在复杂情形，儿童的贫困表征内容远比官方定义丰富且存在年龄效应。城市儿童贫困知识的精细化程度与郊区及乡村儿童相比存在整体上的显著优势。随年龄的增加城乡儿童之间的差异也在增大[17]。同时贫困原因也存在差异，从实践上看其生活情形十分复杂，包括孤儿、困境儿童及困境家庭儿童。困境家庭儿童又存在不同情况，这些家庭及儿童的福利需求是完全不相同的，需要细致分类和精准识别才能在儿童福利提供中实现公平与效率的有机结合，实现福利资源运用的最大化和发展成果的共享性目标。

第二，对福利内容的细分应符合儿童社区福利发展现实需求和未来趋势。在国外，社区福利最初以民间形式出现，福利内容涉及居民疾病和身体状况以及儿童贫困救助等。目前，福利通常作为一个含义宽泛的概念使用，除收入支持外，主动追求幸福生活权利、机会和条件等也被纳入其中，因此，儿童社区福利形式与内容也应不断扩展。进入新世纪以来，非经济福利受到国际上普遍重视，主要是如何对待贫困者教育、幸福、机会和赋权等[18]。在阿马蒂亚·森的福利提供理论中，实际上蕴含有双重目标：一是解决社会失调等问题的工具性价值目标；二是注重实质自由对提升人们生活质量的重要性的建构性价值[19]。从儿童福利方面来看，后者更关注儿童自身能力建构，这是远比改善他们的物质生活更为复杂和艰巨的目标，却更具有持续性和根本性。与企业管理精细化终极目标追求效益最大化不同，社区福利提供应追求福利效能最大化，为此，需要多重福利形式的相互结合，实现工具性社会价值目标与促进儿童自身发展建构目标的有机统一。

儿童福利治理目标精细化亟需福利提供主体在福利提供过程中的精细协作，而社区需要发挥特有作用。在福利提供过程中，多元主体参与的福利供给格局不仅意味着构建多元力量积极参与平台，更强调多样化服务手段的灵活运用。一方面，社区困境儿童仍存在贫困等生存风险和其他应满足的需求，社区可以更容易地以个人福利需求为中心，满足各种儿童需要，同时社区是人们感情和身份的重要源泉，是社会成员的生活基地以及“安全和福利的场所”[20]，福利形式能够更大发挥促进儿童发展的特殊功能。另一方面，儿童会产生新的福利需求，这就需要他们提供福利内容多样化、服务质量最优化和服务手段专业化，而单一的福利供给主体已不能适应这种需求，通过建立多元福利服务体系，在社区资源共享理念下精细协作，创新社区多种福利供给形式，因为机会福利是为达到预期目标而建立的社会激励和支持，尽管是最模糊的直接福利类型，但它并非无足轻重，许多政策都牵涉到机会的创造与分配[21]，还应发挥社区在这些方面的自身优势，因为与政府机构公共保障体系的福利不同，社区蕴含有需要挖掘和利用的丰富的儿童福利资源。

三、能力建构：目标重建下儿童社区福利效能优化保障逻辑

(一)能力需求及其困境

社区能否实现儿童福利目标的重建取决于多种因素，其中最为关键的是社区是否具有相应提供能力，并嵌入到新的目标实践中，一般来看，社区能力是指存在一个特定社区内的人力资本、组织资源及社会资本的互动，可以将一个社区中的许多个人的集体知识用于解决社区集体问题的经济、物质、社会和组织资源[10]。从上述儿童福利提供目标重建需求来看，这种能力包括：一是福利主体实践能力。社区作为特定主体，在精细化的福利合作治理过程中能够发挥主导作用的能力，可以基于儿童福利需要采取相应的福利提供内容及方式，并适时创新发展。西方国家基本经验是，政府在寻求社区合作时，充分尊重社区自主能力，保障其在资源控制和资源分配决策中的独立性。二是福利资源整合能力。一方面整合运用政府向社区提供的福利资源，另一方面是社区自身福利资源，动员社区组织和居民参与社区福利活动。以自治组织与志愿服务为例，《中国儿童发展纲要(2011-2020年)》特别规定，强化城乡社区儿童服务功能。建立以社区为基础的儿童保护工作运行机制，充分挖掘和合理利用社区资源，动员学校、幼儿园和医院等机构、社会团体以及志愿者参与儿童保护。三是儿童福利需求的精细回应管理能力。精细化管理概念最早出现于企业管理领域，将这一理念引入到福利治理中也具有重要意义，这意味着利用更低的成本和专业的管理手段达到优质、细致和人性化的管理效果。在儿童社区福利实践中，要注重儿童福利需求与供给的异质化和个性化，这内在地要求社区具有能够将福利资源精准运用于最需要儿童群体的能力。

