农民市民化进程中农村宅基地财产权的实现路径

张勇，周丽

(安徽财经大学 财政与公共管理学院，安徽 蚌埠 233030)

一、研究背景及意义

农民市民化涉及到一个社会基本结构的转型，不仅仅是农民从乡村空间移动到城镇空间，还包括消费水平、生产方式、生活方式、文化观念等社会经济维度上的纵向移动，尤其是居住条件、消费水平、生产方式、生活方式等改变都会使农民进城的生活成本显著增加，这在一定程度上降低了农民市民化的意愿[1]。有学者曾经对我国农民市民化的成本进行测算，研究认为包括住房、就业、社保、教育、医疗等成本，如果按人均成本计算，至少需要10万元以上，如果按照1.5亿新生代农民工进城转变为市民来计算，未来则需要将近15万亿元[2]。根据国家发改委宏观经济研究院的测算，现阶段非户籍人口在城市落户的人均成本达到13万元，很显然，这是一笔较大的公共成本投入，虽然政府公共财政承担一部分成本投入，但主要是由农民自己来承担。而现实问题是农民自己承担的这部分成本从何而来呢[3]？很显然，这些成本除了农民的劳动收入以外，还应来自家庭的财产性收入。我国“十三五”规划提出要“激活农村要素资源，增加农民财产性收入”。党的十九大报告提出要“拓宽居民劳动收入和财产性收入渠道”。目前大多数农民家庭收入主要依靠劳动收入，财产性收入还不是农民家庭收入的主要来源。统计数据显示，现阶段农民家庭财产性收入只占总收入的3%，这与包括宅基地在内的潜在的土地财产性收入来源无法实现不无关系，农民有意愿转移进城但又很难获得土地财产性收入，这在一定程度上阻碍了农民市民化进程。根据自然资源部统计的数据，在全国将近0.19亿hm2的农村集体建设用地中，宅基地规模达到0.13亿hm2，但这些宅基地基本上都是“沉睡”的资产。根据2012年原国土资源部统计数据显示，当年全国土地出让合同成交价850元/m2，据此测算，如果建立全国城乡统一的建设用地市场，实现农村建设用地与城镇国有土地“同地同价”，全国农村宅基地市场总价值将近112万亿元[4]。但是在现行制度框架下，由于宅基地的财产功能无法实现，农民的宅基地使用权还不能直接进入土地市场进行交易，难以实现宅基地的市场价值，农民无法通过宅基地入市获得财产性收入，这对农民而言显然是一种财产权益的制度性限制和约束[5]。

早在2016年2月，国务院出台的《关于深入推进新型城镇化建设的若干意见》中就提出“促进有能力在城镇稳定就业和生活的农业转移人口举家进城落户，积极推进农业转移人口市民化、加快建立农业转移人口市民化激励机制”，同时还提出“完善宅基地使用权流转机制，支持引导农户依法自愿有偿转让宅基地使用权权益”。在积极推进农业转移人口市民化、促进有能力在城镇稳定就业和生活的农业转移人口举家进城落户的背景下，通过改革农村宅基地制度、建立健全农村产权流转市场体系、健全宅基地使用权流转机制、赋予农民宅基地财产权，支持引导有能力在城镇稳定就业和生活的农业转移人口自愿有偿转让宅基地使用权，实现进城农民财产性收入的增加，从而为农民市民化提供进城落户的成本支持，促进农民带着宅基地财产权实现市民化[6-7]。鉴于此，在农民市民化进程中积极探索让农民带着宅基地财产权进城，有利于推动以人为核心的新型城镇化发展，有利于维护进城落户农民在农村合法的宅基地权益，有利于推进农业转移人口市民化进程，从而实现农村宅基地制度改革与农民市民化进程协同联动。但从现阶段来看，推进农民市民化进程与实现宅基地财产权协同联动面临着理论突破和政策创新的双重压力，目前以下问题需要进一步探究：一是农民市民化进程中宅基地财产权实现的必要性与可行性；二是在宅基地“三权分置”视阈下农民市民化进程与宅基地财产权实现联动路径应如何选择[8-9]。

