NGO参与应急管理的制度变迁——基于时机-动力-路径框架的分析

改革开放以来，我国应急管理总体上实现了由战争时期的战备准备向和平时期的灾难应对转变，灾难种类由传统安全向非传统安全转变，管理体系由单一灾种管理向综合管理转变，参与主体由政府单一主体向多元主体转变。一般认为，至少在汶川地震前，我国的突发事件应急管理是典型的社会动员模式，即以党政机关为核心，以思想动员、舆论导向促成统一行动，通过自上而下的层级式单项推进在短时间内集聚大量资源弥补政府应急缺口。应急管理社会动员是我国应急管理的基础和重大优势，但随着改革开放的深入，社会结构分化、社会风险累积，社会动员模式不能完全适应应急管理的需要，迫切需要制度创新整合社会力量。

在此背景下，我国NGO在改革开放后获得了爆发式的发展，不仅在数量上以每年30%的速度逐年递增，而且在公共管理领域也正在发挥越来越重要的作用。NGO具有专业性强、社会资源丰富、服务多样化的独特优势。汶川地震之后，NGO越来越普遍地参与应急管理，在国内若干次重大突发事件应急中发挥了重要作用。但是，NGO参与在壮大应急管理力量的同时，也带来了沟通与协同的挑战。研究如何通过有效的制度设计来整合NGO力量、实现政社良性互动，弥合社会动员应急模式与NGO参与之间的冲突，具有典型的现实意义。

一、文献回顾

进入21世纪以来，国内外学术界已经意识到应急管理社会参与的必然性，并不断地加以研究。总体看来，现有研究主要从目标与路径两个方面进行了分析。

从目标上看，多数研究都有“多元合作治理”的预设，认为社会参与应急管理具有充分的动机，(1)Alford J.,“The Multiple Facets of Co-production: Building on the Work of Elinor Ostrom,”Public Management Review, Vol.16,No.3,2014, pp.299-316.社会参与不仅能够解决应急管理的现实需要，(2)J.W.Kim,“Does Voluntary Organizations' Preparedness Matter in Enhancing Emergency Management of County Governments？” Lex Localis, Vol.14,No.1,2016,pp.1-17;Z.Hillig and J.Connell,“Social Capital in a Crisis: NGO Responses to the 2015 Nepalese Earthquakes,”Asia Pacific Viewpoint,Vol.59.No.3,2018,pp.309-322;Y.P.Thye,A.J. Effendi and P.Soewondo,“Understanding How People Innovate for Emergency Sanitation: A Case Study of a Local NGO,”Water Practice and Technology, Vol.10,No.4,2018,pp.704-710.而且能够拓展公民参与空间。同时，研究者也认识到党和政府仍然是应急管理的主导力量，应急管理呈现“以政府为中心、严密的NGO协同和以‘体制内’为核心路径动员资源三个应对巨灾的机制特征”。(3)史培军、张欢：《中国应对巨灾的机制——汶川地震的经验》，《清华大学学报》2013年第3期，第96页。在充分肯定政府作为应急管理主导力量以“社会动员”模式吸纳社会力量的运行模式之后，主张以“合作治理”为方向进行改进。(4)薛澜、陶鹏：《从自发无序到协调规制：应急管理体系中的社会动员问题》，《行政管理改革》2013年第6期，第33页。

从发展路径上，多数学者主张通过平等协商、建立伙伴关系的方式促进政府内部、政府与NGO、NGO之间的广泛合作，从而达到有效治理突发事件的目的。(5)史云贵：《中国社会群体性突发事件有效治理的理性路径论析》，《社会科学》2013年第4期，第9页。NGO的角色应当像游击队员或者非正规军，在地方政府、学校、居民、社区组织的支持下灵活机动地投入到应急管理中去。(6)K.M.Ha,“The Role of Community-Based Organization in Emergency Management in Rural Korea,” Lex Localis-Journal of Local Self-Government,Vol.10,2012，pp.187-202.NGO与政府合作的模式包括补充、互补、替代和疏离等，明确NGO在应急管理不同阶段的功能任务，建立NGO与政府合作的网络平台与运行机制是NGO有序参与的关键。(7)陶鹏、薛澜：《论我国政府与社会组织应急管理合作伙伴关系的建构》，《国家行政学院学报》2013年第3期，第14页。

