地方政府债券违约风险处置的法治逻辑

王 璐

一、问题之提出

近年来，我国地方政府债务问题日益引起社会各界关注。在2015年《预算法》实施之前，地方政府并没有自行举债的权力，地方政府债务主要通过地方政府注资设立融资平台公司，借由该公司对外举债而形成，因此导致地方政府的隐性负债不断攀升，偿债压力也逐渐增加。为规范地方政府举债方式，缓解地方财政压力，2015年新《预算法》赋予了地方政府在国务院批准的限额内，以且仅以自己的名义发行债券的权力，正式将地方政府债务显性化。同时，在我国财政部的指导下，各级地方政府也陆续分批完成了地方政府债务置换工作，将地方政府存量债务置换为地方政府债券，规范整合地方政府债务类型。据财政部预算司统计数据显示，“截至2019年8月末，全国地方政府债务余额214139亿元，其中，政府债券210231亿元，非政府债券形式存量政府债务3908亿元”(1)《2019年8月地方政府债券发行和债务余额情况》，中华人民共和国财政部官网，http://yss.mof.gov.cn/zhuantilanmu/dfzgl/sjtj/201909/t20190916_3386707.html，最后访问日期：2019-09-20。。由此可见，当前我国的地方政府债务置换工作已接近尾声。而一旦全国地方政府债务置换完毕，地方政府债券将成为我国地方政府债务的唯一存在形式。随着地方政府债务显性化和一元化进程的不断推进，置换债券、再融资债券、新增债券等一系列地方政府债券的期限结构设置，成为加大地方政府债券违约风险的关键因素。据财政部的统计数据，“截至2019年8月末，地方政府债券剩余平均年限5.0年”(2)《2019年8月地方政府债券发行和债务余额情况》，中华人民共和国财政部官网，http://yss.mof.gov.cn/zhuantilanmu/dfzgl/sjtj/201909/t20190916_3386707.html，最后访问日期：2019-09-20。，这意味着未来几年内，地方政府的偿债压力会不断增加，加之目前地方经济形势特别是地方财政状况不容乐观，地方政府债券违约风险因此大为提升。目前，虽然地方政府债务风险总体可控,但由于地方政府债务规模和用途缺乏透明性，个别地区的风险仍不容忽视，部分地方政府债券违约风险可能引发“多米诺骨牌效应”，从而产生区域甚至整体系统性风险。在我国地方政府债务规模控制、预算管理和风险预警等制度较为薄弱的现实背景下，如何防范地方政府债券违约风险、有效处置地方政府债券违约事件，成为地方政府债务问题探讨中绕不开的焦点话题。本文试图通过分析地方政府债券风险特性及主要表现，并结合地方政府债券违约处置中的难点，针对地方政府债券未来可能发生的违约情形提出法律治理逻辑。

二、地方政府债券风险特性及主要表现

党的十九届四中全会作出了坚持和完善中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力现代化的重大决定，这对于国家治理的各领域、各方面均具有重大指导意义。基于提升国家治理体系和治理能力现代化水平的根本要求，地方政府债券违约风险的应对和治理应当秉持科学化、法治化的基本逻辑，即需首先分析地方政府债券风险特性及主要表现，进而明确地方政府债券违约处置的现有困境和所遇障碍，在此基础上探讨以法治化方法积极应对地方政府债券违约风险的基本思路和可能之道。

(一)地方政府债券风险的特性

债券违约是债券市场的市场化运作中必然出现的现象(3)吴伟央：《债券违约应对处理法律机制探析》，《证券法苑》2014年第4期。。然而，不同于公司债券，在中央政府信用背书和地方政府隐性刚兑惯例下，地方政府债券风险具有多元化、复杂性和较大的不确定性的特性。有的学者指出地方政府债券会诱发金融系统性风险(4)参见张弋羲《地方债券偿债风险的法律规制——基于30省、市综合财力的考察》，《证券市场导报》2018年第7期；熊琛、金昊《地方政府债务风险与金融部门风险的“双螺旋”结构——基于非线性DSGE模型的分析》，《中国工业经济》2018年第12期；李玉龙《地方政府债券、土地财政与系统性金融风险》，《财经研究》2019年第9期。；有的学者认为地方政府债券风险主要是信用风险(5)参见方来、柴娟娟《地方政府自主发债的最优规模与风险控制——基于四省份的实证分析》，《中央财经大学学报》2017年第10期。；也有研究发现中国地方政府债券的主要风险是利率风险(6)参见梁朝晖、费兆楠、张亮《中国地方政府债券风险溢价研究》，《首都经济贸易大学学报》2017年第1期。；还有的学者区分了参与主体，认为地方政府发债面临的风险是具体的、多样的，既存在市场风险和财政风险，也涉及使用风险和信用风险，甚至还面临社会公共风险(7)参见郑洁、仲熠辉、左翎《我国地方政府自主发债的风险治理路径选择》，《宏观经济研究》2017年第8期。。可见，地方政府债券风险具有多元化和复杂性的特性。同时，由于地方政府债券的整体风险与局部风险并存，综合风险与具体风险共生，且各种风险并不是独立存在的，彼此转嫁又相互交叉，具有较强的外部性和传染性，地方政府债券风险在特性上还呈现出较大的不确定性。

