林下经济专项资金管理问题研究

周前辉

摘要：2012年起，国家财政拿出专项资金用于扶持林下经济的发展，各地因地制宜，组织实施了一大批有助于保护生态，鼓励林农“不砍树、也致富”的林下经济项目，取得了明显得成效。本文就加强林下经济资金管理，改善林下经济专项资金使用效益不高等问题，进一步完善林下经济资金管理制度和方法，优化林下经济建设人才队伍结构等，最终提高林下经济专项资金的使用成效，促进林下经济健康有序的发展。

关键词：林下经济;项目资金;资金管理

引言

林下经济专项资金是指为保护生态，改变传统经营模式，寻求“不砍树，能致富”的经营新模式，由财政预算安排用于林下种植、林下养殖、林产品采集加工等项目的补助资金。随着林下经济专项资金的投入，林下经济发展已初俱规模，各地因地制宜，组织实施了一大批有助于保护生态环境、增加林农收入的林下经济项目，除了传统的林下种植、林下养殖外，还有新起的森林康养和森林景观利用等。加强林下经济项目资金管理问题的研究，将为夯实各地林下经济基础，促进林业产业升级换代做出积极的贡献。本文将从林下经济项目资金的特点及管理必要性、现状及存在问题以及如何改善林下经济项目资金管理三个方面进行探讨，从而强化对落地项目的日常管理，选择优质的林下经济项目，完善林下经济补贴政策，优化林下经济建设人才队伍结构，建立健全项目档案管理制度，最终提高林下经济专项资金的使用成效，促进林下经济健康有序发展。

一、林下经济项目资金的特点及管理必要性

（一）林下经济项目资金的特点

1.坚持生态优先，适度利用

坚持生态优先原则，适度利用，找到经济发展与保护生态环境最佳平衡点，尤其注意一些虽然经济效益良好，但对林地有破坏或者对环境容易造成污染的项目不予以扶持。

2.坚持因地制宜，突出特色

坚持因地制宜原则，结合当地实际情况（气候、土壤、生产习性等），充分发挥资源优势，发展特色产业，尽量扶持当地历史悠久，发展相对成熟的产业，起到带头示范的辐射作用，逐步形成“一县一业、一村一品”的发展格局。

3.坚持机制创新，循环发展

坚持机制创新原则，推动林业循环发展，在提升森林生态价值的同时，使林农能够在较短的生产周期内，以较少的投入获取较高的收益，真正做到“不砍树、也致富”。

（二）林下经济项目资金管理的必要性

1.提高资金使用效益，实现林业可持续发展

加强林下经济项目资金的管理，大力发展林下经济产业，是增加林农收入的有效途径，将有效的缩短林业生产的周期，增加林业的附加值，在较短的时间内实现较好的收益，加大对森林资源的保护力度，实现林业的可持续和再循环发展。

2.规范资金使用 ，防范违规违纪行为

加强林下经济项目资金的管理，明确资金分配原则、使用范围、申报执行程序等，将规范林下项目资金的使用，防范各种舞弊违规行为。

二、林下经济项目资金管理的现状及存在的问题

（一）项目实施不及时，资金存在跨年度支付情况

目前，虽然林下经济项目储备量较为充足，但等到项目通过审批落实后，部分项目经营单位却不能及时开展项目建设，或项目已施工，但因完成质量差而无法通过验收，导致资金在林业部门账上滞留，错过项目有效实施时间，资金作用得不到充分发挥，影响林业部门的资金绩效评价。

（二）项目产出效益低 ，资金使用效益不佳

经过几年的宣传，各地负责林下经济的业务部门都在林下经济项目储备工作上下了一定功夫，一般不会再出现林下经济项目实施初期发生资金滞留、无项目可对接的情况。但是，在项目储备数量上去的同时，项目产出效益却不理想，甚至部分項目在补助后一两年即销声匿迹，比如2017年我县补助了3家紫山药引种建设项目，到2019年回访时，因我县雨季较长的气候原因导致紫山药容易腐烂，而不再继续生产。

（三）补助标准更新不及时，存在偏高或偏低现象

一般省级林业经济专项资金管理办法明确了资金重点扶持对象及主要用途等，并要求县级林业部门必须加强专项资金管理，会同财政部门结合实际情况制定专项资金管理实施办法，对资金补助范围、补助对象、补助程序、补助方法等各方面作出具体规定，但是有些县级主管部门资金管理实施办法制定后就一直未修改，因市场变化等因素，补助标准和实际投资成本之间会存在一定差距，造成业主参与积极性不高或部分业主变相套取项目资金的现象。

