农村集体产权制度改革理论基础与困境摆脱——基于国内文献的分析

张俊

(安徽财经大学 经济学院，安徽 蚌埠 233030)

推进农村集体产权制度改革是我国当前全面深化农村改革的一项重点任务。伴随农村改革进入深水区，农村集体产权归属不清、权责不明、保护不严、流转不畅问题日益突出，严重影响了农村经济高质量发展和农民增收。开展农村集体产权制度改革是以习近平同志为核心的党中央作出的一项重大战略部署，也是保障农民利益、发展新型乡村集体经济以及实施乡村振兴战略的重要制度支撑。根据《中共中央国务院关于稳步推进农村集体产权制度改革的意见》部署的36项改革任务以及“扩面、提速、集成”的改革要求，当前农村集体产权制度改革已从局部试点进入整省推进阶段。推动农村集体产权制度改革向纵深发展，确保高质量完成各项改革任务是当前决策层和学术界亟待解决的重大问题。

从现有研究来看，推进农村集体产权制度改革已经形成了学术共识。农村集体产权制度改革是实施乡村振兴战略的制度基础[1]，是加快形成城乡经济社会一体化发展的制度保证，是实现产权权能和增加农民财产权益的前提[2]。在改革过程中要凸显村庄社区的主体能动性，整合村庄变迁中形成的产权价值观，建立产权明晰的现代农村产权制度[3]。当前，农村集体产权制度改革试点原则、试点内容以及实践探索成为研究热点。譬如，在法律、政策与实践不协调的情况下，改革试点既要坚守集体所有制底线、耕地红线和农民主体利益底线，又要超前探索，重点突破[4]。在成员资格、股权规范、治理结构、集体产权市场以及政策法规调整等方面加快试点，促进农村集体经济健康发展[5]。然而，现有研究在农村集体产权制度改革的理论基础、改革困境以及机制创新方面相对薄弱，与当前农村集体产权制度改革的实践需求不相适应。基于此，本研究采用文献分析法构建农村集体产权制度改革的理论基础，总结试点经验，分析改革困境，提出纾困策略，为深化农村集体产权制度改革提供理论借鉴和政策参考。

一、农村集体产权制度改革的理论基础

(一)农村集体产权制度改革内涵

产权是经济主体对资产享有的一组行为权利集合，包括所有权、占有权、支配权、使用权、收益权和处置权等一系列权利，体现经济主体之间围绕资产而形成的权利关系。根据资产归属主体的差异，产权分为私有产权、共有产权及其中间形式，而集体产权在主流经济学理论框架中鲜有提及。在马克思主义经典理论体系中集体产权是作为自由人的生产共同体对生产资料所拥有的全部权利[4-6]。农村集体产权是中国特色社会主义初级阶段的特殊形态，广义的农村集体产权是农村集体所有制的制度基础(《物权法》第59条)，狭义的农村集体产权指农村集体对未承包到户的集体资产所拥有的一组权利。产权制度是产权关系的制度化，计划经济时期农村集体产权制度承载了农村政治、经济、社会以及服务工业化的职能，产权的分离和流动受到严格的政策限制。改革开放以来，农村集体产权制度承载的功能和权利关系发生了变化，农村集体产权制度改革势在必行。

对农村集体产权制度改革内涵的认识，理论探索和局部试验早于政策设计。20世纪90年代，刘铮、王凯伦认为农村集体产权制度改革在于明确农地集体所有权、稳定农户使用权和强化管理权，保证农地使用权的完整性，促进农地流转[7]。贾生华从农村集体土地产权制度改革的角度提出明确集体所有权代表，强化所有权职能，对各类乡村非农建设用地和“四荒”土地实行有偿使用制度，培育集体土地使用权市场[8]。此后，农村集体产权制度改革内涵日益清晰，王宾和刘祥琪、张占耕、方桂堂从农村集体经济的有效组织形式和经营方式角度提出要明晰农村集体产权归属，完善权能，壮大集体经济实力，增加农民财产性收入[9-11]。在微观层面上要培育农民“集体”，赋予“集体”法人身份，同时引入多元经济主体，增进农村集体产权配置效率[12]。在宏观层面改革需要提升国家的制度供给效率，为农村集体产权流转和产权治理提供政策支持[10]。针对农村集体产权制度改革重点，关锐捷和李伟毅认为以农村土地确权促进集体产权制度改革，保护农村集体经济组织的土地所有权，保护农民土地用益物权和收益分配权，推动农村产权经营和集体经济发展壮大[13]。农业部课题组认为改革重点为明确集体资产范围，界定集体经济组织成员，引入股份制[14]。夏英和袁崇法等认为改革要聚焦于农村集体经营性资产改革，重点是折股量化到人、落实到户，健全资产运营的管理、监督和收益分配机制，发展农民股份合作[15]。