(二)地方政府债券风险的主要表现

通过分析债券的结构和性质，学界通常认为债券的违约风险与债务人的信用水平关系最为密切，其次是债务人使用所融资金的方式。因此，各类债券的发行往往都需要对发行主体信用进行评级，并对募集资金所投项目进行评估。同样的，影响地方政府债券风险的主要因素便是以地方税收收入为主体的财政收入水平和政府投资项目收益。由于当前我国对地方政府作为发债主体所进行的信用评级机制并不完善，地方政府的真实信用水平无法准确反映在信用评级报告中，因此不可避免地出现地方政府债务的获批额度与该地方政府的实际偿债能力不符的情况。我国当前的部分综合财力和债务水平相差较大的地方政府之间未在其所发行的地方政府债券上体现出明显的信用利差(8)巴曙松、李羽翔、张搏：《地方政府债券发行定价影响因素研究——基于银政关系的视角》，《国际金融研究》2019年第7期。，加之该部分地方政府的举债限额也相差无几，因此加强了偿债能力较弱的地方政府的举债意愿，也推高了其所发行的地方政府债券的预期违约风险。于是，税收收入较低的政府便会将偿债的资金来源更多依赖于其所投资项目的实际收益。一旦出现项目收益低于预期，就会引发地方政府的偿债能力下降，使得违约风险加大，尤其在经济衰退或者萧条时，这种风险出现的概率可能会更大(9)王敏、方铸：《我国地方政府债券发行成本的影响因素分析——基于2015—2017年3194只债券的实证证据》，《财政研究》2018年第12期。。由于地方税收收入与该地经济实力成正比，因此地方政府债券的违约风险还会通过风险传导机制迅速影响到该地的金融市场和实体经济发展，进而反作用于该地的财政收入。因此，在地方政府“自发自还”的规则下，高于实际偿债能力的地方政府债务额度非但不会让地方政府量力而行，还会鼓励其大肆举债，从而出现“马太效应”：综合财力越弱的地方政府的债务负担越重，因此导致其所发行的地方政府债券更容易出现预期违约风险；债券一旦违约，金融机构作为地方政府债券的主要持有人，便会受到直接影响而将风险传导至其自身投资者(即地方政府债券的实际出资人)，引发二次违约风险，进而出现挤兑危机、诱发系统性风险；同时，地方债券违约风险还会结合金融市场风险作用于实体经济，多重风险的相互强化会导致该地方政府综合财力及偿债能力的进一步下降，最终地方政府会陷入“偿债能力低—发行大量债券—违约风险暴露—偿债能力降低”的恶性循环。概言之，由于地方政府债券的参与主体较多、发债数量较大、与地方税收和产业经济息息相关，因此地方政府债券风险主要表现为从信用风险、道德风险发源，沿着财政、金融方向传导，并最终诱发系统性风险和社会总体性风险。

三、地方政府债券违约处置的难点释析

2016年11月14日，国务院办公厅印发《地方政府性债务风险应急处置预案》(简称《处置预案》)，该预案明确了地方政府性债务风险应急处置的组织指挥体系及部门职责、预警和预防机制、应急响应、后期处置、保障措施等多方面内容，这一政策性文件对地方政府债券违约风险处置具有指导意义。然而，《处置预案》也存在如下问题：第一，责任主体不明。在规定地方政府债务的风险评估主体时，既规定了“财政部建立地方政府性债务风险评估和预警机制，定期评估各地区政府性债务风险情况并作出预警”，又规定了“人民银行分支机构负责开展金融风险监测与评估”，二部门职能交叉重叠，缺乏明确分工，可能导致多头评估下的互相推诿等情形。第二，防控力度不足。在对地方政府债务的应急响应规定中，虽设定了必要情形下的地方政府财政重整计划，且在其中规定了财政重整计划实施期间“上级政府对下级政府报送备案的预算调整方案要加强审核评估”，但却并没有规定实质性地限制地方政府财政预算的方式，也没有将风险等级与预算额度相挂钩，以控制风险扩大或防范二次风险。第三，监督机制缺乏。《处置预案》中重点规定了各部门职责、工作流程，却缺乏相应的全面监督机制，虽在“责任追究”项下规定了诸如内部问责、依法追责等责任机制，但这些机制都难免存在一定的滞后性，无法确保履责过程的即时性和有效性。同时，由于地方政府债务风险处置涉及的责任主体较多，难免会出现协调不及时或配合不紧密之类的问题。因此，在地方政府债务的风险防控和处置工作中，对相关部门的事中监督与事后问责缺一不可。