二、农民市民化进程中宅基地财产权实现的必要性与可行性

(一)农民市民化进程中宅基地财产权实现的必要性

改革开放以来，虽然农民家庭收入显著增加，但城乡居民收入差距并没有明显缩小，和城市居民相比，农民整体收入水平仍然较低。数据显示，在影响城乡居民收入差距的相关因素中，家庭的财产性收入超过60%，农村居民家庭财产性收入占比明显要低于城镇居民家庭，这与现行宅基地制度框架下农民宅基地财产性收入还不能实现直接相关[10]。据统计，我国目前农民家庭的财产性收入只占总收入的3%，远低于发达国家40%的水平。目前农民虽拥有占有和使用宅基地的权利，但是在处置权、转让权、收益权和抵押权等方面受到严格限制和约束，很难通过宅基地使用权流转获得一定的财产性收入。从权利主体的角度来看，农民作为宅基地使用权的主体，实际上并不享有完整的用益物权，有关法律及政策都只允许宅基地在同一集体经济组织内部转让，农民针对宅基地的处置权、转让权、收益权等均受到严格限制和约束。根据产权理论，完整的财产权应包括占有权、使用权、收益权和处分权，如果农民对宅基地不能进行处分并获得收益，那么宅基地的财产功能就难以实现。可以认为，虽然从形式上来看农民拥有这些宅基地“资产”，但这些宅基地的财产功能却无法实现，无法实现变现，也难以转化为家庭的财产性收入，也就不能为农民进城落户提供一定的资金支持，这在一定程度上影响和制约了农民市民化进程[11]。

近年来，党中央、国务院出台了多项推动农业转移人口进城落户的政策，旨在促进有能力在城镇就业生活的农业转移人口进城落户。在推动农业转移人口市民化的背景下，大多数农民并非不愿意进城落户转变为市民，而是这些进城农民难以彻底“离土离乡”并在城镇落户成为市民[12]。究其原因，一方面和长期以来城乡二元户籍制度的制约有关，另一方面还与农民进城后其在农村的宅基地何去何从有关[13]。长期以来，农村宅基地作为农民的基本生活资料，主要担负着农民在农村居住生活、维护农村社会稳定的住房保障功能。但是，近年来随着工业化、城镇化进程的加快推进，大量农业人口转移进城，农民市民化进程持续推进，使得农村宅基地的住房保障功能逐渐弱化。随着农民市民化进程，农村宅基地的资产功能日益凸显，农民也逐渐认识到农村宅基地和住宅是其重要的财产，宅基地和住房的价值日益显化。财产需要盘活、流动才能产生收益。只有实现宅基地使用权的流动，才能实现宅基地的财产价值，农民的宅基地财产权益才能真正得到维护，这样对于那些有条件、有能力进城落户的农民而言，才可以真正通过宅基地使用权流转从而实现宅基地的财产价值，为这些农民进城落户、推进农民市民化进程提供一定的成本支持[14]。

(二)农民市民化进程中宅基地财产权实现的可行性

城镇化仍是我国未来扩大内需最强的动力，如何使更多的进城农民真正彻底“离土离乡”转变为市民、促进有能力在城镇稳定就业和生活的农民举家进城落户是未来实施新型城镇化战略的重点和难点。笔者认为，在推进农民市民化进程中，作为宅基地使用权主体的农民最为关心的问题是能不能带着宅基地财产权一起进城，进而为其进城落户提供一定的成本支持。由于现行宅基地制度的特殊性，农民不能和城镇居民享有同等的土地财产权和土地收益，导致无法真正实现宅基地财产权。因此，现行宅基地制度在一定程度上制约了农民宅基地财产权能的实现，使得农民在市民化进程中难以实现增加财产性收入并为其进城落户提供资金支持[15]。