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从目前我国社区的总体情况看，不少社区缺乏上述重建目标下的福利提供能力，其原因在于：

第一，社区福利提供主体能力缺失。要达到社区福利供给主体功能的最优化，必须构建合理的治理主体关系结构，厘清相互责权关系，但作为政府部门的街道办事处没有独立的行政执法权和完全的行政管理权，街道办事处在社区管理中职能不明确并且街道办事处与社区居委会之间领导与指导兼有双重关系，以街道办事处为主体、以社区居委会为依托的垂直管理模式使社区居委会行政化倾向严重，承担的职责任务、扮演的角色与实际福利地位不符，越位、错位和权能失衡等问题在社区福利治理中难以避免，致使社区自治组织难以成为独立福利主体，福利功能发挥十分有限，甚至存在福利功能弱化和退化等问题，其直接性的福利服务功能在不少社区通常只占社区工作中较小的比例，在河南省郑州市金水区的社区调研中发现，与福利相关的服务性内容约占社区服务工作总量的16.2%，社区大部分精力用于执行政府下达的行政事务或其他事务，其福利参与能力势必受到限制，而在社区老人及残疾人等困难人群福利任务繁重情况下，儿童福利空间会受到进一步挤压。

第二，社区福利提供的经济能力不足。目前社区能够获得的政府资源极其有限并且政府对社区福利发展投入普遍不足，不少社区自身的经济资源成为社区福利提供的主要经济来源。一些城市社区有一定的资源基础和资源获得能力，但总体上来看社区经济支持能力是有限的，难以作为独立主体真正提供更多福利项目。国外一些政府对相对落后社区福利发展采取了特殊的支持措施，为解决这种问题，英国政府成立了“睦邻更新基金”“社区推动基金”“社区经济基金会”等专门基金。目前，我国尚缺乏类似支持形式，政府购买服务作为社区社会组织维持运营的主要手段，而社会组织确立的服务目标与政府购买服务目标未必完全一致，政府倾向于补救性和解困性工作，解决即时性的问题，而社区则希望将评估社区福利需求作为依据，这样社区很容易陷入两难境地，而政府作为资金的提供者和评估者会使社区不得不放弃自身服务内容和目标，如果社区在福利服务中强调独立性，资金就会更加困难。

第三，相关制度保障缺陷。要发挥社区儿童福利提供中的主体作用，就必须理顺主体之间权责关系，各主体间分工明确、各司其职，而这必然需要健全制度保障，但目前我国尚缺乏这种法制，主要依靠相关政策性文件，如2000年《民政部关于在全国推进城市社区建设的意见》、2006年《国务院关于加强和改进社区服务工作的意见》、2011年《国务院办公厅关于印发社区服务体系建设规划(2011-2015年)的通知》、2013年《民政部财政部关于加快推进社区社会工作服务的意见》、2017年《民政部关于大力培育发展社区社会组织的意见》以及2017年《中共中央国务院关于加强和完善城乡社区治理的意见》等。相比较而言，国外通常经过立法予以规范，如1963年美国制定了《社区精神保健中心法》，1970年英国制定了《地方政府社会服务法》，提出以社区和家庭为基础发展居民福利，1990年英国首次以社区命名的法案《全民健康与社区照顾法令》，明确了社区照顾福利的内容、策略及责任等，2000年日本《社会福利法》对地域福利及社区福利事项进行了具体规定。而我国法制保障的缺乏直接限制了社区精细化福利提供能力建设的发展。

第四，政策制度执行能力缺陷。政策制度执行能力缺失直接受到人力、物力、财力及执行人员素质的影响。目前社区管理人员工作聘任模式主要采取合同聘用制，面向社会公开招聘，福利待遇偏低。社区工作人员也存在一定数量的短缺，这不利于社区工作职业化和专业化发展，也不利于制度执行能力的提升。社区组织的运转资金主要来自政府，难以有资金用于优化管理服务人员素质和提升制度执行能力。管理力量的不足衍生出一系列问题，如沟通、回应不及时造成社区福利需求问题无法得到妥善解决，调查中发现工作人员存在素质不足，不少人员未能受到系统培训、学历不高和责任心不强，对社会福利支持理解缺乏系统性把握。居民对社区管理群体不信任、对社区工作存在排斥和抵触情绪等，这势必影响到福利提供的质量与效率。