总的来看，学理研究为农村集体产权制度改革提供了理论依据和政策参考。在政策文本中农村集体产权改革目标表述为“构建归属清晰、权能完整、流转顺畅、保护严格的中国特色社会主义农村集体产权制度，保护和发展农民作为农村集体经济组织成员的合法权益”，改革方向是“促进集体经济发展和农民持续增收”，改革重点是“推进集体经营性资产改革，发展股份合作”。

(二)农村集体产权制度改革的理论基础

1.产权改革效率论

马克思是产权理论的先驱，他把生产资料所有权作为内生变量引入经济学分析，提出产权社会化思想。伴随生产社会化和商品经济的发展，生产资料所有权和使用权可以发生分离。当现有产权关系不适合当下生产力发展水平，必然产生产权制度变迁。根据马克思的产权社会化思想，农村集体产权改革是顺应生产社会化的要求，通过明晰产权，产权多元化，把产权与资金、技术等其他生产要素结合起来，促进农村经济发展。产权经济学理论认为，产权界定、明晰、保护与完整性是提高资源配置效率的前提和基础。如果产权主体模糊，必然产生权责不对称，资源配置低效，导致“公地悲剧”。产权清晰界定才能有效降低交易成本，提供稳定预期，扩大产权交易规模与交易半径，激发市场活力，因此，产权清晰界定是产权改革的方向。产权界定的完整程度取决于权利界定成本和收益的权衡，伴随技术进步和社会知识积累，遗落在公共领域的经济性权利将逐渐被清晰界定，从而提高资源配置效率。由于国家对产权的界定和保护具有规模经济和成本比较优势，在高度发达的专业化生产和复杂的市场交换关系下，国家对产权的有效界定、保护和变迁是提高产权效率的关键。因此，在农村集体产权改革过程中，要以马克思产权理论为指导，同时吸收西方产权理论的合理成分[16]。

2.农村集体经济发展论

农村集体经济属于农民集体所有，是社会主义公有制经济在农村的重要体现。伴随城乡基本公共服务均等化的逐步落实，农村集体经济的政治和社会功能逐渐淡化，经济功能更加凸显。由于个体农户抵御市场风险能力、市场谈判力与博弈能力较为弱小，介入农业生产的分工与专业化程度较低，不利于小农户的现代化改造，不利于提升农业发展质量，因此，需要通过壮大集体经济解决小农户的发展困境[17]。通过农村集体产权改革，放活集体产权，推进集体产权流转，形成具有品牌化和集团化的新型集体经济，提升集体经济自生发展能力和市场对接能力。充分发挥集体经济的引导和带动作用，提高农户对集体经济发展的信心和支持度，使农村集体经济成为与农户风险共担和利益共享的市场主体，推进农村集体经济成为农民增收的主渠道[18]。对于以农业为主的集体经济来说，农民对村级公共品供给的意愿和能力不足，农村集体经济承担村级公共品组织和供给的主要责任。通过农村集体产权改革，明确农村资源型资产、经营性资产和非经营性资产归属，充分赋予集体经济组织管理和开发集体资产的权利，使集体经济能够有效开发闲散资源(譬如“四荒”地经营权)，统筹整合各类财政涉农资金，扩大集体经济积累，实现村级公共品有效供给[19]。