当前研究大多难以避免“目的论”的解释，讨论聚焦于政府主导的应急管理方式如何适应多元主体合作治理的改革目标。相关研究虽有助于在宏观上认清我国应急管理社会参与制度变迁的方向，但也模糊了应急管理社会参与政策变迁过程中的运作方式，弱化了研究的实践价值。NGO如何成为应急管理的主体之一？其背后的推动力量是什么？在实践和政策领域，NGO是如何实现与现有应急管理机制融合的？NGO参与应急社会还存在哪些问题等都需要做出回答。

二、时机—动力—路径的分析框架

(一)新制度主义的制度变迁研究路径

新制度主义分为历史制度主义、理性选择制度主义、社会学制度主义(规范制度主义)三个流派，相应地，制度变迁也形成了三种不同的范式。一是历史制度主义视角下的制度变迁。历史制度主义的特征主要是在承认制度塑造行为者策略的同时，强调制度对行为者的偏好形成的重大影响，认为制度创立时的政策将极大地影响未来政策走向，且制度具有稳定性，制度的变迁是“渐进”的，存在明显的“路径依赖”。相对而言，历史制度主义更不容易应用于制度变迁，其对制度变迁的最大贡献是提出了所谓“平衡断裂”的观点，即制度的均衡会被偶然的危机事件打破，从而引发制度变迁。二是理性选择主义视角下的制度变迁。追求个人利益最大化的理性经纪人假设是理性选择制度主义的基本假设，集体行动困境是其研究起点。在理性选择制度主义者看来，能够解决集体行动困境的正是制度。理性选择制度主义强调均衡的概念，认为集体行动的困境后个人之见的互动模式会达到均衡状态，而制度对于均衡的维持会起到重要作用；认为制度变迁是对原有契约式均衡状态的破坏，其外部动因是一系列的非连续的事件，而其根源在于个体偏好的变化、聚合。其典型代表萨巴蒂尔的倡议联盟理论，将政策变迁视作在特定情境中代表不同利益、秉持特定观点的“联盟”在政策子系统中的博弈过程。三是社会学制度主义视角下的制度变迁。社会学制度主义反对以原子化的个体解释社会现象的理性选择观点，认为个体不能脱离文化环境而存在；认为制度不是物质的实体，而是在认知、文化和象征层面存在的社会秩序，社会秩序的形成和再生产过程被称为制度化。其代表人物伯杰和卢克曼认为人的行为是社会秩序的前提，同时，社会现实有独立于个体的客观性，制度变迁是人的行为与社会现实制度之间的互动过程，通过外在化(人的行动)、客观化(在现有制度中诠释行动)、内在化(与他人分享行动的诠释，行为被广泛接受)三个阶段完成制度变迁，制度变迁的特征所体现在的三个阶段是同时而不是按照一定的顺序依次发生的。