随着农民市民化进程的加快，在改革完善农村宅基地制度的背景下，如何使宅基地使用权真正成为农民的土地财产权，并发挥其财产功能、实现资金融通，将能够实现的经济利益赋予真正需要赋予的农户[16]?笔者认为，在制度设计层面，应从根本上改革创新现行宅基地产权制度，赋予农民完整的、可实现的宅基地财产权权能，使农民的宅基地使用权真正成为其财产权。关键是要从产权经济学和物权法学的视角出发，按照建立“产权清晰、权能完整、流转自由、享有利益”的土地产权制度要求，让农民的宅基地财产权在权属上更清晰、在权能上更完整、在流动上更自由、在利益享有上更充分，需在法律层面上将农民可以实现的财产权及经济利益赋予真正需要赋予的农民个体，包括将宅基地的使用权、收益权、处分权等一系列权利能完整地赋予产权主体农民，构建具有“私有”特征的宅基地财产权体系，从根本上消除城乡二元土地制度的不平等性和差异性，真正实现不同性质的城乡土地产权的同等地位，实现“同地同权同价”，促进宅基地要素在城乡之间的流动，真正发挥出宅基地的财产功能，使农民的宅基地使用权真正成为其重要的财产权，拓宽农民土地财产的升值空间，增加农民家庭的财产性收入并为其实现市民化提供相应的成本支持。

三、农民市民化进程中宅基地财产权实现路径探讨

宅基地使用权作为农民家庭重要的财产权，在推进农民市民化进程中如何让农民实现带着宅基地财产权一起进城，直接关系到以人的城镇化为核心目标的新型城镇化发展。2018年中央一号文件首次提出探索宅基地所有权、资格权、使用权“三权分置”。鉴于此，在宅基地“三权分置”背景下，如何在落实宅基地集体所有权、保障宅基地农户资格权和农民房屋财产权的前提下，实现农民市民化与宅基地财产权联动不仅关系到农民宅基地权益的保护和实现，还关系到农民家庭财产性收入的增加，更关系到能否有效解决农民市民化进程中的成本消化问题。因此，笔者认为在宅基地“三权分置”视阈下应从保障宅基地农户资格权、放活宅基地使用权两方面加以推进。

(一)保障宅基地农户资格权：让农民吃上宅基地资格权这颗“定心丸”

我国现行的农村宅基地制度具有权利主体的身份性、权利客体的特定性、权利取得的无偿性及流通主体的严格限制性等基本属性，对维护农村社会稳定、保障农村居民基本居住权发挥了较好的制度效应。从我国宅基地制度设立初衷来看，宅基地具有明显的福利保障属性，担负了农村居民的住房保障功能，保障农民“不失所”。近年来，中央有关文件也进一步要求切实维护好进城落户农民的宅基地使用权。笔者认为，不得强行要求进城落户农民转让其宅基地使用权或将转让宅基地使用权作为进城落户的条件就是考虑到目前我国农业基础仍然薄弱，农民抵抗外界风险能力较低，完全放开农村土地市场的条件尚未成熟，存在较大的系统性风险。为了保障广大农民“不失所”、农村社会长期稳定，防止农民在进城后一旦遇到就业、收入和居住无保障等困难时仍有“退路”，回到农村后继续以农村集体经济组织成员的身份获得基本生产生活资料的资格，能继续享有宅基地资格权和宅基地使用权，保证“住有所居”，不会流离失所[17]。

毫无疑问，宅基地作为农民最基本的生活资料，具有很强的社会保障性，关系到农民的基本生存居住权和农村社会的稳定。按照宅基地“三权分置”改革的思路，宅基地农户资格权属于成员权，其创设的动因源于保障农户最基本的居住生存权，与土地承包权相似，宅基地资格权是以农村集体经济组织成员身份为基础，依法享有申请和使用宅基地的法定权利。因此，在农民市民化进程中，伴随着农民向城镇转移，农户仍可保留宅基地的资格权，赋予进城农民自由选择和可进可退的权利，让农民吃上宅基地资格权这颗“定心丸”而无后顾之忧，充分保障宅基地农户资格权，这样进城农民就可以继续以集体经济组织成员身份拥有宅基地资格权，并通过宅基地流转激活宅基地使用权市场，进而实现农民带着宅基地财产权实现市民化。

