新时代依规治党的实践展开：总体布局、现实问题与优化路径

早在1938年，毛泽东就提出，“为使党内关系走上正轨，除了上述四项最重要的纪律外，还须制定一种较详细的党内法规，以统一各级领导机关的行动”。(1)《毛泽东选集》第2卷，北京：人民出版社，1991 年，第528 页。该表述系新中国成立以后毛泽东亲自主持编辑《毛泽东选集》第1至4卷第1版时修改过的表述。改革开放以后，党内法规工作不断规范化、科学化。因此，党内法规并不是一个新概念。但是，将中国共产党依据党内法规管党治党的实践明确上升为依规治党的理念，却是党的十八大以来马克思主义党建理论的重要创新。党的十八届四中全会明确把“党内法规体系”纳入“中国特色社会主义法治体系”的范畴，这是中央对党内法规的全新定位，推动了从静态的党规制度向动态的依规治党的历史性转变。在此基础上，党的十九大进一步将坚持依法治国与依规治党有机统一上升到新时代坚持和发展中国特色社会主义基本方略的高度进行谋划和布局，为新时代坚持依规治党指明了方向。

一、新时代依规治党的总体布局

厘清新时代依规治党的总体布局，才能更好地把握新时代依规治党的基本内容和内在逻辑。在内涵上，依规治党包容党内法规，又超越党内法规。党内法规体系的重点是“规”，是静态的规范集成；而依规治党的重点是“治”，是动态的规范运行。党的十八大以来，我们党一手抓党内法规制度的制定，一手抓党内法规制度的落实，形成了“两手抓”“两手硬”的依规治党新格局。

(一)着力建成完备的党内法规制度体系

坚持依规治党，形成一个覆盖党的领导和党的建设各方面的党内法规制度体系是前提。事实上，从1921年制定中国共产党第一个纲领开始，党内法规就已经出现在中国共产党历史上，只是在不同的历史时期，党内法规的内容和特点有所不同。但是，从新时代依规治党的新要求看，不仅一些党内生活主要领域的主干法规尚付之阙如，党规制度的虚化、老化问题也较为严重。2013年，中央印发了《中央党内法规制定工作五年规划纲要(2013—2017年)》，这是我们党历史上第一个党内法规制定工作规划。2018年，中央又印发了《中央党内法规制定工作第二个五年规划(2018—2022年)》，再次对党内法规制度体系建设进行顶层设计。从两个规划的布局看，坚持以党章为根本、以党的民主集中制原则为核心是建成更加完备的党内法规制度体系的关键。

1.以党章为根本

习近平指出，“党章是党的总章程，集中体现了党的性质和宗旨、党的理论和路线方针政策、党的重要主张，规定了党的重要制度和体制机制，是全党必须共同遵守的根本行为规范”，“建立健全党内制度体系，要以党章为根本依据”。(2)习近平：《认真学习党章 严格遵守党章》，《人民日报》2012年11月20日，第1版。党的十八大以来，虽然党内法规制度的制定与修订涉及多个层次、多个领域，但这些分类都只是相对的，就其根本而言，这些党规制度都直接或者间接地源于党章，是党章在具体层次和领域上的细化和具体化。

从层次上看，党内法规制度包括党内法规和党的制度两个层次。在外延上，党的制度要大于党内法规，党内法规属于党的制度中位阶较高、更为稳定成熟的部分，而党的制度则包括了不具有党规制定权的各级党组织制定的各种规范性文件。同时，在党内法规内部，又有党章、准则、条例、规则、规定、办法、细则之别。在效力上，七大类党规可以进一步分为四个层级，自上而下依次为党章、中央党内法规、部委党内法规和地方党内法规，再往下才是非党内法规的规范性文件。(3)中央党内法规是指党的中央组织(包括党的全国代表大会、中央委员会、中央政治局和中央政治局常务委员会)制定的党内法规，部委党内法规是指中央纪律检查委员会和中央各部门就其职权范围内有关事项制定的党内法规，地方党内法规则是指省、自治区、直辖市党委就其职权范围内有关事项制定的党内法规。在名称上，中央党内法规可以称为党章、准则或条例，但部委党内法规和地方党内法规只能称规则、规定、办法、细则。由于下位的党内法规制度在适用时不得与上位的党内法规制度相抵触，层层上溯，党章在整个党内法规制度体系中居于最高地位，任何其他的党内法规制度均不得与之抵触。