3.农村集体资产可持续管理论

为避免集体资源管理低效的问题，奥斯特罗姆(Ostrom)提出了集体资源可持续管理的原则，即清晰界定边界、使用和供给规则与当地具体情况相适应、集体选择安排、有效监督、分级制裁、低成本的冲突协调机制、对组织权的认可和分权制企业等，这些原则同样适用于农村集体组织。通过对农村集体资产归属、资产价值以及农民权利边界的清晰界定，构造农村集体成员自我管理集体资产的正向激励，降低农村集体组织内部以及组织之间的交易成本，抑制集体代理人的道德风险和寻租行为，纠正农村集体经济主体的缺位和错位，实现农村集体资产的保值增值。

4.农村高质量脱贫论

党的十八大以来，脱贫工作进入了新阶段，脱贫攻坚期及后脱贫时代更要注重脱贫质量，重视提升贫困户的自身发展能力和可持续发展能力。农村集体产权制度改革从三方面提升脱贫质量。其一是壮大集体经济，提升对贫困户的兜底能力。如六盘水市推进农村“三变”改革，解决了农村资源、资金分散的难题，并以股份合作为主要形式，激活农村内生发展动力，走上科学脱贫的道路[20]。其二是整合集体资产和各类财政资金，优先保证贫困户的股权，提升贫困户的自然资本和金融资本。其三是产生新型集体经济形式，培育贫困户市场理性和专业化能力，提高贫困户的组织资本和人力资本。可见，农村集体产权制度改革的减贫效应通过“明晰产权——实现要素自由流动——促进农村经济包容性增长——贫困消除”这条内在逻辑实现高质量脱贫目标[21]。

二、农村集体产权制度改革试点经验

(一)农村集体产权制度改革扩面提速的行动逻辑

1.释放集体产权制度改革红利

从制度供给的角度来说，当前农村集体产权关系引发集体资产效率损失、集体经济活力不足、集体资产不可持续以及脱贫内生动力不足等问题。从制度需求的角度来说，提高集体资产效率、增强集体经济发展活力、增加农民财产性收入以及提高贫困农户的主体意识和脱贫质量是各级政府、集体组织和集体成员的共同需求[22]。因此，改革扩面提速能够降低制度性交易成本，为农村经济社会发展释放制度红利。

2.提升乡村振兴效率

农村集体产权制度改革为实施乡村振兴战略提供了经济基础、制度支持和治理资本[1]，如广东南海在农村集体所有制框架下率先进行集体产权股份合作制试点，为乡村振兴提供了示范[23]，激发了地方政府承接农村集体产权改革试点的主动性和紧迫性。在集体产权改革政策引导下，地方政府之间为实施改革和乡村振兴而竞争。与此同时，产权改革带动了农业业态升级和农村产业融合，产生更多的新型农业经营主体和乡村治理主体，为乡村振兴提供了活力。

3.拓展改革创新空间

改革就是解放和发展生产力，农村集体产权制度改革是农村改革中具有“四梁八柱”性质的改革，事关农村经济发展和社会稳定大局。“三农”问题作为全党工作的重中之重，是应对各种风险的压舱石。自2003年以来，中央一号文件连续17年聚焦“三农”问题，为农村集体产权改革营造了实践创新的空间。从集体产权改革政策的演变方向来看，集体成员拥有的权能集合不断扩大，集体资产权利可分离程度上升，农地向“三权分置”方向转变，改革内容由土地产权向其他类型集体资产产权过渡，集体产权主体的法律地位逐渐清晰[24]。从农民收入和粮食生产能力来看，农民持续增收，2019年农村居民人均可支配收入16 021元，增速继续高于城镇居民。粮食总产量接近0.665万亿公斤，连续8年稳定在0.6万亿公斤以上，为集体产权改革扩面提速拓展了操作空间和容错空间。

(二)农村集体产权制度改革试点经验

由于各地农村经济发展水平、集体资产复杂性程度、改革试点窗口存在差异，围绕集体资产确权、集体成员权实现以及集体资产运营管理等关键问题，产生了四方面改革经验。

1.确权到人、股权固化和政经分离

以南海经验为例，广东南海基于农村集体产权改革的先发优势和区位优势，产生了“两确五分”模式。“两确权”是界定集体资产产权以及集体经济组织成员资格权，推进股权资格固化；“五分离”是选民资格分离、组织功能分离、干部管理分离、账目资产分离和议事决策分离，推进政经分离。此外，建立镇、村两级农村集体资产管理交易平台，防控潜在的廉政风险[24]。与南海经验相近的是温州“三改三分”模式，“三改”包括股改、地改和户改，确权到人，权跟人走，明确股权持有人的经济收益权不随村社性质变化而变化，稳定了长期经济关系隶属，“三分”是政经分开、资地分开和户产分开，成立股份经济合作社，对股改后的非土地集体资产进行经营管理[23,25]。