(二)放活宅基地使用权：建立宅基地流转市场机制，激活农民宅基地财产权

1.总体思路。2018年中央一号文件提出要“利用收储农村闲置建设用地发展农村新产业新业态”。随着乡村振兴战略的实施，各类要素会向农村流动和集聚，农民宅基地和农房的利用方式将发生转变，宅基地和农房的功能将会拓展和延伸，尤其是在宅基地“三权分置”改革背景下，农村宅基地的功能将会由单一的居住保障功能向居住、民宿、养老、民间工艺作坊、乡村特色文化空间等复合型功能转变，从而为发展乡村新业态提供了广阔的空间载体，为促进乡村三产融合发展、助力乡村产业振兴提供了用地保障。因此，在宅基地“三权分置”背景下，实现让农民带着宅基地财产权市民化，应在让农民吃上宅基地资格权这颗“定心丸”的前提下，将放活农民的宅基地使用权与推进乡村三产融合发展有机结合、协同联动，其关键在于围绕强化乡村振兴制度性供给、促进乡村产业振兴，通过建立农村宅基地使用权流转市场，增强农民宅基地使用权的流动性，促进宅基地使用权流转的市场化，最大程度激活农民的宅基地财产权，实现宅基地的财产功能，赋予农民真正的宅基地财产权利，真正实现让进城农民带着宅基地财产权市民化。

2.具体路径。第一，鼓励农民自行放活宅基地使用权。可以探索和建立符合自身需要的、规范的农民宅基地使用权自行流转制度，由进城农民自己通过当地的农村宅基地使用权流转市场以转让、出租、入股等多种形式将宅基地连同房屋有偿、有期限地流转给对宅基地及农房有需求的使用主体，用于发展除房地产开发以外的农村新产业、新业态，实现宅基地资源的有效配置，为发展农村相关产业提供土地保障。流转出宅基地使用权的农民可以获取一定的财产性收入，进而实现农民带着宅基地财产权市民化。第二，探索村集体返租后再流转放活宅基地使用权。可以由村集体将进城农民的宅基地和农房租赁过来，通过统一规划、统一改造后进行发包，用于发展度假民宿、农家乐等乡村旅游项目，村集体再将农民出租宅基地和农房的租金折算成股份参与村集体经济发展，既发展壮大了集体经济，又实现了进城农民为股民、可直接享受年终收益分红，增加了家庭财产性收入，实现了带着宅基地财产权进城。第三，积极引入社会工商资本，放活农民宅基地使用权，变农民农房为“客房”和“厂房”。探索引入社会工商资本和经营主体，鼓励农民以宅基地和农房入股，委托给相关企业统一开发经营，变农民农房为“客房”和“厂房”[18]，实现“进城农民变股东、住在城里得收益”，即：将农民农房开发为特色鲜明、功能齐全、环境优美、设施先进的民宿，变农房为“客房”；结合休闲观光旅游，建成集特色农产品加工、现场观摩与品尝、产品采购、休闲娱乐为一体的乡村观光加工业，变农房为“厂房”，以此激活农民的宅基地财产权，增加进城农民的财产性收入，为农民市民化提供一定的成本支持。

四、结语

推进农业转移人口市民化是我国实施新型城镇化战略过程中的重要任务。虽然城乡二元户籍制度是制约农民市民化进程的重要因素，但最为关键的问题是农民市民化进程中的宅基地如何处置、农民的宅基地财产权能否真正得到保障和实现，以及能否带着宅基地财产权市民化。在现行的法律框架下，农民的宅基地使用权虽然具有财产属性，但其财产权权能并不完整，农民宅基地使用权难以成为真正的财产权。因此，在城镇化进程中让农民带着宅基地财产权市民化就必须要改革创新现行宅基地产权制度，赋予农民完整的、可实现的宅基地财产权，促进宅基地要素在城乡之间的流动，真正发挥出宅基地的财产功能。在宅基地“三权分置”背景下，推进农民带着宅基地财产权市民化的关键是要在落实宅基地集体所有权的前提下，充分保障宅基地农户资格权，让农民吃上宅基地资格权这颗“定心丸”，同时还要通过建立宅基地流转市场机制，激活农民的宅基地财产权，促进农民的宅基地使用权放活，推进宅基地使用权流转的市场化，以此推动有能力在城镇稳定就业和生活的农业转移人口市民化进程。同时还应强调的是，农民市民化是一个系统的工程，在解决农民进城的宅基地财产权的处置和流转等问题之后，还必须要统筹考虑包括户籍制度、就业和社会保障制度等相关配套制度改革及时跟进，从而为农民市民化创造良好的社会环境。