政策制度执行能力缺陷与社区福利资源整合能力不足具有直接关系。在多元化福利治理中，社区、家庭、社会组织、企业和志愿者等均作为社区福利资源来源，凸显了社区福利供给途径多元化，但社区普遍缺乏对这些资源的整合能力。从政府资源看，政府向社区内的社会组织购买服务和委派社区承担福利服务仍然是福利供给的主要路径，社区资源十分有限，各项工作主要是围绕执行行政任务展开，社区难以有足够的精力进行福利资源整合。以对居民直接参与的互助性福利为例，社区并未有效动员居民参与到社区建设与发展中来，在河南省郑州市金水区调研中发现，40.6%的居民认为其充分参与了社区活动或发展建设，而实际参与志愿服务的居民仅占居民参与活动总量的10.7%，参与深度明显不足，不利于在福利提供中形成平等协商、相互尊重和求同存异的福利治理局面。社区福利的实践需要有专业人员和专业化的工作方法。目前，我国每年培养大批的社会工作专业人才，而大多数人在社区提供的福利服务十分有限，甚至无法施展专业才能，其原因包括社区空间不足、经费支持有限、岗位待遇不足、专业化教育与实践需求脱节以及缺乏有效的人才激励政策等。

(二)能力塑造及其困境突破

一是社区与党组织关系明晰化，即突出党组织核心地位和引领作用，为社区福利资源整合和精准精细运用提供积极动员和政策性指导，形成明晰具体的儿童福利发展制度关系。二是在社区与政府关系上，改变目前以政府为主导导致社区对政府过分依赖的局面，政府需要将更多的儿童福利资源下沉到社区，增强社区在福利提供中的独立自主能力。将政府对社区的制度、政策、资金、技术和人才方面的支持形成具体法制规定，作为居民自治组织的社区居委会能够依法代表社区居民利益，实现居民自治组织独特的福利主体权利与责任的有机统一。三是在社区与儿童及其家庭关系上，明确儿童及家庭在社区儿童福利发展中参与和享有的权利，增加社区福利参与的可行路径，细化社区儿童及其家庭以及居民社区福利提供参与权利，改善居民参与环境，提升儿童发展能力，形成儿童福利需求表达-需求满足-主动参与-自我服务-参与能力提升-更高福利需求满足等良性发展机制，社区依法承担为居民提供参与平台和机会责任，从而吸引更多的居民积极主动地参与到社区儿童福利建设中，充分挖掘社区潜力，切实提升社区居民幸福感，实现自我价值和社会价值。注重发挥社区领袖作用，动员社区内部福利资源，积极开展社区对外联系，在争取外部资源的支持中发挥特殊作用。四是社区与其他社会组织关系明晰化，将积极动员和整合社会各种福利资源作为社区组织基本责任，构建社会、社区、社工和社团为要素的“四社联动”机制，实现社区儿童福利治理灵活化、精细化。可借鉴国外做法，在社会组织上建立社区合作顾问委员会，对社区儿童福利需求及其资源进行评估，并提出福利资源的合理运用建议。在制度形式上，加快我国社区福利服务的正式立法，以增强制度权威性、稳定性和明确性，同时地方政府以国家层面的立法为基础制定更加细化的地方性立法及实施细则，对某些特定事项可以制定单行制度，如社区照顾立法等，为塑造社区法治化的福利治理参与能力提供法制依据。

(2)充实专业社会工作人员，建构和提升社区专业化儿童福利治理能力。专业社会工作服务队伍在实现福利治理专业化、回应儿童多元化福利需求和人文关怀等方面具有很强的专业优势，这一功能的发挥是通过提升自身服务能力和释放其活力空间来实现的。专业社会工作的介入，达到以下两方面实践效果：一是儿童社会工作服务内容多样化、手段专业化，能够为社区儿童提供专业化服务。社会工作人员可以运用专业知识和技术发现社区潜在福利需求问题，扩大社区服务覆盖范围和提升社区服务质量，满足儿童多元化的差异性福利需求。二是促进亲密和谐的服务关系建立，社会工作人员提供微观服务，既应着眼解决社区儿童的即时困难，也应着重发展自觉能力，在工作中与儿童建立专业的信任关系，拉近儿童与社区之间的距离，提供新的服务项目，还可发动社区居民积极参与目标儿童志愿服务，实现福利治理参与的大众化。