2.确员、确权和确股，发展村级集体经济

贵州湄潭承担了“农村集体资产股份权能改革”的试点，形成了“四确五定”的改革经验，即“确员定股东、确权定资产、确股定归属、确管定经营、平台定市场”。改革以村两委为核心，以专业合作社为载体，充分体现集体收益与农民增收的相容[12]。贵州塘约创造了“七权同确”，即土地承包经营权、农民宅基地使用权、林权、集体土地所有权、集体建设用地使用权、集体财产权、小水利工程产权，以“村社一体”作为股份合作方式，发展集体经济，实现共同富裕[26]。

3.组建跨村联合社，统一运营农村集体资产

上海松江以土地和农龄为依据设置股权，量化到人，推行农村集体资产所有权“三级合一”模式，即把农村集体所有权上移到乡镇一级，成立镇农村集体经济联合社，采取现代公司制形式运营，以此实现集体资产保值增值和集体成员收益的双赢[23,27]。成都农村集体产权改革采取“取零为整，双层配股”模式，即打包整合农村集体所有权属性下分散的所有未分配和不具备实际控制人的资产，量入为股。以专业合作社为一级单元，将村级集体总资产按照合作社为依据进行初次折算，折算之后再按照农户所加入的合作社为基础对入社农户进行二次折算，实现股权量化到人。在此基础上组建集体资产运营管理公司，全面负责集体资产的开发、交易、转让、处置和利润分配[23]。

4.股份化改造与市场化合作

晋江经验的主要特征是股份化改造、集体化管理、规模化经营和市场化运作，对农村集体资产采取盘活存量、服务配套、村企合作、产权置换、公司运营的发展路径[28]。此外，苏州农村集体产权改革实行股权“三置换”和股份“三合作”，通过集体资产所有权和分配权置换成社区股份合作社股权、土地承包经营权置换成土地股份合作社股权、宅基地使用权置换城镇住房或社区股份合作社股权，开展农村社区股份合作、土地股份合作和农民专业合作，走出一条“户户有资本、家家成股东、年年有分红”的农村产权改革之路[29]。贵州省六盘水市引导农户将农地承包经营权入股到企业、农民合作社、家庭农场等经营主体，实现“资源变资产、资金变股金、农民变股东”的“三变”目标，为其他欠发达地区的改革提供了借鉴。四川省广元市把财政支农资金变为农民个人股权，入股外部企业，实现农民增收[19]。

三、全面推进农村集体产权制度改革的困境

“他山之石，可以攻玉”，农村集体产权制度改革经验具有一定的示范效应。然而，各地农村经济发展水平、资源禀赋结构、区位环境以及地方财力等方面存在差异，另一方面是农村集体产权涉及不同历史时期集体成员的生产生活关系，利益主体和利益关系复杂，全面推进农村集体产权制度改革存在一些不容忽视的难点和制约因素。

(一)农村集体产权制度改革难点

1.完整界定农村集体资产权能存在“四难”

一难是确认集体资产属性。改革开放以来农村集体资产范围、边界和权能发生了很大变化，既可能出现集体资产范围和权能大小的时期差异性，又可能产生集体资产的边界和权能重叠性，完整确认集体资产的集体属性以及范围边界可能引发国家、集体、农户的利益之争。在乡村自主消化利益之争乏力的情况下，乡村集体往往采取搁置争议的简单化处理方法，导致集体资产属性的完整确认存在较大难度。

