第一书记与村两委关系类型及其形成机制——基于L乡和N镇的村庄调研

黄丽芬

(1.华中科技大学 人文学院，湖北 武汉 430074；2.华中科技大学 国家治理研究院，湖北 武汉 430074)

一、 问题的提出

第一书记制度是当前国家推行精准扶贫政策、乡村振兴战略的重要制度载体，是新时期政党与群众关系在广大基层社会的具体实践，因而具有重大的理论和现实意义。2015年5月，中央组织部办公厅、中央农村工作领导小组办公室、国务院扶贫开发领导小组办公室联合印发《关于做好选派机关优秀干部到村任第一书记工作的通知》(下文简称《通知》)，重点向组织软弱涣散村和建档立卡贫困村“全覆盖式”输入第一书记，并且明确第一书记的四项职能：建强基层组织、推动精准扶贫、为民办事服务、提升治理水平。2018年《中共中央国务院关于实施乡村振兴战略的意见》中指出，建立选派第一书记工作长效机制，全面向贫困村、软弱涣散村和集体经济薄弱村党组织派驻第一书记。2019年《中共中央国务院关于坚持农业农村优先发展做好“三农”工作的若干意见》继续强调建立第一书记制度的长效工作机制，并且向乡村振兴任务重的村庄拓展。这说明，第一书记制度在精准扶贫和乡村振兴中均发挥重要作用，如何实现精准扶贫和乡村振兴的无缝隙对接，成为现阶段继续推行第一书记制度的关键议题。

当前学界主要从两条路径展开对第一书记的探讨。一是微观实践的视角。从具体案例出发，总结第一书记在基层的功能发挥和治理困境。在功能发挥层面，挖掘第一书记制度内含的“新耦合治理”[1]机制，将第一书记、精准扶贫、乡村振兴和基层治理现代化并列起来考察，发现第一书记在产业发展[2]、领导力供给[3]、组织建设[4]等方面均发挥明显作用；在治理困境方面，发现第一书记的基层实践具有明显的短期性，形式主义明显，且易造成扶贫依赖[5]，同时，第一书记本身高度制度化，但是其运作模式却是高度非制度化的[6]。二是理论提炼的视角。将抽象的国家与社会关系转变为具体的政党和群众关系，聚焦于第一书记的工作机制和行为逻辑[7]，结合国家治理和基层治理的体制机制，总结出“接点治理”[8]、“双轨治理”[9]、“发展式治理”[4]等概念及分析框架。

在对第一书记制度的考察中，第一书记与村书记、村民自治制度之间的关系引起了广泛关注。一方面第一书记作为外来力量，通过拉资源、保规范、促民生等方式，实现与村两委的紧密合作、与村民的高度信任，从而大大提升治贫效果；另一方面第一书记的基层实践也遭遇多重困境，有的表现为第一书记与村两委尤其是村书记的权力博弈，从而衍生出“分化政治”[8]，有的表现为村民对第一书记的“工具化利用”，村民的参与力度降低，村干部的权威受损，村民自治的空间和能力萎缩[10-11]。既有研究为全方位把握第一书记制度构筑了重要基础，有利于深度理解现阶段精准扶贫、乡村振兴的复杂性和必要性。然而仍然存在不足之处。首先，第一书记与村两委的关系是每位第一书记进入村庄时面临的第一个问题，却没有文章对此进行专门的研究；其次，因为既有研究主要以个案经验为基础，将关注焦点放置在某个具体的村庄，因而没能充分发掘第一书记与村两委关系的差异性和复杂性，没有进行类型划分和机制分析。

基于此，聚焦于第一书记和村两委的关系，通过对不同类型村庄第一书记制度落地实践的梳理，进行类型划分和形成机制分析成为理解第一书记制度的重要方式。本研究的经验材料来自于笔者及笔者所在团队于2019年4月和2019年7月分别在广西壮族自治区L县和江西省N镇的村庄调研。材料收集采取半结构访谈的方式，访谈对象主要有第一书记、村干部、贫困户、普通村民、党员等，同时，为了尽可能充分地收集有关材料，两次调研都在乡镇范围内进行，调研了广西壮族自治区L乡全部9个村庄、江西省N镇17个村庄中的7个村庄，文章以在广西壮族自治区L乡经验为主要材料，同时结合江西省N镇的经验展开研究。