从领域上看，2013年中央党内法规制定工作五年规划纲要将党内法规制度分成“党的领导和执政制度”和“党的自身建设制度”这两大类，前者涉及地方党委工作、党组工作、党对法治建设的领导、意识形态工作、统一战线工作、群众工作、外事工作、军队政治工作等8个方面，后者包括党的思想建设、组织建设、作风建设、反腐倡廉建设和民主集中制建设等5个方面。而2017年中央《关于加强党内法规制度建设的意见》则按照“主体、行为、监督”相统筹相协调的原则，将党内法规制度体系调整为“1+4”的格局，即在党章之下设党的组织法规制度、党的领导法规制度、党的自身建设法规制度、党的监督保障法规制度4大板块。但是，无论是2013年的“五年规划”还是2017年的“建设意见”，都是按照“大党建”的视野在划分党内法规制度板块，而这种架构正是党章规定的党的各级组织任务的具体展开，(4)比如，中国共产党章程第18条规定，党的中央、地方和基层组织，都必须重视党的建设，经常讨论和检查党的宣传工作、教育工作、组织工作、纪律检查工作、群众工作、统一战线工作等，注意研究党内外的思想政治状况。在内容上也必须以党章的各项规定为基本遵循。

2.以民主集中制为核心

根据党章规定，党的建设必须坚持民主集中制，即民主基础上的集中和集中指导下的民主相结合。(5)《中国共产党章程》，北京：人民出版社，2017年，第20页。民主集中制作为我们党的根本领导制度和组织制度，既是党的根本领导和组织原则，也是群众路线在党的生活中的运用，在党的生活和党的活动中起着根本性的作用，是整个党内法规制度体系的核心。各项党内法规制度的制定、修订或者完善，都可以看作是民主集中制原则在某一方面党内生活的具体体现和实际运用，民主集中制为各项具体制度的制定、修订或者完善规定了目标、指明了方向。民主集中制在党内法规制度中的核心地位，决定了党内法规制度在设定党员的权利和义务、党组织的职责和职权时，既不能放任自由，也不能完全集权，而必须坚持自由与纪律的平衡，追求民主与集中的统一。(6)宋功德：《党规之治》，北京：法律出版社，2015年，第204-208页。虽然在不同的历史阶段党内法规制度建设的重点会有所不同，对党组织权力和党员权利的配置也会有所调整，但是，党内法规制度建设必须坚持民主集中制这个主旋律一直没有改变。

党的十八大以来，一方面，我们党充分发扬党内民主，尊重党员主体地位，保障党员民主权利，发挥各级党组织和广大党员的积极性、创造性。比如，修订《县以上党和国家机关党员领导干部民主生活会若干规定》，完善党员领导干部民主生活会制度；制定《中国共产党党务公开条例》，将党务公开的主体扩展到包括党的中央组织在内的各级各类组织，充分保障党员的知情权、参与权、选举权、监督权，积极回应党员和群众关切。(7)江琳：《推进党务公开 让权力在阳光下运》，《人民日报》2017年12月26日，第2版。又如，在程序上，党内法规制度的出台一般都采取先试点再颁布的形式，同时在整个过程中广泛征集各方意见，以便更好地发现制度建构的最佳进路及其实施的约束性条件，大大提升了党内法规制定的科学性和民主性，保证了党内法规的质量。

另一方面，针对当前党内存在的一些突出矛盾和问题，我们党按照新时代全面从严治党的新要求实行正确的“集中”，通过牢固树立政治意识、大局意识、核心意识、看齐意识，坚定维护以习近平同志为核心的党中央权威和集中统一领导，确保全党的团结统一和行动一致。比如，修订《中国共产党纪律处分条例》，将纪律整合为政治纪律、组织纪律、廉洁纪律、群众纪律、工作纪律和生活纪律，并以政治纪律打头、管总，把讲政治、遵守政治纪律和政治规矩排在首要位置。(8)《习近平谈中共的纪律和规矩》，《人民日报(海外版)》2016年1月8日，第8版。又如，制定《中国共产党党组工作条例》，重视在非党组织设立党组，并发挥党组在这些机构组织中的领导核心作用，(9)储建国、余礼信：《让党组归位：对中共党组制度有效运转的探索》，《理论与改革》2015年第5期，第33页。很快改变了过去管党治党“宽松软”的状态。