二难是集体资产评估。由于集体资产评估缺乏统一操作标准，导致资产评估价值、集体账务以及集体债权在实际操作中难以协调平衡[15,30]。

三难是确认集体资产所有权主体。集体所有是我国农村基层的特殊产权秩序，但农村集体和农村集体经济组织是不同的权利主体，所有权确权到哪一主体存在学术争议，而且《物权法》《村民委员会组织法》和《农村土地承包法》也无明确界定[31]。尽管中央以文件形式应对法律滞后的困境，要求农村集体经济组织作为农村集体资产所有权主体和行权主体，但农村集体经济组织和农村集体权利边界并不清晰，村民委员会代行所有权较为常见。关键是，农村集体经历了合村并组和撤村建居，资产所有权究竟落实到何时以及何级集体，政策法律尚无具体操作意见。同时乡镇、行政村和村民小组所代表的集体利益目标并不相同，确权和行权能力也不对等，在资源性资产开发升值的预期效应下，不同层级集体之间竞争资产所有权，形成集体之间的所有权落实困境[11,15]。

四难是确认集体成员资格权。集体成员资格权涉及面广，既交织历史和现实的集体利益关系，又依赖于政策和村规的约束，资格权是否依据于集体成员的出生地、居住地或者贡献度，不同时期的成员资格权是否相同，实际操作难以协调平衡[30]。尽管试点地区大都以农村户籍、生产生活历史、第二轮土地承包关系以及是否履行集体权利义务关系为标准综合衡量，但各村自由度大，同样情形在不同乡村认定结果不同，成员间容易产生互相攀比现象，为改革留下不稳定隐患[15]。有学者认为集体成员概念和内涵界定难、成员身份确认标准和办法统一难、成员身份确认时点选择难、集体资产形成与成员关系厘清难。集体成员资格权难以确认可能损害部分集体组织成员的权益，甚至出现内部控制问题，阻碍农村基层民主政治的发展[32]。

2.农村集体资产股份合作制改造存在分歧

通过对农村集体资产的股份化，赋予集体成员按份拥有集体资产权能，维护集体成员对集体资产决策的参与权和知情权，实现集体经济从劳动合作走向股份合作。但在实际操作中面临三大问题。

(1)折股量化的资产范围存在差异。从各地股份改造试点来看，一是聚焦于集体经营性资产，这也是国家政策所提倡的，二是把集体经营性资产、资源性资产净资产，或者是除发包的资源性资产外所有的农村集体资产列入量化范围。学术界对农村集体资产量化范围也存在分歧，一种认为应当对集体经营性资产进行量化，如集体资产股份制改造目标是激活集体沉睡资产，要以经营性资产为标的，而非经营性资产与未发包的资源性资产具有公共属性，不宜折股量化[33]。另一种认为经营性资产、非经营性资产和资源性资产都应该列入量化范围，保证农村集体资产的完整性，才能激发农村集体经济的发展活力[34]。此外，财政支农资金形成的资产量化也获得了政策支持，试点地区多以支农用途为标准确定支农资产量化范围，但有学者认为支农资金用途多样，并未全部形成资本，要以支农资金的接受对象作为划分标准，除直接补贴给农户个人的资金外，其他受益主体获得的支农资金可以折股量化[15,33]。

(2)股权设置存在争议。其一，股权设置是否保留集体股，学术界存在争议。方志权认为农村集体经济组织承担农村公共服务职能，需要通过集体股筹集经费，但集体股比例不宜过高[34]。而农业部课题组认为集体股在集体组织变更重组时还将面临再分配再确权问题，原则上不提倡设集体股[14]。也有学者提出设置公益金满足集体经济组织成员的公共服务资金需求[33]。其二，各地对成员股配置方式不一，有农龄股、人口股、贡献股、资源股、风险责任股、社会股、募集股等，并且各股配置比例存在差异[15,33]。

(3)股权管理存在分歧。一种观点认为采取不随人口增减变动而调整的静态管理方式，可以保障产权所有者的权利，推动股权流转[14]。但也有学者认为股权固化使得股权收益永久化，放大了部分群体的潜在收益和相关矛盾，要增设投资股，满足成员变动的需求[35]，股权收益需要考虑的价值只有公平，应该采用动态管理方式[33]。