在我国当前的法律制度框架内，由于地方政府作为债券发行人的主体地位特殊性，违约处置方式的选择和法治模式的构建面临困境。我国的地方政府债务涉及工作较多且现实情况复杂，所需解决的问题也较为具体。具体而言，除了《处置预案》中所存在的立法问题外，我国对地方政府债券违约处置还面临着地方政府债券的发债程序不规范、监管体系不完善以及违约处置适用法律不确定等难点。

(一)发债程序不规范

债券违约是一个从违约风险暴露到违约事件实际发生的动态过程，在发展为最后的违约事件之前，债券发行人的财务经济状况往往已经出现严重问题甚至恶化(10)窦鹏娟：《新常态下我国公司债券违约问题及其解决的法治逻辑》，《法学评论》2016年第2期。。由于地方政府债券的安全性仅次于国债，因此地方政府债券一直是债券市场所追捧的对象，市场认购意愿较高，这便直接造成了违约风险前置，风险转移从债券认购环节提前到了额度审批环节。也就是说，地方政府债券的违约风险暴露过程实际上从债券发行之前的额度审批就已经开始了。地方政府发债权的法定化，是中央政府在与地方政府争夺金融资源和金融分权博弈中的一种妥协方式。因此，尽管通过地方政府债券的方式将地方政府债务显性化、限额化，但是出于央地利益平衡的考虑，在对地方政府的举债限额上，我国一直秉持“大开前门”的态度。因此对于地方政府举债过程和资金投向的监管力度较为薄弱，监管政策也十分宽松。另一方面，在“政治锦标赛”的官员激励机制下，政府官员有着充足的动力发展地方经济(11)吴飞飞：《论法律数字化的功能、可能风险及其优化》，《安徽大学学报(哲学社会科学版)》2019年第4期。。地方政府出于自身政绩的考量，为了扩大公共开支，向上级政府递交漂亮的“成绩单”，其举债意愿又十分强烈，在申请地方政府债务的规模限额上更是不遗余力。如此一来，在地方政府与上级政府的博弈中，由于信息不对称，上级政府对于地方政府提出的预算请求，往往没有充分的信息来判别其真伪，这就导致上级政府或官员与地方政府或官员之间在扩大举债规模上的默契，进一步加剧了地方政府债券的违约风险(12)张建伟：《地方债治理的宪政经济学分析》，《法学》2012年第10期。。

同时，现行地方政府的发债程序主要依据财政部印发的《地方政府一般债券发行管理暂行办法》(财库〔2015〕64号)和《地方政府专项债券发行管理暂行办法》(财库〔2015〕83号)，两者都对地方政府债券的评级机构选择作了规定，即“由各地择优选择信用评级机构”。地方政府债务的规模限额审批在很大程度上取决于信用评级机构出具的评级结果，然而，我国当前所采用的发行人付费的信用评级方式和地方政府对评级机构的绝对选择权，导致“地方在选聘信用评级机构时并不透明，那些收费低、评级高、承诺评级速度快的机构更可能胜出”(13)李定华：《地方债信用评级咋全是AAA?》，《中国经济周刊》2014年第39期。。另一方面，慑于地方政府的行政权力，评级机构往往处于较为弱势的地位，同时其又与地方政府有着不可分割的利益相关性，因而在对地方政府债券进行信用评级时，很难确保评级结果的公正性，以致地方政府发债程序中的信用评级环节形同虚设。

由于地方财政不透明、政府层级间信息不对称所导致的地方政府信用评级偏差大、地方政府债务额度审批机制失灵，是我国监管机构失守地方政府债券风险第一道防线的表现；而地方经济市场中的利益错综复杂，地方政府与金融机构、地方企业间的利益纠葛，则是造成地方政府债券的风险预警机制失灵的主要原因。已有研究表明，财政透明度和信用评级是缓解信息不对称，降低融资成本的有效工具(14)周咏梅：《财政透明度、信用评级与地方政府债券融资成本》，《江西财经大学学报》2018年第1期。。然而，当前我国地方政府债券的信息披露制度也存在着较大的缺陷。有研究表明，在财政分权背景下，地方政府通过对大量经济和金融资源的控制，形成与当地企业或金融机构的“默契合作”，可能导致经济发展的异化，造成高经济增长率与高事故率并存(15)王治国：《政府干预与地方政府债券发行中的“利率倒挂”》，《管理世界》2018年第11期。。地方政府出于政治利益而对金融资源的控制及配置，不仅使得地方政府债券的市场定价机制无法有效运行，而且也导致地方政府债券所融资金使用方式的不经济。虽然《预算法》《地方政府债务信息公开办法(试行)》以及相关政府规章都对地方政府债券的信息披露内容和披露方式有所规定，但却均未明确具体的适用标准，因此当前地方政府对债券基本信息、财政经济运行及债务情况的披露并不规范，监管机构无法监测地方政府债券的真实风险水平，债券投资者和辖区内的纳税人也无法行使有效的监督权，这无疑进一步扩大了地方政府债券的风险敞口。