(二)积极构建有力的党规实施监督体系

党内法规制度的生命力在于执行。如果只有好的制度，而不狠抓落实，制度就只是写在纸上的“纸老虎”，党的组织和工作也不能真正纳入党规的轨道。因此，全面推进依规治党，不能只是把党内法规制度制定出来，还要建立相应的党规实施监督体系，保障党的建设和党的活动依规而为。

1.强调主体责任和纪律监督

党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央提出了党委主体责任的思想。在《关于〈中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定〉的说明》中，习近平提出，党委要对党风廉政建设和反腐败工作负主体责任。(10)习近平：《关于〈中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定〉的说明》，《人民日报》2013年11月16日，第1版。此后，党委负主体责任的提法又进一步扩展到整个党的建设领域。在第十八届中央纪律检查委员会第六次全体会议上，习近平指出，党章规定“党组织必须严格执行和维护党的纪律”是对主体责任的具体要求，各级党组织要担负起全面从严治党的主体责任。(11)习近平：《在第十八届中央纪律检查委员会第六次全体会议上的讲话》，《人民日报》2016年5月3日，第3版。由于党规实施是党的各级组织和党员对党规所设定的权力和职责、权利和义务的履行，其首要的责任主体就是各级党委，抓住了各级党委尤其是作为第一责任人的党委书记，也就抓住了依规治党的关键。十八大以来，正是通过强调主体责任，突出各级党委的责任担当，并通过把政治问责与监督检查、目标考核等结合起来，才形成了党规制度执行的强大推动力。(12)岳奎、李思学：《习近平关于党委主体责任思想及其对全面从严治党的重大意义》，《马克思主义研究》2017年第4期，第40-41页。

在突出党委主体责任的同时，党的各级纪律检查委员会的政治职能也在转型。十八大以前，党的各级纪律检查委员会更多地被视为反腐机构；同时，纪委系统大量参与党委领导经济社会发展的具体工作，各级纪委在广泛涉及党政体系各个业务领域的同时也模糊了纪委的权力边界。十八大以后，纪委系统通过“转职责、转方式、转作风”，其职权经历了一个“收缩”和“扩张”同步并进的过程：一方面，全面清理各级纪委参加的各类议事协调机构，剥离与纪律检查委员会中心任务不相符合的职能；另一方面，聚焦“监督、执纪、问责”这一中心任务，为中央“全面从严治党”战略的实施保驾护航，这就使得各级纪委的职能超出了一般意义上的反腐，而担当起维护党的章程和其他党内法规尊严、保障党的章程和其他党内法规实施的功能。(13)樊鹏：《中央纪委的政治功能分析——基于党内宪制的视角》，《科学社会主义》2016年第3期，第156页。

2.备案与清理并举

备案与清理是维系党内法规制度内在统一性和完整性，并确保党内法规制度与新时代党的建设新要求和党的工作实践新发展相适应的重要制度。备案是指中央纪律检查委员会、中央各部门和省、自治区、直辖市党委将其制定的党规制度报送中央，由中央对报送的党规制度进行审查的程序。虽然从规范的角度，早在1990年中央办公厅就发布了《关于党内法规备案工作有关问题的通知》，但由于各方面的原因，这项工作并没有真正开展起来。十八大以来，中央修订《中国共产党党内法规制定条例》并重新发布《中国共产党党内法规和规范性文件备案规定》，党规制度的备案审查工作才真正开展起来。(14)虽然在此之前国家政权机关已针对法规、规章和司法解释建立了相应的备案审查机制，但是根据党和国家的领导制度，国家政权机关不能直接审查党内法规和党内规范性文件。参见王振民：《党内法规制度体系建设的基本理论问题》，《中国高校社会科学》2013年第5期，第146页。虽然备案并不直接影响党内法规和规范性文件的效力，但与备案同步进行的审查却使其具有了事后监督的功能，在维护党内法规制度的内在统一性和完整性方面发挥着不可或缺的作用。