3.农民与集体经济组织共享式发展存在困境

(1)农村集体成员股份权能实现的困境。农村集体产权改革面临股份权能羸弱之困和流转封闭之困[31]，尽管现阶段政策赋予农民对集体资产股份占有、收益、有偿退出及抵押、担保、继承权，但过于强调社区性和封闭性，一方面集体经济组织收益分红无论高低，股权都难以流转，另一方面股权价值难以评估，不利于抵押、担保权能的实现。这一困境导致量化的集体资产走向僵化配置，无法满足集体资产保值增值以及增加农民财产性收入的改革要求[15]。与此同时，农村集体所有权权能淡化和虚置也是当前面临现实问题[30-31]。

(2)农村集体产权交易困境。要想实现农村集体产权改革红利，必须建立集体产权流转交易市场，但农村集体产权交易平台尚未完善，城乡平等交换条件不具备，难以实现集体产权流转交易[25]。农村产权交易平台性质复杂，交易业务的范围以本地为主，交易活跃度不高，交易风险高限制了股权的交易[15]。

(3)新型集体经济呈现持续发展能力不足的困境。一是与市场经济相匹配的治理能力不足，改革后形成的股份合作社、经济联合社等新型集体经济组织仍然沿袭“三位一体”(村委会、村党支部与集体经济组织)的治理结构，这一治理结构保证了改革初期的组织资源和协调资源，但也会带来组织之间职能交叉、资产管理权责不清等问题，与现代法人结构相匹配的经济治理能力缺乏，不利于提高新型集体经济组织的市场竞争力[14-15,34]。长远来说，必须理顺农村基层各类组织关系，在集体经济发展水平较高、基层政府财力具备以及相关配套政策支持的情况下，分步推进政社分离和政资分离。但也有学者认为集体产权制度改革存在显著的政治效应，政经分离改革强化了集体经济组织的封闭性，弱化了农村基层组织的政治治理能力[36]。二是发展能力、抵御市场风险能力和市场竞争能力不足，主要依靠物业经济和租赁经济，发展空间有限[14,34]。缺乏经营管理类专业人才和职业经理人，尚未形成引进和留住人才的机制。此外，改制后新型集体经济组织承受过重的税负压力和分红压力，积累能力有限，不利于扩大再生产[14,36]。

(二)农村集体产权制度改革的制约因素

1.农民主体性缺失

农村集体产权制度改革的落脚点是为农民谋福祉，但农民对改革的参与度和热情度不高，农民主体性缺失，呈现“上热下冷”的改革动力递减效应[36]。农民对发展新型集体经济的信心不足，存在“分光吃净”、“等靠要”等错误思想[35]。农民的行动一般遵循维护自身利益的逻辑，把制度当作维护自身利益的工具和手段，而对制度所塑造的规则和秩序置之不理，被农民选择性地遵守和执行。如何激发农民主体性，培育农民利益共享和风险共担的市场理性，实现国家意志、市场规则与农民诉求的有效均衡，是集体产权制度改革要兼顾和解决的重要问题[37]。

2.基层干部的改革认识和动力不足

“村看村，户看户，群众看干部”，村干部作为集体产权制度改革的宣传主体和实施主体，关系集体产权制度改革的执行效果，但一些基层干部在农村集体产权改革认识上存在“怕难、怕烦、怕乱、怕失权、怕失利”的情绪，持有改革“无用论”的村干部比例远远超过村民比例，对已有的集体资产缺乏保值和增值动力[38]。由于农村基层经营管理机构不完善，人员缺乏和人员流动性强，改革压力集中于村干部。但村干部改革创新积极性不高，“等、靠、要”思想严重，甚至产生闭门造车和数据造假现象[37]。对改革复杂区和敏感区进行回避处理，选择性改革倾向突出[38]。

3.财政经费支持力度不大

农村集体产权改革总体上仍处于地方自费推进状态，省、市、县财政分摊机制不完善，改革的成本分摊机制尚未形成[14,34,38]。由于财政经费缺乏，部分集体产权改革执行者未接受过专业技术培训，集体资产评估服务外包的经费支持力度不大，影响了农村集体产权改革效果。此外，农村集体所有权权能的具体化以及农村集体经济组织的市场主体地位仍然面临法律困境，尽管现行法律规定了农村集体经济组织的特别法人地位，但集体股权的抵押、担保、流转、有偿退出以及股权管理和成员收益分配仍然处于法律空白[5,31]。

