地方政府投融资平台对外投资财务风险的思考

李明

摘要：近年来随着国内经济的多样化发展，各地政府为充分搞活当地经济，加大招商引资力度，相继成立了各自的投融资平台公司。国有平台公司经过不断的扩张，其在运营管理过程中出现了各种问题及隐患，制约着平台公司良性发展。本文以平台公司对外投资财务风险的成因为切入点，结合平台公司对外投资的实际情况，提出问题、解决问题，以提高财务风险管理水平，有效控制运营风险，实现国有资产的保值、增值，促进平台公司健康、可持续发展。同时为国有平台公司相关课题的研究提供一定的借鉴或者参考。

关键词：地方政府平台公司;投资;财务风险

地方政府投融资平台公司是指有地方政府及其部门和机构等通过财政拨款或注入土地、股权等资产设立，承担政府投资项目融资功能，担负地方城乡基础设施、市政工程、公用实业、公益事业等项目的投资建设任务，并拥有独立法人资格的经济实体。

本文所研究的某国家级经济技术开发区平台公司（以下简称平台公司）就是基于上述背景于2016年12月份成立，运营。目前平台公司资产总额近50亿元，其中对外直接投资项目20余个，对外投资总额约10亿元。为完成区内投资及建设任务、保证平台公司正常运营，平台公司目前采用了多种融资渠道，包括直接融资，取得控股股东注入注册资本;间接融资，取得银行流动资金贷款、长期项目贷款，发行中期票据、非公开发行可转换公司债券等资金。

一、平台公司对外投资管理存在的问题及成因

（一）自主决策能力受开发区管委会影响较大

平台公司对外投资对象主要是政府项目，承担着配合区内招商引资、产业调整、升级的任务，而且公司的实际管理人、决策人为各地政府任命，在平台公司投资决策委员会中占据多数席位，项目投资可行性分析决策时，专业管理人员话语权不足，投资的主要方向、采用的形式、项目投资总额不受控制，导致最终投资决策发生偏差，风险加大。

（二）对外投资本身的决策失误导致投资损失

平台公司成立4年来，对外投资项目20余个，涉及行业广泛，即包含集成电路、生命健康、大数据应用、环保新能源等国家重点发展高新行业，又包括工业地产、食品、钢铁等传统行业。在投资决策前，虽然聘请了专业中介机构出具了相关分析报告，但对被投资项目仍缺少详尽的研究，对投资时点，所处的国内外环境、宏观经济政策、行业潜力、企业的核心竞争力及自主经营能力、项目的投资回报、周期和预期的风险等，没有进行科学合理的研判，项目投资盲目跟进，导致投资过程与投资计划产生偏差，甚至造成国有资产的流失。

（三）对外投资资金来源错配，债务成本及风险较高

平台公司的资金来源主要为银行借款、政府专项债权、财政注资。平台公司对外投资一般投向区内新建企业，投资业务一般盈利性不强，投资回收期较长，造成大量的资金占用。面对庞大的投资项目资金又需要源源不断的资金流入，银行短期借款成为弥补资金缺口，支撑项目推进的必然选择。而平台公司自身造血功能差，偿债能力不强，且对外投资项目现金净流入有限，为按时偿还银行借款，平台公司不得不借新还旧偿还债务，偿债压力不断膨胀，债务风险不断提高。

（四）对外投资过程管理相对薄弱

平台公司资金进行投放后，一般缺乏必要的项目跟踪与监控，只局限于按照法律法规组织、召开相关会议，了解投资项目情况。面对企业日常经营管理中存在的问题与短板，不能及时发现与整改;面对企业生产经营中的困难，无法利用平台公司自身优势与资源，帮助被投资项目解决实际经营难题，实现共赢。

（五）利润分配、退出路径和违约责任考虑不充分

平台公司作为国有企业，具有较好的企业信用，一般在对外投资时，均能按照投资合同的规定履行相关的义务，但是对于投资项目产生的利润该如何分配，以何种形式分配，分配比例是多少等情况考虑不充分，当投资各方产生经营策略分歧，出现不利于本企业的状况，或投资者出现违约情形时，能否正常申请退出，退出路径如何选择，投资各方如何协助，违约方承担什么样的责任，各种情形都最终决定着对外投资的结果。

二、平台公司对外投资案例解析

2019年1月，平台公司所属开发区招商引资引入一家外资企业，主营半单体材料的生产与销售。按照政府、招商引资企业与平台公司签订的战略合作协议，平台公司主要负责为该外资企业建设一处工业园区及相关配套设施，涉及土地、房产等基础设施投资，平台公司收益主要来源为外资企业投产后园区租赁费收益;同时，由于该园区为专属定制式园区，所有厂房及配套设施按照外资企业设计要求建造，按照合同规定，外资企业经营连续盈利三年，由外资企业全资收购该工业园区全部产权，收购价格双方协商。经过概算，该项目平台公司投资总额约为7000万元。

经过平台公司投资决策委员会讨论分析，形成两种投资意见，一种认为，该外资企业在半导体材料生产领域，处于领先地位，具有较强的竞争力，企业投产后，会迅速占领市场，从而给企业带来较大的经营收入及营业利润。所以，平台公司不仅能取得租赁收入，而且外资企业会遵照合同，在3-5年内收购改工业园区，从而给平台公司带来投资收益。