（3）项目直接负责的单位领导层，没有基本的责任意识，再者缺乏专业的项目指导，也没有专业的技术支持团队，因此很难保证工程的质量。一般存在于项目前期阶段不完整，施工中形成的更多的矛盾，使施工方疲于应付各种局部的矛盾，削弱了能源管理的质量。，总而言之，巧妇难为无米之炊，专业设备投资力度不够，技术水平不到位，再加上没有资深的专业技术人员和施工团队，也没有核心的管理的网系关系，施工团队组织涣散，好像打仗的军队溃不成军，如何能够保证效率和质量。

(二)监管体系不完善

不同于公司债券，地方政府债券所面临的监管问题更为复杂。我国地方政府债券的发行工作由财政部主导，因此财政部也对发行市场的监管资源进行了统筹配置，如在相关文件中对地方政府债券的发行审批主体和资金监管主体作出了明确规定(16)参见《地方政府一般债券发行管理暂行办法》(财库〔2015〕64号)和《地方政府专项债券发行管理暂行办法》(财库〔2015〕83号)第三条、第二十二条。，即由省、自治区、直辖市人民代表大会常务委员会在国务院下达的限额内审批本级政府的债务预算，同时又规定了“财政部驻各地财政监察专员办事处”对地方政府债券进行监督检查，“规范一般债券的发行、资金使用和偿还等行为”。然而，除了需要受到财政部的相应规制外，地方政府债券的证券属性决定了其发行和流通还应接受金融监管机构的规制。在我国“一元多头”的金融监管体制下，地方政府债券的金融监管主体势必会根据其具体发行方式、发行对象、流通市场的不同而有所区别。2019年2月，财政部出台《关于开展通过商业银行柜台市场发行地方政府债券工作的通知》，正式推出地方政府债券的银行柜台发行方式，使得地方政府债券成功融入了我国债券市场的总体框架——以交易所市场为场内发行及流通市场、银行间市场为场外发行市场、商业银行柜台市场为场外延伸市场的三级子市场体系。该市场框架下，地方政府债券的监管主体分别为中国人民银行、银保监会和证监会以及财政部；监管内容涉及债券发行与交易、信息披露、结算托管、金融机构提供的服务等，监管体系错综复杂，多头监管现象显著。多监管机构间的权责不清、互相推诿致使政出无门、监管真空。

除了监管主体的事权不清外，监管机构与地方政府债券发行主体之间的利益相关性也是影响监管效率不足的主要原因。在中央层面，我国最高金融监管机构与负责统筹管理地方政府债券相关事宜的财政部同属国务院直接领导，各监管主体对地方政府债券的监管力度都会依据国务院政策风向而呈同向变化。2018年12月，全国人大常委会授权国务院提前下达部分新增地方政府债务限额，授权期限为2019年1月1日至2022年12月31日(17)参见《全国人民代表大会常务委员会关于授权国务院提前下达部分新增地方政府债务限额的决定》(2018年12月29日第十三届全国人民代表大会常务委员会第七次会议通过)。。紧随其后，中共中央办公厅和国务院办公厅于2019年6月印发了《关于做好地方政府专项债券发行及项目配套融资工作的通知》，对2019年地方政府专项债券的发行规模定调为“较大幅度增加”，同时要求金融机构积极提供配套融资支持。由此可见，为了尽快化解地方政府债务风险，避免地方政府债务危机的爆发，我国在整体政策层面上对地方政府债券市场持全面宽松、重点鼓励的态度。在这一总要求下，金融监管政策也自中央层面开始放松，并经由纵向配置的金融监管权力体系迅速影响到地方金融监管者对地方政府债券市场的监管态度。不仅如此，在地方层面，我国金融监管机构在监管地方政府债务风险时，面临着来自地方政府的各种压力与影响，因为严格的金融监管势必会使得地方政府举借债务发展地方经济的初衷难以实现，因此金融监管机构为地方政府“俘获”的可能性也较大(18)阳建勋：《论我国地方债务风险的金融法规制》，《法学评论》2016年第6期。。监管主体间的利益关联和权责不明，共同造成了地方政府债券的监管缺失，间接加大了违约风险。