四、解困之道：深化农村集体产权制度改革

(一)加大对农村集体资产确权的政策支持力度

要出台农村集体产权改革的操作细则，加大确权的政策支持力度，完整界定农村集体资产的各项权利[14-15]。省级单位要积极协调基层部门解决农村集体资产的确权争议，加大对基层干部清产核资的培训，核实并分类界定农村集体资产[39]。县乡政府要结合本地农村实际情况，分别针对农村集体资产确权、成员身份确认、折股量化范围、财政资金配股、股权设置与管理、股份制操作程序以及新型集体经济组织法人出台规范的管理意见，列出具有针对性的一般和特殊情形，指导基层干部规范操作。进一步明晰农村集体资产属性，建立健全台账，对产权不明晰的固定资产，根据其历史按照原始出资性质和比例来界定所有权[28]。平等对待不同层级集体经济组织的利益诉求，尊重历史，兼顾合村并组的现实，赋予不同层级集体资产所有权[11]。民主界定集体成员身份，坚持尊重历史、程序公开、兼顾现实、群众认可的原则，科学界定成员标准和劳动贡献核算方法，防止出现多数人侵犯少数人利益现象[14-15]。

(二)进一步规范农村集体资产股份合作制

继续推进“资源变资产、资金变股金、农民变股东”改革，现阶段要重点推进农村经营性资产和财政支农资金的折股量化[28]，在股权设置上不提倡设集体股，采取公积金和公益金满足农村集体公共服务供给[14,33]。规范农村集体资产股权配置和股权管理方式，保障农村集体成员的股权分配公平，尽快出台相关的规则及细则。建立健全农村集体资产管理监督和收益分配制度，建立“三会”(股东大会、理事会、监事会)的法人治理机制，落实集体成员的参与权、知情权、监督权和决策权[28,34]。处理好村两委与集体经济组织关系，推进农村基层组织政治职能、公共服务职能和经济职能的相互分离，在乡村治理资源、组织资源和人力资源具备的条件下，推进“政经分离”和“政资分离”[14,15,40]。

(三)提升新型集体经济高质量发展能力

农村集体产权制度改革不仅在于明晰农村集体资产的产权关系，更要释放集体经济发展潜能，壮大新型集体经济。从土地、财政、税费、金融、人才等方面对集体经济组织予以扶持激励，形成财政带动、多元投入、多方共同扶持农村集体经济发展的长效机制[15]。鼓励新型集体经济开发利用集体土地资源，探索建立农村集体经营性建设用地与国有土地同等入市、同权同价机制[5,14]。加大对各类财政支农资金项目的整合力度，支持新型集体经济发展[19]。制定相关税费减免政策，降低新型集体经济的税费负担[14-15]，在欠发达地区引导农户自愿降低股权分红比例，扩大集体经济的积累。强化村集体经济组织带头人建设，有条件的地区引入职业经理人制度[26,34]。农民是新型集体经济发展的参与者，要引导农民增强集体经济发展信心，逐步形成利益共享和风险共担的市场理性[4,12]。健全完善农村集体产权流转交易市场，建立覆盖面更大的集体产权和股权交易的智慧平台和集体“三资”信息化监管平台，降低集体产权交易成本[5,14]。规范各类主体的合作行为，推进新型集体经济组织、农户、社会资本之间的跨区域合作和多元化合作[12]，发挥协同效应和带动效应，提升新型集体经济的市场竞争力。