二、 第一书记与村两委关系的村庄经验呈现

(一)田野概况

L乡位于广西壮族自治区西南部，是一个瑶族乡镇，境内多石山，土地面积194平方公里，耕地面积832公顷，其中水田346公顷，旱地486公顷。乡政府在公路旁边，距离县城39公里，距离市区57公里，下辖9个村，115个村民小组，总人口1.51万，其中壮族和瑶族占95%以上，还有汉族、布依族等。农业上主要种植水稻、玉米、八角、芭蕉、油茶等，受限于崎岖的地理环境、贫瘠的石漠化土壤，农业种植基础条件极差，农业剩余极少。少数高山瑶族村庄贫困发生率在90%以上，扶贫任务艰巨，9个村庄中，5个是建档立卡贫困村，其中2个是一般贫困村，2个是深度贫困村，1个是极度贫困村。2012年和2014年，广西壮族自治区分两个批次在自治区、市、县各级选派机关干部到各类贫困村担任第一书记，并且2016年继续增加人员，2017年L乡实现了第一书记的全覆盖，4个非贫困村也有了镇派第一书记。

N镇位于江西省南部，属于低山丘陵区，与广东省接壤，距离县城24公里，一条高速公路和一条国道穿境而过，交通便利。镇域面积138.15平方公里，其中山林面积9697公顷，森林覆盖率高达73%，耕地面积1300多公顷。下辖17个村，195个村民小组，其中8个村是建档立卡贫困村。N镇是X县南部的商品物流集散中心，在黄龙病肆虐之前，几乎家家户户都种赣南脐橙，2014年开始，黄龙病全范围铺开，果农损失惨重，家庭经济收入陡降，在各项扶贫政策的帮助下，当前阶段果农正在尝试别的品种，尚未找到能够替代脐橙的方案，当地农业产业发展处于过渡期。N镇的第一书记级别齐全，中央、省、市、县、镇五级政府的下派干部实现了贫困村和非贫困村的第一书记全覆盖。

(二)村庄类型与第一书记派驻

虽说第一书记都是机关干部，但是不同层级、不同部门的年轻干部和不同类型村庄的匹配具有明显的政策意图。从层级来看，中央、省自治区、市、县、镇五级政府都有下派的第一书记；从部门来看，可以分为强势部门、普通部门和边缘部门三类；从村庄类型来看，有非贫困村、一般贫困村、深度贫困村和极度贫困村的区别，并且根据资源禀赋的差异，政府对不同村庄的定位存在明显差异，有各种示范村(如旅游、产业、治理等)和基本秩序维持村庄的区别；第一书记落地村庄的实践中，除了要和村干部、村民、上级政府互动外，L乡和N镇的村庄治理场域中还有大量的“在村国家干部”，如包村领导、包村工作队队长和队员、后援单位、扶贫工作队队长和队员等，这些“在村国家干部”进一步增加了第一书记村庄工作的复杂程度。总体来看，不同类型的村庄，派驻什么类型的第一书记和“在村国家干部”具有一定的规律性，表1是L乡9个村庄的政府下派干部情况统计。