(三)违约处置适用法律不确定

在债券违约风险处置视角下，以债券契约的商事特征为基础，违约事件的发生将导致违约责任、侵权责任与市场监管下的行政责任(19) 冯果、段丙华：《债券违约处置的法治逻辑》，《法律适用》2017年第7期。。相应的债券违约处置可适用《合同法》《侵权责任法》《证券法》以及相关法律法规、政策性文件等。以公司债券为例，在出现违约情形时，债权人可依据债券合同直接向发行人追究其违约责任或侵权责任、依据其所拥有的到期债权向发行人的债务人行使代位求偿权；交易所会根据交易制度安排对违约债券采取停牌措施，停止其交易。同时，债权人还可通过司法途径进行权利救济，提起违约赔偿、强制执行或破产申请之诉。然而，具体到地方政府债券时，上述法律与制度的适用却面临着一定的困境。最突出的表现是代位权行使的受限和根本违约制度难以适用。最初的契约具有明确的相对性特点，在契约自由化进程中，合同相对性不断得以突破，如我国《合同法》规定了债权人的代位求偿权。代位求偿权赋予了债权人更直接、更充分地行使债权的权利，然而，当涉及地方政府债权人时，该权利似乎无法正常行使。具体表现为地方政府在发行地方政府债券时的身份以民事主体为主，但在偿债来源的相关领域更多是以行政身份存在，如税收收入、公共建设回报等，因此，地方政府债券的持有者难以准确定位可代位求偿的地方政府债务人。而就根本违约制度来看，其本身的意义在于明确了解除合同作为一种特殊的补救方式所适用的条件(20) 王利明：《论根本违约与合同解除的关系》，《中国法学》1995年第3期。。然而，由于地方政府的偿债来源法定性和禁止破产的法律规定，导致即便有些地方政府的负债率明显高于偿债能力，已然不堪重负、无力清偿到期的地方政府债券，其根本违约还是面临着从认定到处置的多重困境。

同时，就法律层级而言，我国当前并未在正式性的法律条文中设定地方政府债券的违约追责和惩戒机制，现有规定大多以政策性文件的形式出现，存在着在地方政府债券的违约处置内容和程序上或缺失或过于原则化的现象。目前，对于地方政府债券违约处置的规定主要可见于国务院出台的《处置预案》(国办函〔2016〕88号)和财政部制定的《地方政府性债务风险分类处置指南》(简称《处置指南》)(财预〔2016〕152号)两份文件中。其中，《处置预案》将地方政府债券的风险表现形式明确为“还本付息出现违约”，并构建了“层层上报”的风险预警机制，同时还将违约责任规定为“地方政府依法承担全部偿还责任”。《处置指南》在此基础上补足了偿债责任履行，即“一般债券主要以一般公共预算收入偿还，专项债券以对应的政府性基金或专项收入偿还”。然而，地方政府的违约责任范围如何明确，是否包含信用评级作假和投资决策失误？债权人能否行使一般违约情形下的救济权利？面对这些问题，指导文件都含糊其词。这也意味着，在债权人真正面临地方政府债券的违约情形时，只能静候政府部门或财政部门的主动上报和上级决策，寄希望于地方经济情况改善，除此之外似乎再无他路可循。

四、地方政府债券违约处置的法治路径

地方政府债券市场在盘活地方资金、缓解地方财政压力和优化配置金融资源中发挥着重要作用，全面落实地方政府举债制度已是大势所趋。然而，在地方政府债券市场规模迅猛扩张的现实情境下，其潜在的违约风险、财政风险以及由此可能引发的金融市场系统性风险也不可小觑。在全面贯彻党的十九大精神、将防风险摆在地方发展的突出位置、着力增强地方政府债务风险防控意识和能力的背景下，我国政府需要切实树立依法行政、法治政府思维，坚持“以人民为中心”的发展理念，坚持为人民服务、对人民负责、受人民监督，增强地方政府债券违约风险管理的主动性、前瞻性，提升违约风险预防和处置的法治化程度，使地方政府债券市场充满活力又井然有序。

为有效应对地方政府债务风险，我国已制定相关法律及政策性文件，这对于地方政府债券违约风险的法治化处置具有重要指导意义。如新《预算法》规定“国务院建立地方政府债务风险评估和预警机制、应急处置机制以及责任追究制度，国务院财政部门对地方政府债务实施监督”。 依据《预算法》《突发事件应对法》等法律制定的《处置预案》，进一步确立了分级负责、及时应对、依法处置的工作原则，明确了各级政府的监管职责以及预防为主的工作思路，特别要求对风险事件的应急处置应当依法合规，尊重市场化原则，充分考虑并维护好各方合法权益。“应急也要守法”原则的确立，本身就体现了法治化、契约化的基本精神，有利于实现地方政府债券违约的法治化、市场化处置。除此之外，《处置预案》还就地方政府债务风险应急处置的责任部门进行了明确分工，建立了风险报告制度和风险分级响应制度，就财政重整和应急舆论引导、新闻发布、应急终止、应急处置记录及总结、评估分析、保障措施进行了较为全面的规定。最后，《处置预案》还明确了责任追究制度，就责任范围、追责程序进行了明确。从整体上看，《处置预案》较大程度体现了地方政府债务风险处置的法治化原则。立足于《处置预案》的规定和精神，本文就地方政府债券违约风险的法治化处置思路进行了进一步的开拓。