（四）参与人员结构单一，技术力量薄弱

目前林下经济项目资金一般归口各级林业部门管理，而资金补助的对象除了有传统的林下种植外，还补充了林下养殖、林产品采集加工和森林景观利用，项目的经营模式由原来单一的利用树木的模式转向树木、林地、森林景观等综合利用的模式，仅靠林业科技人员难以适应目前林下经济发展的需求，无法对项目业主提供科学有效的技术指导，不利于林下产业的发展壮大。以我县为例，目前发展比较好的林下养殖主要为林下养蜂、林下种植主要为仿野生状态下的金线莲、铁皮石斛、黄精和竹荪，其他项目则较为零散，经营水平处在较低的水平。

（五）部分项目档案资料缺失，保管不完善

涉及林下经济发展项目的申报、复核、批复、公示、具体实施方案、实施方案变更、现场调查、实施合同以及竣工验收等档案部分资料缺失，没能及时完整收集并规范装档，所存档案资料不能反体现整个建设项目的实施全过程，无法佐证林业项目资金使用的合法性和真实性。

三、完善林下经济项目资金管理的对策

（一）强化对落地项目的日常管理，建立企业信用评级制度

应加强落地项目的日常管理，定期检测项目的实施进度，对项目进行全程跟踪和监督，了解项目存在的问题，及时反馈，针对建设进度偏慢的项目查找原因，寻求对策，使项目在有效实施时间内顺利完工，避免资金的滞留。同时可对企业建立信用评级制度，除不可抗力因素外，对未能在年度内完成项目建设并通过验收的责任单位进行定级，将定级为差评的企业列入失信企业名单，并取消其三年内林业项目申报资格，加大其拖延施工进度的违约成本。

（二）加强项目筛选，严格把控项目质量

选择优质的林下经济项目，是林下经济发展成功的关键，加强筛选，严格把控，力求入库项目都能“有投必有产，有产必有效”。基层林业部门在充足林下经济备选项目的同时，应该加强入库项目的筛选工作，做好专项资金管理的事前控制 。具体需要把握以下几个要求 ：1.结合当地实际情况，尽量扶持当地历史悠久，发展相对成熟的林下特色产业;2.对引进新品种项目，应持谨慎态度，尽量在试验成功的基础上予以考虑入库;3.选择易复制，可推广项目，为林农增产增收起到示范作用;4.平衡经济效益和生态发展之间的关系，尽管部分项目经济效益良好，但对环境有一定破坏的项目应予以取消。

在严控入库关的基础上，对入库项目按照发展潜力进行科学排序，建立动态管理机制，既充分利用林下资源，鼓励林农从事林下经济发展，有效实现林业资源的共享、循环发展、增加林业产出、提高林农收入，又高度重视生态环境的建设，保护生态资源不被破坏，使林下项目资金发挥最佳效益。

（三）完善林下经济补贴政策，及时更新具体项目补助标准

根据省级以上林业资金管理办法和林下经济专项资金管理办法，县级财政和林业林业部门应该每年制定具体的林下经济项目实施方案，明确补助对象、补助方法奖代补、项目申报条件、项目申报程序、补助标准、检查验收及资金拨付程序。同时资金补助方案年限一般不宜超过两年，特别是具体项目的补助标准，应根据市场的变化，及时调整年度细化的单项补助标准金额，尽量做到既能促进项目业主的积极性，又防止部分业主“为资金而项目”，变相套取项目资金的问题。

（四）组建跨部门科技人员队伍，加强技术支持

建议由县里出台政策，组建跨部门科技人才队伍，针对林下经济复合经营的模式，邀请林业、农业、旅游、住建等多部门的专业技术人才加入到林下经济的指导队伍中来，除了加强对现有林业技术人员进行培训和继续教育外，还要引入新的如森林康养、森林旅游、特种养殖等新领域人才补充进来，争取林下经济项目建设一个，成功一个，不断壮大林下企业经济实力，取到带头示范和辐射的作用，切实提高林下经济效益，增加林农的收入。

（五）建立健全项目档案管理制度，专人保管

县级林业部门必须建立健全林下经济项目档案管理制度，做到专人保管，同时对相关人员进行檔案管理培训和指导，确保项目资料完整、规范地进行归档，能够体现整个建设项目的实施全过程，对资金使用的真实性和合规性提供有力证据。需要特别注重对项目申报材料、项目批复、公示、实施方案、项目资金管理实施办法、变更设计、现场勘验、实施合同以及竣工验收等资料的整理建档和保管工作。

四、结论

本文阐述了林下经济项目资金的特点及管理必要性，针对目前林下经济项目资金管理中存在的项目实施不及时、产出效益低、补贴标准更新不及时、技术力量薄弱、项目档案资料的保管不完善等问题，本文从五个方面提出对策，具体包括强化对落地项目的日常管理，建立企业信用评级制度;加强筛选，严格把控，提高入库项目质量;完善林下经济补贴政策，及时更新具体项目补助标准;组建跨部门科技人员队伍，加强技术支持;建立健全项目档案管理制度 ，专人保管。总之，加强林下经济项目资金的管理，必将提高林下经济专项资金的使用效益，促进林业可循环发展，提升森林生态价值。

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（作者单位：屏南县林业局）