我国深刻的制度变革刺激了国内制度变迁研究，推进了我国政策分析理论的发展，也产生了一系列重要的研究成果。国内制度变迁研究的重点集中在以制度变迁理论解释我国不同领域、层次的改革问题。这种研究在有效解释我国制度改革的同时，也产生了微妙的问题：对于同类政策问题的变迁过程，以上三种理论都各有其适用之处，因而难以明确区分不同理论，并判定理论的适用性。制度变迁理论是在西方学术理论和案例背景下形成的，需要根据我国的政策体系和话语体系、结合我国公共政策问题进行分析，才能更好地阐释我国政策变迁过程。由此，国内学者在借鉴国外研究成果的基础上已进行了新的探索。如，基于制度变迁理论，郭佩霞、邓晓丽回顾了建国以来我国贫困治理历程，分析了反贫困制度变迁的诱因和路径；(8)郭佩霞、邓晓丽：《中国贫困治理历程、特征与路径创新——基于制度变迁视角》，《贵州社会科学》2013年第3期，第108页。王雁红分析了我国社会组织管理制度变迁的历程，归纳了变迁的影响因素，运用路径创造理论诠释了地方政府构建社会组织分类管理制度的演进路径；(9)王雁红：《从双重管理到分类管理：我国社会组织管理的制度变迁与路径创造》，《江苏社会科学》2018年第6期，第76页。郁建兴、黄亮以制度分析理论为基础，建立了“地方政府创新动力的综合性分析框架”；(10)郁建兴、黄亮：《当代中国地方政府创新的动力：基于制度变迁理论的分析框架》，《学术月刊》2017年第2期，第96页。张翔建构了“动力—路径”的分析框架分析城市基层治理的制度变迁；(11)张翔：《城市基层制度变迁：一个“动力—路径”的分析框架——以深圳市月亮湾片区人大代表联络工站的发展历程为例》，《公共管理学报》2018年第4期，第27页。等等。在借鉴国内外研究的基础上，笔者将提取时机、动力和路径三个要素变量，分析我国NGO参与应急管理制度变迁进程。

(二)时机—动力—路径的分析框架

理解NGO参与应急管理过程需要回答五个问题：一是在应急管理中，政府—社会互动在制度上是如何安排的？二是现有制度安排存在什么样的困难，导致了应急管理参与主体的变化？三是哪些突发事件的爆发，加快了NGO参与应急管理制度变迁进程？四是NGO参与应急管理沿着什么路径逐步推进？五是NGO参与应急管理制度变迁面临什么发展困境？——为解释我国NGO参与应急管理社会参与制度的变迁过程，“时机—动力—路径”的分析框架具有较好的适用性：

第一，时机、动力、路径是任何制度变迁必经的阶段。无论哪一种制度变迁理论，都必须回答“何时变迁”“为何变迁”“怎样变迁”的问题。

第二，时机、动力、路径抽象了政策变迁的关键阶段和关键因素。对于应急管理来说，时机是一个非常重要的触发因素，重大突发事件发生就是制度变迁的时间点。以时间为序串联起多个重大突发事件，并从整体上把握NGO参与应急管理制度变迁，有助于结合我国情况对制度变迁理论进行检验和补充。动力是NGO参与应急管理制度变迁的根源，包括影响因素和推动力量。路径说明了NGO参与应急管理政策形态变化和演进过程。

综上，本文提出的“时机—动力—路径”分析框架能够囊括发生逻辑与发展时序两个制度变迁的关键要素，可以全面分析我国应急管理社会参与政策变迁的进程。

三、我国NGO参与应急管理制度变迁过程

由于突发事件不可持续、不可预测，不可能像其他社会问题那样不间断地被观察，同时突发事件的后果不仅取决于灾害本身，更决定于社会系统的反应。因此，应急管理通常只能以突发事件为对象进行。通过不同事件的应急管理分析建立理论与实践的连接，可以呈现应急管理制度发展的规律。伴随着重大突发事件应急，不仅我国应急管理体系逐步建立和完善起来，NGO参与也经历了无参与——放开参与——有序参与的过程。以突发事件为线索，可以完整观察NGO参与应急管理的变化过程，揭示NGO参与应急管理的规律。

(一)从SARS到芦山地震：应急管理社会参与制度变迁的时间节点

回溯我国应急管理发展历程，就“时机”来看，总是以若干次重大突发事件的爆发作为关键节点：或者在应急管理过程中突破现有制度框架，出现新的应对机制；或者是在灾后进行经验的总结和制度的反思，进而推动制度变迁。

SARS是进入新世纪以后我国面临的第一次重大突发公共卫生事件，是对我国危机管理体系的严峻考验。随后几年里，我国突发事件应急管理的体系中最重要的“一案三制”，即应急预案、应急管理体制、应急管理机制和法制开始建立起来。当然在这个阶段，尚未有制度对党政军之外的主体参与应急管理做出安排，也没有法律赋予NGO应急管理主体地位。因此，对于应急管理多元参与来说，这一阶段应急管理制度变迁的重要意义在于开启了应急管理的现代化转型，为多元参与提供了可供附着的制度框架。

