消防法修改后再论我国消防法体系中证据制度存在的问题及完善对策

摘  要：本文通过介绍证据制度，结合近期修改的消防法中证据规则内容，全面分析我国消防法体系中证据制度存在的问题，针对存在的问题提出了下一步完善我国消防法律体系证据制度相应的对策。

关键词：消防法修改;证据制度;消防法体系证据制度;存在问题;完善对策

一、消防法证据制度

1.证据制度

（1） 证据制度的定义

证据制度有广义与侠义之分。侠义上仅指证据制度类型。广义上是指规定证据种类、证据收集、审查判断以及如何运用证据证明案件事实的法律规范的总称，是关于证据的一系列的法律规定、规范的总和。我们这里所称的证据制度是指广义上的。

（2）  证据的种类、特征、作用

一般来讲，证据的种类主要分为九种：书证;物证;证人证言;被害人的陈述;犯罪嫌疑人、被告人的供述和辩解;当事人陈述;鉴定结论;勘验、检查笔录;视听资料。

证据具有三个特征，即证据“三性”。第一，客观真实性，是证明真实情况的、不依赖于主观意识而存在的客观事实。客观性是诉讼证据的最基本的特征。第二，关联性，证据必须与要查明的事实存在逻辑上的联系，说明案件事实。如果作为证据的事实与要证明的事实没有联系，即使它是客观的，也不能作为证明案件事实依据。第三，合法性，证据必须按照法定的程序调查、收集和审查。不按照法定程序提供、调查收集的证据不能作为认定事实的根据。另外证据必须具备法律规定的形式。

证据在整个民事、行政、刑事及司法活动中起着关键的作用，证明各种活动的事实，是一切民事、行政、刑事及司法活动的基础和核心，贯穿着各种活动的全过程。所有的民事、行政、刑事及司法活动都起始于证据，终结于证据，证据的地位和作用至关重要。另一方面，证据的使用过程还是对社会公众普法教育的过程。

2.消防法律体系中的证据制度

经改制后我国消防救援机构退出现役体制，隶属于国务院应急管理部门，2019年4月23日新修改了《中华人民共和国消防法》（以下简称消防法），将名称由原来的“公安机关消防机构”修改为“消防救援机构”、“国家综合性消防救援队”。由于以上原因，消防机构履行的行政权也由依托原公安机关的“公安消防行政权力”基本形成了独立的“消防行政权力”，由于国务院应急管理部门属于行政管理部门，所以消防行政权力总体划分上属于行政权。消防救援机构改制后脱离公安机关，不再履行刑事司法职能，所以消防救援机构职能也从原来涉及民事、行政、刑事领域缩小为民事、行政领域。虽然职能范围缩小，但是实践中，消防机构的职能依然是多样的，证据的使用在消防行政执法、相关民事活动里贯穿了始终，证据在涉及消防案件中也在不同法律领域依然不断地转化。所以说消防法律体系中的证据，有着独特的性质，兼具民事、行政特征，虽然我国没有一个独立的、系统的、成文的消防法证据制度，但是在大量的实践中，涉及消防事项的证据在不同部门法领域广泛使用着，所以我国应当建立完善的消防法证据制度。

二、我国消防法证据制度存在的问题

1.现行的消防法律没有统一的专门成文法规定证据制度

修改后的消防法中仍然没有明确将证据制度做出专项规定，仅在零星的条文中有所体现。第51条：“消防救援机构有权根据需要封闭火灾现场，负责调查火灾原因，统计火灾损失。火灾扑灭后，发生火灾的单位和相关人员应当按照消防救援机构的要求保护现场，接受事故调查，如实提供与火灾有关的情况。消防救援机构根据火灾现场勘验、调查情况和有关的检验、鉴定意见，及时制作火灾事故认定书，作为处理火灾事故的证据。”与原消防法表述基本保持了一致，对于证据制度的专项条文仍然处于空白状态。由于原来消防救援机构隶属于公安机关，履行职责时可以依据公安机关相关的证据制度规定，转改后虽然公安部原来配套实施的119、120、121号令没有废止，但继续沿用难免牵强附会，所以现实的状况是证据规则在一定程度来说还不如消防法修改前的境地，基本处于无法、无规可依的狀态。

2.消防行政法规中证据的法定种类划分不明

改制前消防行政执法一直沿用的是《公安机关办理行政案件程序规定》，其中对证据的种类有明确的规定，改制后无法再使用原规定，修改的消防法对证据制度的论述更加模糊。此前，在全国范围仅浙江省嘉兴市颁布了《公安消防行政执法证据规则》一部关于证据制度的专门性地方法规，但是原有相关配套法规及规定也随着新法修改及消防救援机构的转改将失去原有效力或者可操作性，所以消防法体系中证据的种类划分又处于法定依据模糊的状态。

