试论完善新时代高校党的问责工作机制——基于对新修订的《中国共产党问责条例》的思考

许百涛

(南京理工大学 党政办公室， 江苏 南京 210094)

2016年7月，中共中央印发《中国共产党问责条例》(以下简称《条例》)。《条例》是党中央推进全面从严治党、压实管党治党责任的一部党内重要法规，它的颁布实施使失责必问、问责必严成为党的政治生活的一种常态。2019年9月，党中央对《条例》进行了修订，进一步完善了问责的原则、程序和方式，提高了党的问责工作的政治性、规范性、精准性。高校党委在落实全面从严治党主体责任的过程中，必须把深刻领会和严格执行《条例》作为重中之重，使之成为高校推进党的问责工作的重要抓手。

一、党的问责工作的内涵、演进与特征

(一)问责的内涵

广义的“问责”是指因责任事项出现问题而追究相关人员或组织责任的行为。与“责任”的含义相对应，“问责”的内涵大致也包含了三层含义：一是被问责对象有职责义务完成责任事项；二是被问责对象与责任事项存在明确的责任关系；三是被问责对象将受到惩罚或制裁。

一般认为，问责的要素包括问责主体、问责对象、问责情形、问责程序、问责结果等五个方面内容。其中，问责主体，即有权力进行问责的一方，由其启动问责行为；问责对象，即需要被问责人员或组织；问责情形，即导致责任事项出现问题的失职失当行为；问责程序，即开展问责工作所遵循的程序；问责结果，即问责行为中问责对象受到的具体惩罚与制裁的后果。

(二)党的问责工作及其发展演进

党的问责工作是中国共产党在党内依据党纪党规开展的。长期以来，党的问责工作通常被称为“党内问责”。2016年颁布实施的《条例》将这一概念明确为“党的问责工作”。《条例》规定，党的问责工作是“追究在党的建设、党的事业中失职失责党组织和党的领导干部的主体责任、监督责任、领导责任”[1]。从问责工作的范畴看，主要指在党的建设、党的事业中出现失职失责的行为。从问责对象看，主要指失职失责的党组织和党的领导干部。从问责类型看，包括主体责任、监督责任和领导责任。

党的问责工作是中国共产党成立以来加强党的建设的一项重要工作。党的问责工作的建立，最早的雏形可以追溯到1921年7月，中国共产党第一次全国代表大会通过的《中国共产党纲领》第十二条规定，“地方委员会的财政、出版和政策都应受中央执行委员会的监督和指导”[2]。在艰苦卓绝的革命战争年代和社会主义革命与建设时期，党的问责工作机制先后经历了责任追究制、地方性党内问责制探索、全国性党政领导干部问责制等几个发展阶段[3]。改革开放后，建立和完善党的问责工作成为了党在新时期加强自身建设的重要任务。1982 年9月，党的十二大通过的《中国共产党章程》，首次提出“责任追究”概念。2003年7月，湖南省长沙市颁布的《长沙市人民政府行政问责制暂行办法》，开创了我国地方性行政问责制度建设的先河。2009年6月，中共中央政治局审议通过的《关于实行党政领导干部问责的暂行规定》，则是当时我国党内问责与行政问责共用适用的规章制度，党内问责与行政问责的同步运行为推动党的问责工作的发展进行了有益的探索，积累了宝贵的经验。

党的十八大以来，以习近平总书记为核心的党中央统领推进新时代党的建设新的伟大工程，全面推进党内法规制度建设，修订完善了一百余部党内法规制度，从整体上构建起了以党章为根本、以准则条例为主干的党内法规制度体系。《中国共产党问责条例》将党的问责工作以党内法规的形式固定下来，让党的问责工作有章可循，标志着党的问责工作进入制度化、规范化的新阶段。

(三)党的问责工作的特性

在实际工作中，部分党组织和领导干部对党的问责工作还存在着概念不清、理解不透、职责不明等现象，这些现象甚至还具有一定的普遍性。例如，部分党组织和领导干部错误地把所有问责追究均纳入党的问责工作范畴，不清楚党内问责和其他问责的界限。部分媒体和学者错误地将执纪不当等同于问责泛化和问责简单化，不能准确理解执纪和问责的区别。为此，有必要客观把握党的问责工作的特性，特别是与行政问责、监察问责和监督执纪之间的差别。

首先，党的问责工作区别于一般行政问责。行政问责是现代法治国家的重要行政管理方式和手段。《国务院工作规则》第三十七条明确规定，“国务院及各部门要严格执行工作责任制，严格绩效管理和行政问责”[4]。与党的问责工作相似，行政问责的核心内涵同样是要求责任人员或组织承担否定性结果的行为。行政问责与党的问责工作的差异在于其适用范围不同。行政问责主要适用行政机关工作中，而党的问责工作范围是在党的建设和党的事业中。