(3)实现互联网信息技术有效嵌入，塑造社区智能化福利治理能力。“网格化”管理是城市社区治理精细化的重要举措，对社区福利治理能力提升具有重要意义，信息化能够为社区福利治理精细化提供强大的技术支持。社区可将互联网信息技术有效嵌入儿童福利治理管理中，依托统一的城市管理和数字化平台，将社区内儿童人口信息和与之相关联的社会福利事务信息建成动态数据库，实现社区联动、资源共享的福利治理新模式，塑造社区福利治理智能化能力具体体现在：一是智能化福利资源整合能力。以互联网技术促进居民及各类组织参与儿童福利提供，形成一套资源整合的科学、规范的管理参与流程，实现多主体参与与合作的便捷化和高效化。二是智能化主动回应能力。依托智能平台，通过智能化管理快速回应儿童的福利需求，从而变被动应对为主动回应，社区儿童或其父母可借助网络、微博和微信等新媒体形式，表达福利需求信息、完成福利申请程序以及发表福利效果评价，社区组织应予以主动回应，进一步为儿童福利参与提供丰富的渠道和对接平台。三是智能化服务效果评估能力。运用互联网、大数据将社区事项网格化，以此为平台，对社区儿童福利提供的效果进行科学评估。

(4)引入“微创新”福利治理理念策略，建构对儿童福利需求的快速精准回应能力。与其他创新方式相比，“微创新”概念概括起来有两个主要特点：一是注重细微，紧贴需求；二是行动迅速，注重效率[23]。这种治理方式与儿童社区福利发展中精细化需求满足存在内在的契合性，因为在社会快速转型的过程中，儿童对生存和发展的需求也在迅速变化[24]。2016年以来，为回应党的十八届五中全会提出的推进社会治理精细化，学术界将大量目光聚焦在“微创新”运用于更小的社会治理单位——社区上，强调通过创新信息化治理平台优化办事流程和精细服务内容。在儿童福利治理精细化视域中，社区是福利治理可以依托的最小单位，实现儿童社区福利治理的“微创新”具有特定优势，也具有特定内涵，主要强调在社区层面儿童福利治理中，将福利治理的单元变小、变具体，真正实现尊重差异、尊重现实，以多元化的手段及时回应儿童的需求，实现社区儿童“微心愿”“微满足”。运用心理研究工具方法与成果，能够使儿童心理福利需求得到更加精准确定，社区需要及时进行福利提供的内容与形式创新，满足儿童心理福利需求，“三社联动机制”和“网格化”管理等都是社区福利治理在“微治理”“微创新”尝试的重要途径。福利治理精细化中社区治理“微创新”能够成为儿童福利治理的新工具、资源、手段或路径，有利于丰富细化社区福利服务内容，优化福利传递输送路径，切实提升福利服务质量。“微创新”计划一旦形成，就能建立上下联通、反应迅捷的责任落实机制，在推动社区儿童福利治理共管、共治和共享新局面的同时，实现责任层层细化，促进责任级级落实。为保证社区福利治理措施落实到位和治理效果的持久性，应建立规范的社区福利提供效果的评估机制，根据评估效果建立奖惩制度并及时调整具体工作方案，以此作为提升社区儿童福利治理参与能力的必要途径。

四、结语

党的十九大报告指出，我国社会主要矛盾已经转化为人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾[4]11，其中,福利需求满足不平衡的矛盾应是最主要矛盾之一。儿童多样福利需求如果不能得到有效满足，不仅难以体现共享发展精神，而且会带来持久不利影响。研究表明，儿童时期多维贫困对成年后健康状况、教育水平和就业收入都有显著的负向影响，而且随着贫困维度的增加，其对成年后的负面影响不断加深[25]。在应对这一问题过程中，社区应发挥自身特殊作用与优势，正如国外学者研究指出，以社区为本的加强社会支持网络建设的干预措施可以减少伤害，改善儿童及家庭的未来生活[13]。为此，需要对我国行政主导的社区福利供给模式进行反思和创新发展，探索新型的儿童社区福利治理参与新策略，其中，人群目标、效能目标和相应资源配置方式重建相辅相成，共同构成新型儿童社区福利治理目标体系，同时也应客观认识多重制约因素，目前大部分城乡社区目标重建实践能力不足，亟待进行相应的能力塑造。在完善社区基本治理模式的同时，从制度上明确相关政府部门应如何对社区组织进行政策引导，并在社区福利具体事务管理上逐渐退出，尤其是减轻社区各级组织的行政压力、减少行政干预并放权给社区各级组织，在儿童福利提供中真正释放社区组织的活力、凸显社区自治作用，使福利供给主体能力得到充分发挥。加快社区微观层面的治理实践，最大程度地动员、整合运用社区资源，使社区精细满足居民福利需求的潜能得到充分释放。以社区为基础充分整合社区外部资源，在具体实践中社区还可以从专业化、智能化、“微创新”和法治化等方面系统提升福利治理参与能力，实现社区福利治理参与最大化“善治”，使参与目标重建具有可靠保障，这也意味着我国儿童社区福利治理参与策略转向与重构，这是我国福利治理及社区福利治理创新发展中不可忽视的重要理论和实践新议题。