清理是指由制定机关在自己的职权范围内，按照一定的方法，对既有的党规制度进行审查，并根据审查情况对相关党规制度作出修改、废止等相应处理的活动。党内法规制度是随党的建设和党的工作实践而发展的，而清理正是党内法规制度体系的自我更新，其实质是党规制度的“立、改、废”。进入新时代以后，过去出台的党规制度的不少内容已经难以适应不断变化的新情况，甚至成为相关工作开展的阻碍因素。针对这些情况，中央于2012年6月印发《关于开展党内法规和规范性文件清理工作的意见》，启动了我们党历史上规模最大的一次党内法规和规范性文件集中清理工作。近年来，通过两次集中清理，废止已过时的党内法规制度，修改不完善的党内法规制度，既保持了党内法规制度的延续性，又体现了党内法规制度的时代性，实现了党内法规制度的改革创新。

二、新时代依规治党的现实问题

党的十八大以来，我们党以顽强的意志推进依规治党，党内生活的制度化、规范化水平显著提升。但相对于新时代全面从严治党向纵深发展、全面深化依法治国实践的新要求，我们党在依规治党方面还存在一些不足。(15)曹萍、张学昌：《依规治党的内在逻辑与实现路径》，《四川大学学报》2018年第1期，第11页。

(一)一些党员干部的党规意识还比较淡薄

党的十八大以来，随着依规治党的全面推进，党员干部违规违纪的增量逐步减少，但从总体上看，部分党员干部的政治站位还不够高，党规意识还比较淡薄。一是对党内法规理解不够。部分党员干部对党内法规学习不深不透，甚至对党内法规的提法也有不同认识，认为党内法规不是国家制定的，将其称为法规有违法治原则。由于思想上对党内法规的概念存在抵触，执行党内法规的自觉性、积极性、主动性和创造性都受到影响。二是对党内法规敬畏不够。由于缺乏敬畏，部分党员干部“官本位”思想浓厚，在党不言党、不爱党、不为党、不护党，将个人凌驾于党内法规之上，遇事不按党内法规要求办。甚至有个别领导干部漠视党内法规，将党和人民赋予的权力作为谋取私利的工具，造成恶劣影响。

(二)党内法规制度体系还不够健全和科学

党的十八大以来，中央制定和修订一系列党内法规制度，基本做到了有规可循。但从体系化建设的角度看，党内法规制度体系还不够健全和科学，仍需进一步加强。首先，基础性、主干性党内法规不够健全。在党的组织法规制度方面，党员权利保障制度有待进一步健全，以更好地保障党员的知情权、参与权、选举权、监督权等权利，提高党员参与党内事务的积极性和创造性；基层党组织工作制度有待进一步健全，以提升基层党组织的组织力，解决基层党组织弱化、虚化、边缘化问题。此外，党的地方组织选举工作制度、党代会代表提案制度、党代会常任制度等也都有待进一步完善和优化。在党的领导法规制度方面，党对各领域全面领导的法规制度有待进一步健全，以更好地规范党的领导和执政活动，为党发挥总揽全局、协调各方的领导核心作用提供更为健全和有力的制度保证。(16)王莉：《推进党务公开让权力在阳光下运行——〈中国共产党党务公开条例(试行)〉解读》，《领导科学论坛》2018年第24期，第37页。在党的自身建设法规制度方面，居于统领地位的政治建设制度有待进一步完善，以增强党的领导能力和执政能力，为修复、净化、优化党内政治生态提供制度保障。(17)李忠：《构建依规治党法规制度体系研究》，《西北大学学报》2017年第5期，第19页。在党的监督保障法规制度方面，党内容错纠错、功勋表彰、党员救济等制度仍然有待进一步完善，以确保行使好党和人民赋予的权力。(18)李斌雄：《试论加快形成党内法规制度体系》，《湖湘论坛》2018年第3期，第39页。其次，配套党内法规制度建设有待进一步完善。一般而言，综合性、高位阶的党内法规需要相关配套性党内法规予以细化，才具有可操作性。(19)周叶中：《关于中国共产党党内法规体系化的思考》，《武汉大学学报》2017年第5期，第6页。但长期以来，由于对配套法规制度建设重视不足，现有的配套党内法规制度数量较少、质量不高、不成体系，(20)伊士国：《论形成完善的党内法规体系》，《学习与实践》2017年第7期，第6页。一些综合性、高位阶的党内法规出台之后并没有及时制定针对性、可操作性强的相关配套制度机制，(21)李忠：《党内法规建设研究》，北京，中国社会科学出版社，2015年，第100 页。降低了党内法规制度体系的可操作性和执行力。最后，部分党内法规存在重复、冲突的问题。一些配套性党内法规也主要是重申综合性、高位阶党内法规内容，制度规定叠床架屋，具有可操作性、实效性的新内容不多，规范对象相互包含。(22)李忠：《构建依规治党法规制度体系研究》，《西北大学学报》2017年第5期，第21页。甚至有的党内法规的规定内容相互冲突，致使同一党内法规制度的具体内容之间、不同党内法规制度之间的衔接不足，难以形成有效的合力。