3.消防行政法规中对证据的收集、固定、排除规则缺失

修改后的消防法中依然设定了各种消防行政违法行为的种类，但依然没有明确规定证明各种消防行政违法行为的证据在案件办理中应当如何收集、如何固定、以何种形式表现，这就导致执法人员在案件办理过程中不知道证据用怎样方式收集、用怎样的形式去证明案件的事实。另外在消防行政许可中各类法定必备资料的收集，各类资料以哪种类型的证据进行固定，原件或者复印件如何使用、效力如何，均没有规定，尤其是原配套规章、法规与新修改消防法存在一定程度的矛盾，导致了实践中执法人员收集到的各类证据材料表现形式混乱，法律文书缺乏统一性，无法证明案件事实。

修改后的消防法及消防法规中仍未涉及证据排除规则，实践中尤其是消防行政处罚案件的办理中常常出现执法人员为了片面追求实体上对违法行为的纠违，在收集、固定各种证明违法行为事实证据材料的过程中违反了法定基本程序，收集到的各种证据材料缺乏逻辑上的关联性，甚至常常形成孤证定案、非法证据定案，执法主体自身收集证据过程中实施的违法行为，甚至引起了行政追诉，消防行政执法效率大打折扣。

4.火灾事故调查中各种证据材料的属性没有明确

修改后的消防法将消防救援机构的职能做了很明确的定性，主要以灭火救援、行政执法、火灾事故调查及相关其他职能为核心。首先需要对火灾事故调查法律关系定性才能明确相关的证据属性。传统的观念都将火灾事故调查作为消防机构的一项行政职责，分属行政法领域，但是民事、行政、刑事三大诉讼法中均将《火灾事故认定书》作为鉴定结论这种证据类型使用。火灾事故原因调查中，消防机构实质上充当的是中立的调查、鉴定机构，虽然作为行政主体，但与火灾当事人在整个调查过程中的法律主体地位是平等的，这种主体地位之间的关系是典型的民事关系属性，火灾事故调查不是具体行政行为，也不是行政确认，所以火灾事故调查中的各种证据材料根本属性应当是民事诉讼法律关系证据材料的属性。只有确定火灾事故调查法律关系属性，将火灾事故调查中的证据材料属性明确，也就不会导致在实践中大量因为“火灾事故调查行为”而将消防救援机构作为行政诉讼中被追诉的行政主体。

5.灭火救援相关规定中证据制度规定的缺失

上段所述已经明确了火灾事故调查的法律关系性质——民事关系，修改后的消防法强化了灭火救援职能，在执行灭火救援职能时将消防救援机构称为“国家综合性消防救援队”，称谓的变化也代表了法律关系的定性，救援队伍是与被救援主体在法律主体地位上是平等主体之间的关系，不存在行政管理属性，所以国家综合性消防救援队的灭火救援职能法律关系属性也应为民事关系。作为一项被强化的重要职能，灭火救援过程中出现的各种情况、后果也是重要的证据材料，这些情况、后果往往是后续消防行政案件办理、火灾事故调查的重要证据材料，但在修改的消防法中关于灭火救援的规定，并没有明确哪些事项应当采取证据的收集、固定、用何种方法。此项证据制度的空缺导致大量原始、直接证据材料在灭火救援中灭失，使后续各种事项的办理过程中对事实真相的查明带来很大的难度及不必要的麻烦，这也是实践中为什么火灾事故调查困难的重要原因之一。

三、完善我国消防法体系证据制度的对策

1.我国消防法证据制度的应有之意

（1） 证据种类的确定

笔者认为依照前述，应当依照转制后消防救援机构的法律主体地位、性质、职责、职权对各种证据种类系统划分，可以分为火灾事故调查与灭火救援、消防行政执法两大类型。

火灾事故调查与灭火救援可以参照民事诉讼法中对证据的分类，分为：（1）书证;（2）物证;（3）视听资料;（4）证人证言;（5）当事人陳述;（6）鉴定结论;（7）勘验、检查笔录。