其次，党的问责工作区别于监察问责。《监察法》第十一条第三项规定“对履行职责不力、失职失责的领导人员进行问责”。因此，监察问责的侧重点在于追究在行使公权力过程中领导人员的履行职责不力、失职失责问题。监察问责既涵盖了党员领导干部，又包含了非党员领导干部，但仅限于行使公权力的领导干部个人[5]。

最后，党的问责工作区别于监督执纪。作为纪律检查机关的三大职责，问责与监督执纪既相互联系促进，又互相区分独立。监督是纪委的首要职责，执纪是纪委履职的重要手段，问责是监督执纪的保证。没有问责，监督执纪就难以落实到位，监督执纪的效果最终要靠问责来强化[6]。

二、高校党的问责工作的现状与成因

高校党委承担管党治党、办学治校主体责任[7]，建立健全高校党的问责工作机制，关系到高校能否落实立德树人根本任务，能否始终保持正确办学方向，能否始终成为培养社会主义事业建设者和接班人的坚强阵地。当前高校在推进党的问责工作中还存在着一些不容忽视的短板。

(一)政治站位不够高导致问责工作的政治性缺失

在对待高校党的问责工作方面，一些党员干部由于政治站位不够高，没有充分认识到“没有离开政治的业务，也没有离开业务的政治”，存在着一定的认识误区。由于宣传教育和理论学习不足，少数党员干部认为高校各级党组织和党的领导干部普遍能够做到担当守责，失责情况较少；少数党员干部认为相比于地方党政机关，高校各级党组织和党的领导干部行使的公权力涉及利益有限，需要问责的情形较少。这些错误认识，直接导致一些高校党组织没有深刻认识到问责工作的必要性和严肃性，进而削弱了全面从严治党的落地见效，“旗帜鲜明讲政治”也就打了折扣、少了抓手。

(二)主体责任失位导致党委开展问责工作不足

部分高校党委对其应当履行全面从严治党主体责任的认识不清，缺乏从整体上、全局上推进全面从严治党的意识，片面地将党的问责工作与干部廉洁自律情况挂钩，形成“问责仅用于惩治权力腐败”的思维定势。在具体实施过程中，除了对重大安全责任事故或危害师生集体利益的违纪违规事件进行问责外，高校党委往往从消极角度看待党的问责工作，认为过分问责会打消党的领导干部积极性。

(三)监督专责越位导致纪委工作“大包大揽”

高校党委在加强问责工作中承担着主体责任，但在实际工作中却存在着认识和操作方面的误区。一方面，部分高校党委不落实主体责任，习惯于让纪委顶在前面，想当然地认为既然纪委的职责是监督执纪问责，那问责工作就应当是纪委的职责。由此延伸，高校党的工作机关也习惯于借助纪委的力量，不自行开展问责，而是向纪委移送相关问责工作事项。另一方面，高校纪委没有立足于监督的再监督、检查的再检查，主责主业不聚焦，转职能、转方式、转作风不彻底，普遍存在充当“前锋”、疲于奔命等“大包大揽”现象。

(四)监督责任缺位导致党的工作机关“事不关己”

根据《中国共产党党内监督条例》，党的工作机关在党内监督体系中肩负职能监督的职责，应当加强职责范围内党内监督工作[8]。部分高校党的工作机关没有认真领会《条例》的准确内涵，只专注于贯彻落实上级党组织的各项决策部署，制定推动学校党委各项政策，但问责意识和问责能力弱化。党的工作机关未能运用好各类监督检查结果，没有了问责作为保证，监督检查很容易沦为“看总结、听汇报”式的走过场。

(五)职权清单空位导致问责工作推进难、落实难

《条例》颁布实施以来，各高校党委能够及时传达学习《条例》以及上级党组织出台的实施方案等相关精神要求，但是许多高校党委未能及时修订完善党的问责工作配套制度，出现了“及时传达学习，学完束之高阁”的情况。出现这类情形，其中很重要的一个原因，是部分高校党委及其各级党组织的主体责任清单、监督责任清单，各职能部门职权清单等都还未建立，“责”不梳理清楚，“问责”自然难以开展，党的问责工作配套规章制度建设工作也就难以推进。

(六)制度建设不到位导致问责程序难以规范

加强制度建设是落实《条例》的重要手段。在实际工作中，少数高校虽然出台了相应实施方案，但缺乏严格规范的操作执行规则，难以精准施策、精心实施。如某高校党委2017年制定了《关于贯彻执行〈中国共产党问责条例〉的实施办法(试行)》，具有很好的开创性、示范性效应。但该办法对问责程序规定较为笼统，未明确规定启动问责、问责调查、问责决定等环节的审批流程，同时该办法也未能对问责对象救济措施作出规定，无法有效保障问责对象的权利，这样就很容易导致问责的泛化，进而严重影响《条例》实施的严肃性和针对性。