另一种观点则认为，虽然该外资企业拥有先进技术，公司投产后有较强的盈利能力，但其独特的外资背景，受国家宏观经济环境、财政税收政策、国际关系影响较大，且目前已有先关迹象表明存在国际间摩擦的可能，受其影响，存在外资企业撤资的可能性，所以投资风险较大。

最终经过投资决策委员会充分讨论，認为该投资虽然存在一定风险，但平台公司拥有工业园区的完整产权，风险整体可控，而且该投资对于开发区产业升级、新旧动能转换具有重大意义，所以会议决议同意投资。

该项目于2019年1月份动工，外企企业6月份入驻该园区并顺利投产，但因2019年末疫情及国际政治环境影响，该外资企业于2020年2月份停工至今，并于近期决定撤资，政府、平台公司、外资企业三方正在协商撤资善后事宜。

此例可看出，由于该投资项目为政府招商引资项目，受政府决策影响较大，且平台公司在投资前没有充分论证宏观经济环境及国际政治环境的影响，致使项目停滞不前，因园区所有权仍归平台公司所有，后期可通过各种方式盘活该工业园区，虽然目前该项目未完全失败，但从投资管理的视角来看，该项目已经偏离了投资预计方向。

三、健全对外投资财务风险管理的思考

（一）建立产业引导基金，进行产业投资

政府产业引导基金，又称创业引导基金，是指由政府出资，并吸引有关地方政府、金融、投资机构和社会资本，不以营利为目的，以股权或债权等方式投资于创业风险投资机构或新设创业风险投资基金，以支持创业企业发展的专项资金。地方政府、银行与平台公司共同成立地方产业投资基金，通过股权投资扶持方式来优化产业发展与创新，撬动民间资金投入到高新技术产业中，充分发挥基金的引导和放大效应，发挥市场在资源配置中的决定性作用，促进投资机构和社会资本进入产业投资领域，推动创业创新，帮助被投资企业快速成长。

（二）全面细化对外投资财务风险管控机制

首先，平台公司要建立对外拟投资项目库，每个项目搜集3-5个项目样本，选择具有扎实专业知识和良好职业操守的行业专业人才，对项目进行详细的考察与调研，把财务风险管理与控制作为进行项目分析的重点。其次，对项目实行风险台账管理，加强过程管理，及时分析不利事件对目标的影响程度和发生的可能性进行评估，选择合理的回避、承担和降低风险的应对措施。最后，建立绩效评价机制，对投资成功案例进行全面的绩效分析评价，汲取经验、教训，为今后对外投资提供借鉴。

（三）拓宽资金来源

加强投资项目预算管理，降低债务风险。平台公司应改变目前的融资结构，结合投资项目周期及自身资金需求，减少银行短期贷款等资金来源，降低平台公司短期偿债压力与风险，提高永续债权、永续票据和股权融资等权益行融资比例，提高平台公司流动性水平。同时，建立投资项目专项年度预算和计划，充分考虑投资项目的资金规模、投资周期和不确定性因素等，制订出科学、合理的项目投资计划书。以投定融，平台公司根据自身经营及投资项目情况，选择最合理的融资产品，有效降低平台公司债务风险。同时，在投资项目执行阶段，建立项目资金的长期跟踪监测机制，严格执行项目预算安排，坚决杜绝超预算项目支出，提高资金使用效率。

（四）加强项目资金投后管理

强调投资项目的后续监管。将对外投资纳入日常经营管理的范畴，制订专门的项目投后管理制度，针对不同行业，不同种类，组建专业的项目管理团队，建立联络人制度，选派专业人才定期到被投资企业了解实际生产经营情况，加强与被投资企业的日常联系与沟通，发挥平台公司的优势与能力，实现双方合作共赢。同时，平台公司应不断提高自身的资金运用及管理水平，对被投资项目的资金使用情况实行全过程、动态化监管，坚决制止被投资企业擅自挪用资金，保证资金发挥应有效力。

（五）加强对外投项目的合同管理

随着经济社会的不断发展，企业信用越来越被重视，经济合同在当今社会起到的作用越来越重要。本文案例投资项目出现当前的局面，与合同管理有着直接的关系。对于平台公司来说，更应该重视对外投资项目的合同管理工作，从合同的设计、起草做起，深入研究每项合同条款，强化合同谈判的能力，合同金额的确定要科学合理，双方的职责、权利要明确约定。一旦出现合同约定的不利情形，合同条款可以起到保护机制，把损失降到最低。

四、结束语

综上所述，平台公司在对外投资时确实存在一定风险，但只要制订出科学、合理的相关对外投资制度，加强事前干预力度，提前予以预防和规范，并严格执行流程制度，做好风险的识别、分析和规避工作，积极采取抑制风险发生的各项举措，把风险带来的影响降到最低，以保证各投资项目健康持续发展，从而提高平台公司核心竞争力。

参考文献：

[1]闫雄.论地方政府投融资平台公司对外投资的财务风險成因及防范对策[J].财会学习，2019，（18）：224-225.

[2]郑桂华，谢丹妮，刘信兵， 等.对地方政府及平台公司投融资行为变化的调查与思考[J].金融理论与实践，2019，（6）：43-48.

（作者单位：德州建能实业集团有限公司）