(一)地方政府债券违约处置的法治逻辑

首先，赋予地方更多的经济发展自主权，按照权责一致的基本原则，允许地方政府立足于自身事权责任和自身财力条件适度发行地方政府债券，但同时应当规范和控制发债行为。一方面，应当积极运用法治政府建设督查措施强化政府预算约束，严格按照新《预算法》规范地方政府发行债券的行为，确保地方政府在重大项目、重大决策中依法依程序进行，从严控制和节约行政成本，提升公共资金利用效率，从加强财政预算监督的源头上减少地方政府发债行为。如凡市场、企业和非营利组织及个人能够承担的事项，政府应当逐步退出，以减轻政府财政负担，减少债券发行；在法治政府建设的整体框架下强化地方政府发行债券的法律约束，实现地方政府发行债券权限、程序、责任的法定化；加强对地方政府举债这一重大决策过程的调查研究、科学论证、风险评估，完善地方政府举债人大参与论证、评估、评议、听证制度，进一步统筹发挥人大监督下监察监督、审计监督的协同监督作用，加强人大代表与社会舆论的监督，通过权力监督和权利监督的协调配合，实现地方政府债券发行决策过程的民主化。另一方面，完善地方政府债券的信用评级及信息披露制度。在立足《信用评级业管理暂行办法》的基础上，切实发挥中国人民银行为行业主管部门及国家发改委、财政部和证监会作为评级业务管理部门的监管作用，进一步优化信用评级行业竞争秩序，加强信用评级行业自律，规范评级人员的管理规则，强化信用评级机构的法律责任。在地方政府债券评级方面，还应完善地方政府信用评级要素和指标体系，通过定性分析和定量分析来评估经济环境、财政管理、预算情况、流动性及债务情况等。同时，以地方政府债券信息公开平台为中心，进一步推进全国地方政府债务信息公开平台建设，逐步提高地方政府的信息披露标准，统一地方政府债务数据披露体系，定期并及时向社会公布相关地方政府债务数据，以保证地方政府举债行为的透明性，方便社会对地方政府举债的约束。

其次，加大中央政府对地方政府预算监督和金融监管的硬约束，强化地方政府发行债券后的监督管理，探索构建地方政府债券“自发自还”的保障措施和配套机制。进一步加快我国财政法治、金融法治建设进程，积极构建集中统一、全面覆盖、权威高效的审计监督体系,切实保障审计监督机关的独立性，以严格的审计监督尽量减少地方政府盲目发债、债券违约情况的发生。当地方政府面临债券违约风险时，中央政府一般不救助地方政府以免除其债务违约，除非债务风险事件按照《处置预案》达到一定等级。当地方政府出现偿债困难时，需要实行财政重整多渠道筹集资金以偿还债务。对此，《处置预案》明确指出：一是可以拓宽财源渠道，例如清缴欠税欠费，确保应收尽收；落实国有资源有偿使用制度，增加政府资源性收入；暂停其他财税优惠政策等。二是优化支出结构，除必要的基本民生支出和政府有效运转支出外，压减财政支出，暂停机关和企事业单位补助补贴，暂停或取消地方出台的各类奖励、对企业的政策性补贴和贴息、非基本民生类补贴等。三是处置政府资产，变现国有股权等。四是申请省级救助。《处置预案》中列举的上述增收减支的措施内含法治化的要求，即不能将政府债券违约的责任由公民福利来买单，特别是不能超出法律规定不合理地侵害企业和公民个人的正当利益。在地方政府债券违约处置中，应当兼顾政府与市场、集体与个体的利益。