三、完善高校党的问责工作机制的路径

新修订的《条例》把增强“四个意识”、坚定“四个自信”、做到“两个维护”明确为党的问责工作的指导思想，进一步突出政治性，坚持问题导向，着眼于解决问责不力、问责泛化简单化等突出问题，充分发挥问责工作激发党员干部担当作为积极性的作用，为高校党委进一步完善党的问责工作指明了方向。在实践探索中，高校党委要进一步压实政治责任，准确把握新修订《条例》要求，坚持严管厚爱结合、激励约束并重，完善高校党的问责工作机制，发挥全面从严治党利器作用，以问责倒逼责任落实，不断推动高校各项事业高质量发展。

(一)提高政治站位，明确党的问责工作政治方向

首先，高校党委在贯彻落实《条例》过程中，必须提高政治站位，深刻认识到坚决维护习近平总书记党中央的核心、全党的核心地位，坚决维护党中央权威和集中统一领导，是党和国家前途命运所系，也是高校党委必须遵守的首要政治纪律。高校党委要以此为根本出发点，对标对表做好党的问责工作。其次，高校党委要站在坚持和加强党的全面领导的高度审视党的问责工作，充分认识到党的问责工作对保证党的路线方针政策和党中央重大决策部署贯彻落实的重大意义，把做好党的问责工作作为履行管党治党责任的一道必答题。第三，高校党委要以永远在路上的坚定和执着，通过强化党的问责工作压实高校全面从严治党政治责任，督促高校各级党组织和党的领导干部始终同党中央保持高度一致，始终坚守初心使命。

(二)厘清问责主体，形成党的问责工作强大合力

《条例》规定问责主体是各级党委(党组)，纪委、纪委派驻机构以及党的工作机关。高校党委要切实担负起学校全面从严治党主体责任，加强对党的问责工作的领导，要按照职责权限，分级构建管党治党的责任体系，把责任科学有效地传导到各级党组织和全体党的领导干部。要把问责工作职责分解到学校纪委和党委办公室、组织、宣传等机关，指导党的工作机关履行职能监督职责，依照管理权限开展问责工作。要督促学校纪委履行好监督专责，通过强化对问责不力、问责失当、该问责不问责等问题的监督，倒逼问责主体的责任落实。学校党委、纪委和党的工作机关要协同配合，构建科学有效的领导干部廉政档案，督促各类问责主体齐抓共管，用好各类监督检查结果，真正提高党的问责工作实效。

(三)梳理权责清单，细化党的问责工作情形

高校党委要强化对权力运行监督、制约、问责，对各级党组织和党的领导干部手中所行使的权力进行梳理，明确各级党组织和党的领导干部在党的政治建设、思想建设、组织建设、作风建设、纪律建设、反腐败斗争中以及学校办学治校各项事业发展中的责任，通过建立健全制度做到“把权力关进笼子里”。高校党委要突出重点，对各级党组织和党的领导干部学习贯彻习近平新时代中国特色社会主义思想和党的十九大精神情况，贯彻落实全国高校思想政治工作会议、全国教育大会、学校思想政治理论课教师座谈会等重要会议精神情况，落实立德树人根本任务情况，落实党内组织生活制度情况，贯彻落实中央八项规定及其实施细则精神，整治“四风”问题情况以及党纪党规的教育执行情况等责任进行细化，做到责任到人到岗，列出负面清单，划出问责红线，建立可执行、可检查、可问责的权力清单和责任清单。

(四)强化纪法思维，提高党的问责工作程序规范

党的十九大指出，要坚持依法治国和依规治党的有机统一。高校党委要深入学习理解新修订的《条例》中启动问责、问责调查、报备审批，问责实施等各个环节的规范性要求，在开展党的问责工作中不断强化纪法思维，坚持依纪依法开展问责，要严格问责启动程序，明确公开、回避规则，落实好救济措施。在工作实践中，高校党委要发挥纪检监察机关执纪审查经验丰富的优势，加强纪检监察机关对党的工作机关开展问责工作的指导，参照监督执纪工作规则，研究建立符合实际的问责工作实施规则，推动与监督执纪工作的融合。

(五)坚持实事求是，保护和激励干部谋事创业

高校党委开展问责是为了督促学校各级党组织和党的领导干部强化责任意识，担负管党治党和办学治校的责任，目的是激励新时代新担当新作为，而不是打击工作积极性，束缚党员干部手脚。新修订的《条例》要求党的问责工作坚持权责一致、错责相当，并以专门章节强调“三个区分开来”的要求。高校党委要准确落实好“坚持严管和厚爱结合、激励和约束并重”，“惩前毖后、治病救人”的工作原则，既要坚持原则、严格问责，推动责任落实，又要综合考虑主客观因素，对不予问责或者免予问责的情形要区别对待，以保护和激发党员干部改革创新、攻坚克难的积极性，为敢于担当作为的干部撑腰鼓劲，营造干事创业的良好氛围。