2008年被称为我国NGO发展的“元年”，绝不仅仅指这一年我国NGO数量爆发式增长，更是指在当年发生的重大公共事件中，NGO真正参与其中，发挥重要作用。这在汶川地震应急中呈现得尤为明显，众多的NGO进入灾区，与政府合作，直接面对灾民提供服务。NGO能够进入灾区展开救援，与宏观环境的改变有密切关系。党的中央层级的重要会议为我国NGO应急管理参与提供了良好的政策环境。2007年，党的十六届六中全会提出健全NGO，增强服务社会功能，把培育和发展NGO正式纳入社会建设和社会管理的重要内容。党的十七大提出，健全党委领导、政府负责、社会协同、公众参与的社会管理格局，重视NGO建设和管理。汶川地震NGO救灾行动是我国NGO的“第一次大规模集体亮相”。据统计，这次地震中300多个NGO组织了突击队深入灾区救援，“帮助抢救伤员17万余人，救助灾民30万人，帮助设置灾民安置转移点32个，帮助转移灾民12万人，提供各类物资价值16.6亿元”。(12)四川省委办公厅、四川省政府办公厅：《从悲壮走向豪迈——抗击汶川特大地震灾害的四川实践·抗震救灾篇》， 成都：四川人民出版集团，2011年，第23页。NGO在应急管理物资分配、伤员陪护、心理服务等需要个性化、直接针对个体的应急管理公共服务方面显示出巨大的优势，增援了政府。

汶川地震后，国家关于应急管理整体设计中，出现了更多直接提及社会力量参与、协调政府与NGO活动的表述。如，2008 年6 月9 日出台的《汶川地震灾后恢复重建条例》提出“政府主导与社会参与相结合”。(13)中华人民共和国国务院：《汶川地震灾后恢复重建条例》，http:∥www.gov.cn/zwgk/2008-06/09/content_1010710.htm，2020年1月6日。2010年通过的《自然灾害救助条例》提出：“自然灾害救助工作遵循以人为本、政府主导、分级管理、社会互助、灾民自救的原则。……村民委员会、居民委员会以及红十字会、慈善会和公募基金会等NGO，依法协助人民政府开展自然灾害救助工作。”(14)中华人民共和国国务院：《自然灾害救助条例》，http:∥www.gov.cn/flfg/2010-07/14/content_1661409.htm，2020年1月6日。这些政策不同程度上回应了NGO参与应急管理的实践需要，NGO参与应急管理制度创新呼之欲出。

2013年，四川雅安芦山再次发生7.0级地震。经过汶川地震洗礼，芦山地震中的社会参与要有序得多。四川抗震救灾指挥部下设了社会管理服务组，并在雅安设立了“抗震救灾NGO与志愿者服务中心”，负责与志愿者、NGO的沟通衔接，很好地充当了政府与NGO、志愿组织之间联系沟通的纽带。这是我国突发事件应急管理NGO参与向规范化、制度化迈出的重要一步。

芦山地震后，中国政府不断对应急管理工作进行反思，有关部门陆续出台众多政策，完善政社协同机制，支持引导社会力量参与救灾工作。2015 年10 月，民政部公布《关于支持引导社会力量参与救灾工作的指导意见》，肯定了社会力量参与救灾的重要意义。2016 年12月19日《中共中央、国务院关于推进防灾减灾救灾体制机制改革的意见》发布，明确提出“完善社会力量和市场参与机制”，(15)中国共产党中央委员会、中华人民共和国国务院：《关于推进防灾减灾救灾体制机制改革的意见》，http:∥news.cri.cn/20170110/af35b9ed-e767-9ab0-e5d5-c335d0e7a6f4.html，2020年1月6日。鼓励社会力量参与救灾行动评估和监管，支持社会力量全方位参与常态减灾、应急救援、过渡安置、恢复重建等工作。2016年12月29日，国务院办公厅印发《国家综合防灾减灾规划(2016—2020年)》，提出“加强对社会力量参与防灾减灾救灾工作的引导和支持，完善社会力量参与防灾减灾救灾政策”。(16)中华人民共和国国务院办公厅：《国家综合防灾减灾规划(2016—2020年)》，http:∥www.gov.cn/zhengce/content/2017-01/13/content_5159459.htm，2020年1月20日。