(三)党内法规制度的执行力亟待加强

增强党内法规制度执行力，既要靠党员干部的“自律”，也要靠党内法规执行机制的“他律”。党的十八大以来，有规必依、执规必严、违规必究的良好态势基本形成，但是，党内法规制度执行不力的现象仍然普遍存在。(23)石佑启、李杰：《论提高党内法规的执行力》，《学术研究》2018年第5期，第70页。习近平指出：“诚然，我们的制度体系还要完善，但当前突出的问题在于很多制度没有得到严格执行。”(24)中共中央文献研究室：《十八大以来重要文献选编》上，北京：人民出版社，2014年，第719-720页。首先，执规者理念不够先进、执规能力不强。一些执规者缺乏法治思维，在党内法规执行上搞变通、打折扣，决策和行为缺乏连续性；一些执规者缺乏执规素养，习惯于以文件落实文件、以会议贯彻会议，不考虑新的形势、新的情况、新的问题，缺乏主观能动性，执行党内法规制度的思路不宽、办法不多。其次，党内法规执行机制不够健全。部分党员干部依据部门利益、个人利益选择性地执行党内法规，不遵守对部门利益、个人利益不利的党内法规，不执行操作难度大的党内法规，(25)卲从清：《论提高党内法规制度体系执行力》，《山东社会科学》2016年第12期，第183页。导致一些党内法规“喊在嘴上，写在纸上，贴在墙上”，却无法落地；部分党员干部推崇“潜规则”，在全面推进依规治党的背景下仍习惯于以言代法，导致执行党内法规制度不力。最后，党内法规执行监督机制也不够健全。在党内，由于缺乏专门的党内法规执行督查机构和督查人员，同时也缺乏系统科学的党内法规执行评价标准及完备的执行问责机制，党内法规执行监督渠道不够通畅；在党外，由于缺乏外部监督机制，无论是人大、政协，或者社会，都没有渠道介入党内法规制度执行，一些违规违纪行为不能及时得到监督，降低了违反相关党内法规制度的成本。

(四)党规与国法之间的衔接还不够顺畅

党的十八大以来，中央不断推进党内法规与国家法律的协调发展。一方面，推动规法分开、各有侧重。比如，修订《纪律处分条例》，删除与刑法、治安管理处罚法等国法重复的内容。另一方面，推动规法衔接、相辅相成。比如，按照纪严于法、纪在法前的要求，努力形成国家法律法规和党内法规制度相互促进、相互保障的格局。但是，由于实践积累和理论指导的不足，目前党内法规和国家法律之间的衔接还不够顺畅。首先，党内法规与宪法的协调性不足，尤其是通过党内法规从领导方式等角度对宪法所规定的党的领导原则进行细化严重不足。其次，党内法规与国家其他法律的协调性也不足。比如，党内法规规定的党的地方各级委员会的决策权与国家法律规定的地方各级人民代表大会的决定权的关系界定不够清晰，(26)姬亚平、支菡箴：《论党内法规与国家法律的协调和衔接》，《河北法学》2018年第1期，第33页。又如，虽然已有十余部国家法律对党在立法、教育、国防等领域的领导和党在军队、企业等组织内的活动作出了原则性规定，但党内法规并未及时跟进对国家法律进行承接，(27)秦前红、苏绍龙：《党内法规与国家法律衔接和协调的基准与路径》，《法律科学》2016年第5期，第69页。党内多以零散的规范性文件或会议决定对法律规定加以具体化，权威性、系统性不足。最后，一些应当向国法转化的党规转化不够到位。由于性质的差异，并不是所有党内法规都适合转化为国家法律。但是，对于一些带有“先行先试”等特点或者其他适合转化的党规，将其转化为国家法律，使党的意志上升为国家意志，也是党规与国法衔接的重要内容。(28)张洪松：《统筹推进依法治国与依规治党》，《四川大学学报》2019年第1期，第97页。目前，虽然高位阶的党内法规和国家法律，尤其是党章和宪法的修改实现了较好衔接，党章修改的最新精神一般都会在随后的宪法修改中得到全面贯彻。但是，其他党内法规向相关国家法律的转化却不够到位，一些党内法规所规定的事项在性质上更适合以国家法律的形式加以规定，但在成熟时却未能及时转化为相关国家法律。比如，目前反腐败领域经过实践检验、比较成熟的党内法规，就应该及时转化为预防和惩治腐败领域的国家法律。(29)周望：《论党内法规与国家法律的关系》，《理论探索》2018年第1期，第30页。