(四)构建农村集体产权改革深化的保障机制

深化农村集体产权改革，发展新型集体经济，必须构建与之相配套的保障机制。一是构建改革容错与风险化解机制，推进农村集体产权改革创新。在强化改革者的责任约束和道德高地的情况下，要赋予改革者试错以及突破法律法规和政策权利的合法性，为改革者超前探索提供政策保障[4]。二是统一地方政府、基层干部和农民对农村集体产权改革和新型集体经济发展的思想认识，凝聚改革动力[15]。建立农村集体产权制度改革工作的负面清单制度，明确县乡党委书记作为第一责任人，统筹推进，压实责任。重视对地方政府和基层干部的激励，保障改革者和执行者的合法利益。提高农民对农村集体产权制度改革的认同感，健全农民权益保护机制，激发农民主体性[3,12]。三是加大财政转移支付力度，设立农村集体产权改革的财政专项资金，建立中央、地方与乡村集体的经费分摊机制。四是从深化集体产权制度改革需求出发，扩大集体股权流转范围和流转对象，探索建立集体成员有偿退出和有偿进入机制，探索建立准成员机制[31]。五是推进立法创新，提高农村集体产权改革质量。从国家层面来说，及时清理阻碍改革进程的规范性文件，加快《农村集体经济组织法》的立法进程，对新型集体经济组织的注册登记、经营管理、权利义务等出台专门性法规，明确新型集体经济组织的市场主体地位[4,15]。立足国情，出台《农村新型集体经济组织股权管理办法》和《农村新型集体经济组织收入分配管理办法》，减少股权管理争议和实现不同农村集体成员的分配公平[5]。

五、结论与未来研究展望

通过对我国农村集体产权制度改革的文献研究发现：(1)农村集体产权制度改革研究具有鲜明的时代特征和政策特征，理论探索和局部试验早于政策设计，在农村集体产权制度改革的内涵层面，学者们主要从明晰产权和权能完整维度进行阐释，在改革目标和改革重点上存在争议。(2)农村集体产权制度改革的理论基础主要表现为产权改革效率论、农村集体经济发展论、农村集体资产可持续管理论以及农村高质量脱贫论。(3)农村集体产权改革试点存在“两确五分”农民增收模式、“七权同确”村级集体经济发展模式、“三级合一”统一运营模式、“三变”改造与市场化合作模式，但界定农村集体资产完整权能、推进农村集体资产股份合作制改造以及实现农民与集体经济组织共享式发展等三方面仍然存在难点，也面临农民主体性缺失、基层干部思想认识和改革动力不足以及财政经费支持力度不大的制约因素。(4)深化农村集体产权制度改革应该加大对农村集体资产确权的政策支持力度，进一步规范农村集体资产股份合作制，提升新型集体经济高质量发展能力以及构建农村集体产权改革深化的保障机制。

未来需要在农村集体产权改革理论、改革利益相关者、改革效应、立法和政策创新等方面加大研究力度，以便满足农村集体产权制度改革的政策需求和实践需求。第一，深化农村集体产权改革理论研究。农村集体产权改革并未遵循新古典产权经济学范式，而是立足于中国国情和农村经济社会发展需求，是马克思主义产权经济学中国化的实践成果。因此，如何把农村集体产权制度改革上升到理论高度，挖掘农村集体产权改革的思想源泉，分析农村集体产权制度改革的历史逻辑和运行逻辑，理顺农村集体产权制度构成要素之间的层次和逻辑关系，形成中国特色的原创性产权改革理论，是农村集体产权改革理论的未来研究方向。第二，加大对农村集体产权制度改革利益相关者研究。农村集体产权制度改革涉及到多个利益主体，包括中央政府、地方政府、村干部、集体经济组织、农民等，这些主体具有不同的利益追求和目标函数，在改革进程中选择不同的行为策略，只有各主体之间的利益激励相容，才能释放更大的改革红利。但目前研究对各主体之间的博弈和利益诉求缺乏关注，特别是农民作为农村集体产权制度改革的受益主体和参与主体，农民主体性研究极为缺乏，因此，既要关注改革利益相关者的行为策略，又要加大农民主体性研究。第三，深化农村集体产权制度改革效应研究。产权改革事关农民增收、新型集体经济发展、新型城镇化以及乡村振兴，带来了乡村治理资源、治理主体和治理机制的重大变化，并且试点地区、发达地区与欠发达地区、城郊型和一般农业型乡村的改革效应存在差异，应该加大对集体产权制度改革的经济效应和治理效应研究。第四，加大对农村集体产权立法和政策创新研究。目前农村集体产权制度改革所涉及的诸多问题在立法上尚属空白，理论上也远未厘清，要突破改革所面临的法治之困，必须加大对农村集体经济组织法人地位、集体所有权名实相符、集体成员股权实现与流转、集体成员有偿退出和进入等方面的立法和政策研究，为持续推进农村集体产权制度改革提供必要的法律和政策支持。