从根本上说，只有加强人大预算监督，督促地方政府持续增强预算法治意识，加快转变政府职能和完善官员政绩考核机制，逐步消除地方政府非理性举债的多发现象，防控中央政府对地方政府的软预算约束和弱金融监管所造成的道德风险，才能化解长期以来地方政府债务数据的不透明性和中央—地方关系的复杂性，通过夯实地方政府的财政责任提升资源配置效率，扭转中央政府对地方政府债务存在无限责任的固有认识。长远来看，应当坚持和完善中国特色社会主义行政体制，构建职责明确、依法行政的政府治理体系，促使地方政府领导干部提高运用法治思维和法治方式推动发展、化解矛盾、维护稳定、应对风险的能力，使地方政府债券的发行在《预算法》《银行业监督管理法》等法律框架下进行，其目的是真正为了实现经济高质量发展，满足人民群众日益增长的美好生活需要。当下，需要通过进一步加强中央政府对地方政府发债行为的审计监督、监察监督，严格追究违法举债相关责任人的政治和法律责任。例如，对发生地方政府债券违约风险的市县政府开展专项调查或专项审计，核实认定债务风险责任，提出处理意见，形成调查或审计报告；有关任免机关、监察机关、银监部门根据有关责任认定情况，依纪依法对相关责任单位和人员进行责任追究；对涉嫌犯罪的，移交司法机关进行处理；将地方政府债券违约风险处置纳入政绩考核范围，追究有关领导干部的政治责任和法律责任。

(二)违约处置的金融法规制思路

地方政府债券归根结底是一种金融工具，其意义在于将地方政府债务证券化、透明化，以此缓解地方政府债务风险、规范地方政府举债方式，因而形成有效的地方政府债券市场、实现地方政府债务的金融化是我国当前金融改革的重要目标。地方政府债券作为一种金融工具，还会通过风险传导和强化机制将债务风险扩散到金融机构中，诱发金融市场的系统性风险、引发地方经济的剧烈波动，因此对地方政府债券的规制重点应当放在金融法治的思路上，加强对地方政府债券市场的金融监管和金融治理，将地方政府债券违约可能带来的金融风险控制到最低限度。

由于当前地方政府债券的风险评估存在不够科学审慎之处，难以客观显现、预警和防控具有多元化、复杂性和不确定性的地方政府债券风险，从风险控制的金融技术角度来看，当前应借鉴金融量化技术监测、预判债券违约风险的概率，从而使地方政府债券风控决策机构预先完善风险预案，防止债券违约事件转嫁升级为金融危机。首先，应积极推动地方政府债券风险评估由“亡羊补牢”向“未雨绸缪”的理念转型，通过金融定量技术的广泛运用，实现风险评估和预警时点的充分前置。其次，在依托数据量化以评估预警的过程中，也应充分借助专业机构特别是金融智库和信用评级机构的研究判断和定性分析。当前，可采取差异化方法构建地方政府债券违约风险预警机制：一是中央政府层面基于顶层指导原则，构建“事后管控型”量化评估预警机制，对地方政府债券违约风险进行宏观把控；二是省级政府层面根据“属地化”治理原则，构建“事前预案型”量化评估预警机制，省级财政部门负责所属省份地方政府债券违约风险的评估和预警，并监管风险显著地区防控预案的规范制定过程；三是基层政府层面构建“事中监测型”量化评估预警机制，实时监测辖区风险状况。通过上述三个层面风险评估力量的统筹协调，将有助于实现地方政府债券违约风险的及时预警和有力防控。

另一方面，则应注重从优化金融监管体制角度应对违约风险。具体而言，一方面应当在推进国家金融治理现代化、切实防范金融风险的整体框架下，进一步建立健全金融市场的内生约束机制，通过建构和完善中国特色社会主义现代金融制度体系，加强对地方政府债券违约行为的管控；另一方面，在市场约束机制基础上进一步优化国家权力体系中的金融事权配置，理顺金融监管中的央地博弈关系，进一步完善我国“财政分权与金融集中”模式下的金融监管体制，使金融监管机构相对独立于行政机构，同时赋予地方金融监管机构必要的权力，切实、权威、高效地发挥对地方政府发行债券的监管作用。此外，可以借鉴域外成熟市场的地方政府债券违约风险化解方式，如将地方政府债券市场纳入商业银行合规性风险控制体系，以私法规制和公法规制相结合的方式构建地方政府债券市场违约规则，区分发行市场和流通市场，进行事前、事中和事后监管，切实加强对投资者的金融权利保护。

(三)违约处置的权利救济途径

在构建地方政府债券违约处置的法治化模式中，还应妥善考虑违约后的私权救济方式如何设置的重要问题，以最大化地保障债券持有人或间接持有人的合法权利。从民事救济上看，可在法律中明确当事人的代位权、合同解除权以及违约求偿权的适当性适用。地方政府债券的持有人多为金融机构，尤以银行为甚，而其在二级市场的流通也并不频繁，因此导致了债券持有的绝对集中与风险的相对分散并存。由于地方政府债券的违约风险由金融机构以其他金融工具或金融产品的形式转嫁给了广大的投资者，因此真正的风险承受者难以突破债的形式追索地方政府的违约责任。鉴于此，在多元化地方政府债券投资者的同时，我国可探索在立法中明确地方政府债券投资者权利的穿透式保护，以此畅通投资者的权利救济路径。