三、新时代依规治党的优化路径

中共中央《关于加强党内法规制度建设的意见》指出，治国必先治党，治党务必从严，从严必依法度。针对当前依规治党中存在的不足和问题，必须紧扣新时代全面从严治党向纵深发展、全面深化依法治国实践的新要求，回归依规治党的本旨，从“中国共产党坚持以法治思维和法治方式管党治党”的战略高度进行谋划和布局，探寻新时代优化依规治党的具体路径。

(一)以各级党组织和全体党员尊规学规守规用规为重点，进一步提升广大党员干部的党规修养

党内法规制度是由人来实施的，如果实施党规制度的人缺乏党规修养和党规意识，没有将党规党纪内化于心，在实践中也很难将党规的要求外化于行。因此，全面推进依规治党，首先要采取有效措施提升广大党员干部的党规修养，这是全面提升党规执行力的前提和基础。一是要深入开展党章党规学习教育活动，通过马克思主义学习型政党建设，夯实依规治党的思想基础。学习教育的重点是提升广大党员干部的党规修养。对党章党规的学习教育，既要和党性修养的提升有机地结合起来，通过集中性教育与经常性教育的结合，增强广大党员干部的政治敏锐性和政治鉴别力，也要着力提升广大党员干部的制度修养，提升广大党员干部对党内法规制度重要性的认识。(30)吴美华、于红：《马克思主义党建理论在当代中国的新发展》，北京：中国人民大学出版社，2013年，第252页。二是要着力培育尊规学规守规用规的党内政治文化，在全党形成认真学习党规、严格执行党规、坚决捍卫党规的氛围。政治文化是政治生活的灵魂，要旗帜鲜明地抵制和反对关系学、厚黑学、官场术、“潜规则”等庸俗腐朽的政治文化，(31)习近平：《习近平谈治国理政》第2卷，北京：外文出版社，2017年，第181页。把依规治党融入到每一位党员干部的价值理念和行为准则之中，为党内法规制度权威性的提升营造良好的文化氛围。

(二)以增强党内法规制度的整体性和科学性为重点，进一步构建完整科学的党内法规制度体系

针对当前党内法规制度存在的体系还不够完整等问题，一是要及时补齐党内法规制度短板。目前，相对于党的工作而言，对党的组织的规定还比较欠缺。要聚焦这些短板，抓紧完善基础骨干党内法规。二是要注重党内法规制定的整体规划和顶层设计。要吸取过去缺乏统筹的应急性或者应景性立规导致党内法规零敲碎打，甚至相互抵触的深刻教训，(32)宋功德：《党规之治》，北京：法律出版社，2015年，第298页。以《中央党内法规制定工作第二个五年规划(2018—2022年)》的实施为依托，全方位、立体式推进党内法规制定工作，确保制度之间相互照应，结构更加完整，衔接更加紧密，既不出现交差重叠，也不出现制度空当。三是要进一步优化党内法规制度的层级结构。对于党内生活的重要领域，原则上应由中央通过准则、条例等规范形式统一行使党规制定权；同时，进一步理顺准则、条例、规定等规范形式之间的层级关系，形成“以准则统领条例、以条例统领规定”的党内法规制度体系。(33)屠凯：《党内法规的二重属性: 法律与政策》，《中共浙江省委党校学报》2015年第5期，第56页。