(二)社会动员与社会变化：应急管理社会参与制度变迁的动力结构

公共管理政策变迁的动力首先来自原有政策的不足，即现有的公共政策不能适应社会发展的需要，不足以有效解决公共管理问题。应急管理政策也不例外。NGO参与应急管理政策变迁的基本原因是社会形势变化、社会结构分化与政府管理机制三者之间的矛盾。

1.NGO的快速发展与社会动员模式的整合困境

改革开放后，我国NGO发展迅速。在1989年国家颁布《基金会管理办法》和《社会团体登记管理条例》之后，NGO迎来发展高潮。截至2007年底，民政部门统计我国NGO有38.69万家。而根据清华大学的调查，这一年实际展开活动的NGO总量约为300万家。(17)王名：《走向公民社会——我国社会组织发展的历史及趋势》，《吉林大学学报》2009年第3期，第5-12页。在经济、政治、文化各个领域都出现了各类协会、研究会、基金会。NGO的快速发展在拓展公民社会生活空间、增强社会资本的同时拓展了社会的多元格局。吸纳NGO进入公共管理领域，推动形成政府、市场、社会互动合作的社会治理格局既是NGO表达利益、获得发展的需要，也成为政府整合社会力量、解决公共问题的必然选择。

我国能够形成有效的应急管理社会动员机制并在很长时间利用这种机制应对多次突发事件，主要源于社会并未分化，政府能够利用“共同体”机制(城市的单位制和农村的社队制)完成对社会成员的高度整合。随着改革开放的深入，我国逐步由“身份社会”向“契约社会”转化，个体与组织的关系逐步松散，城乡共同体制度逐步解体。新的社会主体的分散性、自主性特征非常明显，他们没有对“单位”“社区”的依附，渴望在公共事务上表达自己的意见，发挥自己的作用。由于有着鲜明的“自组织”特性，NGO在吸纳、联合这部分社会群体方面有着非常突出的作用。在社会动员所依赖的社会环境发生转变时，社会动员与分化社会之间的张力无疑会凸显出来，继续以社会动员模式整合资源不仅难以保证效率，也与社会发展的形势背道而驰。

2.社会形势变化与社会动员模式的张力

从更大的视野来看，改革开放后我国经济社会的快速发展也带来了不确定性和风险的累积。贝克曾以“压缩饼干”理论来比喻这一过程——在几十年内完成西方二三百年所经历的转型过程。在这个过程中，我国应急管理面对着多重压力。一是随着现代化进程深入，风险社会到来。人类社会的进步带来了新的风险种类和风险因素，人为风险将超过自然风险。二是社会转型带来的社会动荡。普遍认为，在人均GDP超过1000美元后，一个国家进入发展的关键时期，也进入了风险高发期。三是网络社会的到来，增强了突发事件的扩散能力。在风险社会、转型社会、网络社会叠加下，突发事件的影响不再局限于局部局地，往往是在某个领域发生，迅速向其他领域扩散，形成综合性事件，其破坏性成倍增加。为了应对新形势下的突发事件，需要相应地调整和变革应急管理机制。

社会动员模式作为一种党政主导的、自上而下的管理机制，其基本的逻辑是以政府管控社会，其重点在政府和上层，也不会带来常态性的社会参与。整个应急管理过程的主要推动者是政府，政府进行应急管理工作的主要手段是控制—命令。其他主体参与应急管理缺乏稳定的制度保障也没有明确的任务分工，应急参与表现出很强的“随事而定”特征，目的是获取资源。在每一次突发事件结束后，社会参与渠道也随之关闭。因此，变革应急管理机制，首先需要扩大应急管理参与主体。