同时，立足于债权人权利保护的立法思路，我国可以在借鉴他国实践的基础上，运用域外地方政府破产逻辑健全我国地方政府财政重整制度，最终实现市场治理和危机化解的程序化、法治化。《处置预案》对于财政重整计划的规范尚不完善，存在实施程序过于原则、债权人保护不足等诸多问题，严重影响其处置地方政府债务危机作用的发挥。可从加强限制地方政府财政预算、规范地方财政重整实施程序、树立地方财政重整权行使的价值导向、建立财政重整府际合作机制等方面予以完善。除此之外，还需要厘清以下几个基本问题：一是就法理而言，地方政府破产制度不同于传统意义上的破产制度，公法人具有提供公共服务的职能，必须保留债务人的主体资格，且债务人的财政能力也无法被完全消灭(21)华国庆、盛钧俣：《我国地方财政重整制度的释评与完善》，《安徽大学学报(哲学社会科学版)》2019年第1期。。所以，需正确处理确保政府公共职能有效运行和要求地方政府及时兑付债券的关系，合理区分地方政府兑付不能时债务清理程序与企业破产时债务清理程序的差异，既要有效提升地方政府的发债风险意识和责任意识，又不能因破产而使公共职能和公共利益受到影响；二是正确处理债务调整程序的使用与政府公信力建设之间的关系，将债务调整程序的使用和政府公信力建设统筹起来进行考虑，例如应当建立地方政府债券违约后上级政府及时干预机制，以上级政府的行政权威、市场资源帮助化解地方政府破产的公信力危机；三是正确处理地方政府负责人频繁更迭与行政责任、经济责任和司法责任承担的关系。

最后，私权救济体系离不开公权救济这一终极途径。我国现有的地方政府债券规范性文件普遍面临法律效力较低、程序性规定缺失的问题，不仅在行政法上未规定地方政府债券违约主体的具体追责方式，同时在司法适用中也存在着一定的困境，如：是否应当适用集体诉讼？当事人应当提起行政诉讼还是民事诉讼？是否适用强制执行？如何确定可供执行的财产范围？诸如此类的问题都迫切需要我国制定一部体系统一、位阶较高、程序具体、责任明确的《地方政府债券监管法》加以明确，或出台相关司法解释予以解决。根据我国的基本国情和社会运作现实，当前我国地方政府债券违约处置的司法救济程序之完善，首先需要健全地方政府债券违约责任追究制度，特别是明确金融机构、地方政府和投资者责任范围，防范金融机构与地方政府在地方政府债券违约中共同规避责任，进而将风险和损失最终转嫁给中央政府和广大投资者及纳税人。就目前来看，可以在制度设计上进行如下一些探索：

第一，建立人大监督途径。一方面，地方政府债务管理领导小组或债务应急领导小组应将地方人大吸纳其中；另一方面，可在地方各级人大预算部门设立地方政府债券审查委员会，在同级财政部门的债务管理机构设对口办公室，债权人对于地方政府的债券违约行为，可以申请地方人大组织财政部门对债权债务关系进行审查，由人大对地方政府的债券违约行为进行专项法律监督。

第二，建立民事诉讼机制。人大审查和监督机制并非地方政府债券违约司法救济的必经程序，应当明确债权人可以提起民事诉讼，并要求地方政府主要负责人出庭，以法治手段着力解决司法判决的具体执行问题。

第三，建立公益诉讼制度。根据检察机关“国家和社会公益代表”的职能定位，按照十九届四中全会作出的“拓展公益诉讼案件范围”的重大决策部署，进一步深化检察机关提起公益诉讼制度改革，明确债权人可以申请检察机关或由检察机关主动提起公益诉讼，以更加刚性的检察建议等法治载体督促地方政府行使债券履约责任。

第四，加强对地方政府债券违约风险事件报告的监督。对于地方政府瞒报、迟报、漏报、谎报地方政府债券违约风险事件的，依照相关规定追究有关人员的行政、司法责任。

五、结 语

地方政府适度举债权的确立是通过证券化方式缓解地方财政压力，明确地方政府债务形式，“开正门、堵偏门”的合理之举，但金融工具必然内置杠杆且内含风险，地方政府债券市场能否实现健康发展的良好态势，关键是看地方政府有无驾驭地方政府债务风险的本领，特别是地方政府债券违约风险是否能够得到有效预防和控制，而这取决于有没有有力的行政监督机制和全面系统的有利于市场、行政有序运行的法治保障。为此，需要围绕地方政府债务的现实风险背景和法治政府建设的国家发展规划进行长效化、全景式的法治设计，强化地方政府债务的系统治理、依法治理、综合治理、源头治理，坚持以法治思维、法治理念和法治方式的“规制之治”应对地方政府债券违约可能面临的危机。