针对当前党内法规制度存在的内容还不够科学等问题，一是要加强对既有党内法规制度的配套建设，使基础主干党内法规的实施办法和细则基本完备，相应的配套专项制度不断完善，使抽象的内容具体化，原则性的要求刚性化，增强党内法规制度的匹配性、操作性和实用性。二是要进一步补全关于违规后果的规定。在立规时，不仅要规定行为模式，明确可以做什么、应当做什么、不得做什么，还要进一步明确违反了党规设定的义务或者超越了党规赋予的权限后应当承担何种责任，使得违背党规制度的行为能够及时、确定地承受相应的惩戒性后果，进而增强党内法规制度的权威性。三是要更加注重程序性党内法规制度建设。建立健全有利于实体性党内法规制度贯彻落实的程序机制，通过严密的程序性、保障性规定，不断提升党内法规制度的可实施性。

(三)以党内执规体制机制改革为重点，进一步完善党内法规实施监督体系

要着力解决当前党内法规制度执行力不足的问题，避免党内法规制度沦为“纸老虎”“稻草人”，进而形成“破窗效应”。一是要建立党内法规制度贯彻落实责任制和党内法规制度建设绩效考评机制，推动党委主体责任常态化制度化发展。要通过“定责—述责—考责—问责”的链条传导压力，倒逼各级党委在党的建设和党的工作中把党内法规制度建设的主体责任真正承担起来。同时，将各级党委“一把手”作为党内法规制度贯彻落实的第一责任人和绩效考评的重中之重，确保“一把手”按照新时代全面从严治党的新要求率先垂范，做带头遵守党内法规制度的模范。(34)李景治：《加强和改进对党政“一把手”行使权力的制约监督》，《党政研究》2014年第6期，第5页。二是要充分发挥党的各级纪律检查委员会作为党规维护者的角色。要将“维护党的章程和其他党内法规”作为党的各级纪律检查委员会的首要任务，将违反党内法规的受理权、查处权明确赋予党的各级纪律检查委员会，并按照新的角色定位进一步深化“两为主”“两覆盖”等纪律检查体制改革。而党的各级纪律检查委员会，要进一步增强自身作为党规维护者的政治自觉，进一步强化对各项党内法规制度落实情况的监督检查，并对违反党内法规制度的行为严格问责，确保制度贯彻落实到位。三是要建立健全党内法规立规后评估机制。要通过动态的立规后评估，及时了解党内法规制度实施后的执行情况，并将其与党内法规制度的备案审查机制、动态清理机制有机衔接起来，及时修改同实践要求不相适应的党内法规制度。四是要进一步保障党员权利、发展党内民主，激活党内法规制度建设的内在动力。党员权利和党内民主是让党内法规制度全面运行起来的“第一推动力”，(35)部分党内法规制度之所以运行不正常，很大程度上就源于党内各主体的参与不足。参见林尚立：《中国共产党与国家建设》，天津：天津人民出版社，2009年，第286、288页。要适应新时代党员队伍内部出现分层等新情况，进一步保障党员权利、发展党内民主，为党内法规制度建设注入新的内容和动力。

(四)以党规与国法的衔接联动为重点，进一步形成党内法规与国家法律相辅相成的新格局

党规与国法是两个不同的规范系统，二者在规范属性、运行机理上都有所不同，但又都是中国特色社会主义法治体系的组成部分，既不能将二者混为一谈，也不能将二者彻底割裂开来，要在宪法的统率下统筹推进党规与国法建设，实现党规与国法的衔接联动。(36)张洪松：《统筹推进依法治国与依规治党》，《四川大学学报》2019年第1期，第93页。一是要坚持党规、国法分开，合理划定党规与国法的调整范围。在国法止步、不宜进入的领域，党规要发挥主导性作用；而在国法调整所涉及的党外领域，党规亦不宜越界规整，党规、国法各司其职，真正解决同一事项的规范冲突问题。(37)宋功德：《党规之治》，第66页。二是要注重党规与国法的有效衔接，在制定和实施党内法规制度时充分注意与国家法律法规的衔接，在制定和适用国家法律法规时充分关照党内法规制度的要求。同时，还要将党规备案审查与国法备案审查结合起来，建立党内备案审查与国家备案审查的联动机制。三是要坚持“宪法为上”，并以宪法统率党规国法建设。宪法是治国理政的总章程，无论是党规，还是国法，都必须以宪法为根本准则。要通过一系列宪法统率之下的衔接和协调机制，确保社会主义法制的统一与权威，形成管党治党、治国理政的合力。