(三)应急管理多元主体合作治理政策变迁的路径分析

1. NGO参与放开

在汶川地震之前，NGO尤其是公益性NGO也参与到公共事务之中，并发挥了重要作用，但是，在应急管理领域，社会动员模式并未发生根本改变。根据耿曙的调研，在非典发生时，上海市很多企业，尤其是外资和合资企业已经在政府之前就行动起来，根据地域联合成立了控制疫情蔓延的组织，在疫情应对的初期也发挥了很大的作用，但是，在政府行动起来之后，没有建设或预留与这些NGO联系的渠道，而是迅速用基层自治组织取代了这些“自组织”的NGO。(18)耿曙、胡玉松：《突发事件中的国家——社会关系上海基层社区“抗非”考察》， 《社会》2011年第11期，第55页。

汶川地震中，NGO能够发挥重要作用，与四川省地方政府、部门的支持与NGO自身的努力推动分不开。由于缺乏负责协调政府与NGO联络的行政部门，NGO进入灾区并开展服务的方式可以说是“八仙过海，各显神通”。有些NGO在地震前就在四川开展过活动，借助之前形成的与政府的长期合作关系，通过不同部门、不同系统进入灾区。如乐施会与四川省扶贫办合作，深入灾区镇、村，发放救灾物资；国际小母牛通过与四川省畜牧系统的合作，利用畜牧局设置在各个村的兽防员了解情况，在灾区建立了救助点。有些NGO开展联合行动，成立志愿者联盟统一对外沟通联络。如万科公司志愿者、深圳登山协会和友成企业家扶贫基金会等三家NGO组织成立了“遵道志愿者协调办公室”，统一领导到达遵道的NGO和志愿者，并代表他们与遵道镇政府对接，开展了物资提供、卫生防疫、教育以及震后遵道经济发展等工作。总部位于成都的“NGO四川救灾办公室”聚合了100家中小型NGO，募集了1000万余元物资，组织志愿者直接进入灾区了解需求并进行发放。政府—NGO—服务对象多样的衔接方式既表现出NGO为进入应急管理领域的努力，也凸显了规范化、制度化的政社互动机制的缺失。

汶川地震后，NGO获得了政府的许可，真正进入了应急管理一线，开始成为应急管理的重要主体之一。但是，由于缺乏固定的联系渠道和有效的合作机制，政府与NGO之间并未实现信息、资源、人员对接，并未建立政社之间良性互动关系，NGO仍然游离于应急管理机制的边缘。也正因如此，汶川地震中的NGO作用并未充分发挥，政社合作存在很多问题：一是专业救灾NGO数量稀缺，部分缺乏专业救灾能力的NGO不能救人反需救助，不仅挤占资源更加重了灾区的混乱局面；二是政府与NGO影响力不对等，政府对NGO活动有很大影响，而NGO几乎不能影响政府；三是救灾力量空间分布不均，一些“明星”灾区各种NGO扎推，而一些“冷门”灾区则无人问津；四是没有做到全周期参与，NGO参与只是集中在应急阶段，在恢复阶段迅速退潮。

2.政策引导下的NGO参与方式创新

为了弥合社会动员模式“整合”能力的缺陷，应急管理需要一个新的组织连接政府与NGO，既能接纳NGO参与应急管理活动，又能实现政府与NGO的良性互动。这种功能的需要决定了应急管理NGO参与制度的变迁方向。

2013年4月20日，四川省雅安市芦山县发生7级地震。经过了汶川地震的历练，这次地震后的NGO表现大有进步，而政府在领导和协调NGO方面也有很大改善。4月25日，四川省委成立的抗震救灾指挥部第一次设立了直属的社会管理服务组，统一进行参与地震救援的NGO和志愿者的登记接待、组织协同和后勤服务工作。在地震前方，社会管理服务组还成立了“雅安抗震救灾NGO和志愿者服务中心”(以下称服务中心)，创建了覆盖市、县、乡三级群团组织社会服务中心工作体系，落实场地、抽调人员、保障经费、建立机制等。这是我国政府第一次在应急管理中设立负责与NGO协调的专业部门。至此，政府与NGO协调的组织体系正式建立。