消防行政执法可以参照行政诉讼法中对证据的分类，分为：（1）物证;（2）书证;（3）证人证言;（4）当事人、被侵害人陈述;（5）电子数据;（6）鉴定意见、检测结论;（7）勘验、检查、现场笔录;（8）检查记录及整改要求;（9）视听资料。特别要说明的是，被侵害人陈述有可能是火灾调查中的当事人陈述，在同一案件不同的发展阶段，一个证据的种类的名称可能会发生转化。检查记录及整改要求也专门单列出来为一项独立证据种类，虽然这一项可以作为行政处罚决定书一样的类型作为书证或者物证来划分，但是检查记录与整改要求也有别于行政处罚决定书，行政处罚有一事不能二罚的原则限制，处罚内容具有唯一性，重复处罚违法;但是检查内容相似的检查记录与整改要求有重复性、反复性，且合法有效，因为消防行政执法是对火灾隐患及消防违法行为的纠违，火灾隐患及消防违法行为是动态变化的、重复发生的，所以有必要单列为一种证据类型，这也是消防法作为一门专门法的特殊性。

（2）  引入举证责任倒置制度

举证责任倒置，是指法律直接规定的侵权诉讼案件中，由侵权人负责举证，证明与损害结果之间不存在因果关系或受害人有过错或者第三人有过错承担举证责任承。我国现行不同法律规定了六种情形：（1）因产品制造方法发明专利引起的专利侵权诉讼;（2）高度危险作业致人损害的侵权诉讼;（3）因环境污染引起的损害赔偿诉讼;（4）建筑物或者其他设施以及建筑物上的搁置物、悬挂物发生倒塌、脱落、坠落致人损害的侵权诉讼;（5）饲养动物致人损害的侵权诉讼;（6）有关法律规定由被告承担举证责任的。在消防行政案件中应当实行举证责任倒置，因为消防行政相对人由于不具备专业的消防技术知识，在举证的过程中会有很大的难度，举证责任理应由具备专业技术素养的消防救援机构承担，体现了法律的公平正义价值。

（3） 非法证据排除规则

非法证据排除规则通常是指在刑事诉讼中，侦查机关及其工作人员使用非法手段取得的证据不得在刑事审判中被采纳的规则。非法证据的范围包括：（1）执法机关违反法定程序制作的调查收集的证据材料;（2）在超越职权或滥用职权时制作或提查收集证据材料;（3）律师或当事人采取非法手段制作或调查收集的证据材料;（4）执法机关以非法的证据材料为线索调查收集的其他证据。笔者认为，非法证据排除规则在消防行政执法过程、案件事实认定方面都应当引入，近几年已有多起涉及消防的行政诉讼案件中因为消防救援机构内部执法存在瑕疵或者无效行为没有及时纠正导致不良后果发生，所以应当完善消防救援机构内部行政执法纠错机制，消防行政执法中不按法定要求、程序收集的证据材料都不能作为消防行政处罚的依据，一是可以保护消防行政处罚相对人的合法权利，二是可以监督消防行政执法合法化、法治化。消防救援机构在火灾事故调查与行政执法中也常常忽视对当事人、被侵害人或者证人提供的证据材料的合法、真实性审查，所以从这个方面也需要引入非法证据排除规则。

2.制定消防法证据制度专项成文法规

一方面消防法律体系中的证据制度的完善、法治化需要有专门的成文法条文规定，只有确立完善的成文法，证据制度才能真正系统化、正规化，另一方面配合消防救援机构转改而修改后的消防法涉及灭火救援、消防行政执法两大方面，涵盖了民事、行政两大部门法领域，消防法作为一门特殊的专门法，不能简单的认为消防法是行政法或者民事法范畴，证据制度也就不能简单的直接适用民事、行政诉讼法，但是在未来大规模修正消防法中全面规定证据制度可能又是难以实现或者不现实的，只能增加条文加以论述，所以笔者认为可以继续借鉴原来公安部的做法，对修改后的消防法增加配套规定，以部门规章、地方性法规的形式加以专项规定，按照法律关系属性将消防证据制度以成文法的形式表现，才能真正使消防法体系证据制度完善。

写在最后，2019年4月23日期待已久的消防法修改完成并颁布之日起施行，本次消防法只是一次范围有限的修改并不是大规模的修正，原消防法中包括证据制度在内的关注频率极高的诸多问题仍然没有得到完善，文本也是因笔者三年前的一篇《浅析我国消防法体系中证据制度存在的问题及完善对策》继续引申，想继续以此篇抛砖引玉，促进我国消防法规的不断完善，更期待下一次消防法的大范围修正。

参考文献：

[1]  中华人民共和国行政诉讼法，2014.11

[2]  中华人民共和国民事诉讼法，2017.6

[3]  马怀德.行政法与行政诉讼法，中国法制出版社.2006

[4]  何家弘.姚永吉.两大法系证据，http：//www.pkulaw.cn/fulltext_form.aspx，2003

[5]  王雷.浅析我国消防法体系中证据制度存在的问题及完善对策，2016