“服务中心”改变了NGO与服务对象之间的连接方式，其功能主要表现在以下几个方面：一是准入审查。NGO活动要经过服务中心的统一安排。在进入灾区之前，NGO要在“服务中心”登记，以便政府进行筛选，排除一部分不具有服务能力的NGO前往灾区。二是需求对接。在登记后，“服务中心”成为各级政府、服务对象、NGO的中介，“服务中心”根据NGO的专业能力进行需求的对接和项目的落地，大大提高了NGO应急活动的效率。据统计，雅安市群团组织社会服务中心体系累计为357家基金会和NGO提供服务，积极吸纳69家基金会和NGO入驻服务中心，并协同和联系中国扶贫基金会、壹基金等179家NGO建设基层服务站点172个，对接项目1403个、资金33亿余元。(19)雅安市群团组织社会服务中心，http:∥www.chinadevelopmentbrief.org.cn/org4692/，2020年1月6日。三是延伸服务。引导NGO扎根基层进行心理服务、产业项目孵化、特殊群体关爱等常态化服务。四是培育本土NGO。服务中心积极支持本地NGO发展，利用应急管理中积累的人才和管理经验，借助区域外NGO的帮助，服务中心在雅安各地培育了38家创业类、公益服务类NGO。

3.经验扩散与制度确认

“雅安模式”创新了NGO应急管理参与及其与政府合作的模式，成功地将所有参与抗震救灾的NGO连成整体，极大地提高了NGO参与救灾的效率。在芦山地震之后的国内若干次突发事件中，雅安模式得到了推广。在2013年的甘肃岷县漳县地震后，甘肃省政府借鉴“雅安模式”，在民政部门建立了与NGO、志愿者沟通联络的机构——甘肃省NGO促进会，负责NGO和志愿者的组织管理、信息提供和各方协调工作。2018年的九寨沟地震后，四川省政府和九寨沟县进一步完善“雅安模式”，吸收NGO进入政府—NGO协作平台的建设和运作。四川省和九寨沟县分别成立了“8.8”NGO和志愿者协调中心、“8.8”地震NGO和志愿服务协力中心工作站。中心成员不仅有代表政府的群团部门(四川团省委、阿坝团州委)，还有中国灾害防御协会地震应急救援专业委员会、中国慈善联合会救灾委员会、中国灾后重建行动学习网络、四川原点公益、卓明灾害信息援助中心等NGO，甚至还包括了基金会救灾协调会、四川省群团组织社会服务中心等NGO自联合组织。

总体看来，在汶川地震开启了NGO参与之幕，NGO正式走上台前，成为应急管理多元主体之一以后，实践与政策之间的相互促进非常明显，呈现出政策出台引导实践创新、总结实践经验再推动政策改进、政策推动实践再创新环环相扣的良好局面，NGO参与也变得越来越科学、高效。具体说来，汶川地震之前，我国政府已经开始放松NGO参与，在汶川地震后，更是对NGO参与地震救援未加限制，尽管当时的政府与NGO都未有应急管理合作的经验，NGO在展示巨大力量的同时也造成了一些混乱。之后，政府认识到规范NGO活动、引导社会组织有序参与应急管理的必要性，并出台了一系列的指导性政策文件。在芦山地震后，已经积累了一些经验的四川省和雅安市政府创新了“雅安模式”，将社会力量参与芦山地震救援纳入应急指挥部统一管理，并设立了社会组织服务中心，NGO参与实现了规范化。在此以后，雅安经验被其他应急管理行动借鉴，国家也通过中央政府指导性文件的形式予以认可。在九寨沟地震后，四川地方政府与社会组织更是创新出社会组织与政府共建政社协作平台的“九寨沟模式”。

但是，无论从哪次突发事件应急来看，NGO参与一直是一种临时性的政策选择而非永久性的制度安排，中央政策的原则性与地方政策的临时性使得社会组织参与始终得不到实质确认，更多是表现为一种可资借鉴的经验、做法，而非制度规定。由于制度安排的缺失，我国NGO参与应急管理表现出很强的运动化特征，在某一次应急中的参与并不保证下一次的确定参与。同时，社会参与也只是在应急管理的应对和重建阶段，即事件发生后的两个阶段，而在突发事件发生前的参与非常困难，政府—社会合作在这一领域中也处于空白状态。

四、结论与讨论

2019年召开的十九届四中全会提出，要完善党委领导、政府负责、民主协商、社会协同、公众参与、法治保障、科技支撑的社会治理体系。应急管理是最具有实践性和问题导向的社会治理问题，对有效应对突发事件、尽快回归正常社会秩序的紧迫需要，决定了应急管理需要吸纳尽可能多的力量和主体。中国应急管理应在保证政府领导的同时，最大限度地引入合作治理的理念和方法，其重要表现就是NGO参与在社会动员制度体系中的内嵌。在时机—动力—路径分析框架下，可以总结出我国NGO参与应急管理制度变迁的规律：NGO参与应急管理制度的变迁的原因是社会动员模式在应急管理中的功能不足，需要做出创新性的制度安排。而这种创新并不是对既有体系的否定，而是选择恰当组织机构和运行机制使得旧的体系能够稳步接纳新的主体，或曰新的社会主体更好地“嵌入”现有体系中。由于突发事件本身的不可预测和不可延续性，应急管理社会参与制度变迁过程与重大突发事件发生有很大关系，在突发事件发生后的几年时间内，关于应急管理、应急管理社会参与的制度密集出台。从路径上看，应急管理社会参与呈现出明显的实践推动与制度推动紧密结合的特征。

研究同时发现，NGO参与的制度创新还是存在着不足。一是NGO协调机构始终没有成为政府常设部门，在突发事件结束后，这些机构要么不复存在要么不再保留事件应对阶段的职能，不利于NGO全过程参与应急管理，尤其是预防和准备阶段。二是各地的NGO协调机构一般都设在群团组织之下，其在党政部门的序列比较靠后，NGO参与面临诸多不便。三是在国家政策层面，虽然肯定了NGO的作用，但是这些政策文件都是意见、规划，是一种方向性文件，表达了制度改革的方向但缺乏细致设计。当然，相对于实践创新，制度确认的不足本身有其合理性。一方面，制度确认的适度滞后和留有余地可以引导实践创新走向深入，也有利于其充分暴露存在的问题，避免出现重大失误；另一方面，制度确认的适度滞后也有利于保持现有体制的稳定性，减缓政策创新的冲击。

如果用时机—动力—路径框架分析，NGO参与应急管理制度的不足也可以归因于中央和地方政府在NGO参与应急管理制度变迁过程中的不同逻辑。从时机来看，地方政府NGO参与应急管理制度变迁体现为一种“即时反应”，其组织和制度变迁过程都更鲜明地表现出功利性的目的，尽可能多地集聚资源应对突发事件；而中央政府需要把握全局，更多地考虑对现有应急管理体制的影响，故制度变迁更为滞后和保守。从动力来看，地方政府NGO应急管理制度变迁的动力主要是惯常的制度体系难以适应应急管理整合资源的需要；而中央政府的变迁动力更多体现为社会形势发展变化对中央应急管理体制的冲击。从路径来看，NGO应急管理参与制度变迁是中央—地方互动过程。首先是中央政府适应社会形势变化，出台指导性的文件，放松某方面的管制，为地方改革创新提供空间；然后在地方应急管理实践后对现有制度安排形成了冲击，提出新的改革要求；继而中央政府再考虑是否对现有制度创新予以确认、何时确认、确认哪种形式更为有利等问题。