表1 L乡9个村庄的政府下派干部情况统计

结合表1和其他访谈资料，发现L乡第一书记的派驻具有以下几个明显特征。

第一， 第一书记人选年轻化和精干化。无论是L乡还是N镇，在2015年的《通知》下发之前，均已有第一书记进驻，但当时多数第一书记具有老龄化和边缘化的特点，“开始的时候，大家都没有重视这个制度，为了保证本单位工作的正常运转，就派那些在单位里比较边缘的老伙计下来，我们村首任第一书记就是民政局一个快退休的干事，他不会用电脑，就算在原单位也做不了太多事，就派他下来了”(1)资料来源于2019年7月在江西省N镇对高村现任第一书记的访谈。。2015年以后，随着各级政府重视力度的不断加码，各单位逐渐将年轻干部选派到村庄，“对于单位领导来说，选谁当第一书记是一个重要的决策，一要年轻有干劲，二要有培养潜力，三要有一定经验，对于年轻干部来说，被领导选派到下面，至少说明领导信任你、认可你，这本身就是一种鼓励”(2)资料来源于2019年4月在广西壮族自治区L乡对浩村现任第一书记的访谈。！

第二， 第一书记原单位的层级高低、资源调动能力强弱，与其所入驻村庄的贫富程度大致呈负相关关系。也就是说，越是贫穷的村庄，第一书记原单位层级越高，且越可能来自于优势部门。以L乡的9个村庄为例，有来自区组织部、区财政厅和国开行广西分行的高层级、资源调动能力强的第一书记，也有来自乡政府的第一书记。其中，初村、平村和那村是普通贫困村，调研时都已脱贫，第一书记的工作压力明显缓解；浩村是深度贫困村，陶村是极度贫困村，均未脱贫，其中陶村在2015年的精准识别中，贫困发生率高达90%，2019年的贫困发生率仍在50%左右，两个村第一书记工作压力均很大，政府资源输入力度也很大；伶村、袍村、均村和九村都是非贫困村，第一书记均由乡政府派驻，资源调动能力弱，这几年村容村貌的变化明显弱于上述5个贫困村。

第三， 多种类型的“在村国家干部”、后援单位的资源调动能力与相匹配村庄的富裕程度也呈负相关关系。包村领导、包村工作队长及队员均由乡政府派驻，主要功能是执行各项时间紧、任务重、压力大的政府任务，如征地、搬迁等，L乡5个贫困村的包村领导、包村工作队长和队员均来自乡政府的强势部门，干部个人的工作经验也比较丰富，4个非贫困村则明显处于弱势位置。后援单位主要来自于自治区和县两级，并且5个贫困村除了县级后援单位外，还有来自自治区的强势后援单位，4个非贫困村只有县级后援，同时5个贫困村的县级后援单位资源调动能力明显高于4个非贫困村。

总之，不同层级和不同部门的年轻干部进入不同村庄当第一书记，并不是随机的，而是带有明显的政策意图。第一书记的村庄实践因而具有综合性和复杂性，一方面其原单位、驻村所在地组织和扶贫部门对其实行“双头领导”，另一方面，第一书记个人、村两委、村民、其他驻村干部对其抱有不同的角色期待。结果在不同村庄形塑出外来权威和本地权威差异化的关系结构和互动方式。

三、 第一书记与村两委关系类型

《通知》明确指出第一书记驻村的四大工作方向：组织建设、精准扶贫、为民办事服务和提升村庄治理水平，即抓党建、促发展、强民生和保稳定，其中组织建设被放在首要位置，也就是说，发掘并培养一支高度团结、战斗力强且“带不走”的村委班子应该是第一书记的首要职责。然而，第一书记在村庄中的时间和精力分配并不均衡，原因在于四大任务具有不同性质[12]，精准扶贫具有结果导向，各级政府均设立了明确的任务清单和时间期限，也是考核最精细、严格的工作，其余三项工作具有明显的过程导向，很难在短时间内产生成效，而第一书记的村庄任期又一般设置为2年，多项因素作用之下，第一书记在实践中被置换为“扶贫第一书记”。在此背景下，第一书记与村两委的关系主要围绕着扶贫工作展开，又因为不同村庄扶贫工作压力、发展定位、内外资源禀赋等存在明显差异，结果形塑出多样化的第一书记和村两委互动模式，进而衍生出三种关系样态：包办代替型、辅助合作型、独立松散型。

(一)包办代替型

包办代替型关系指的是第一书记进入村庄后，逐渐掌握了村庄多项事务的决策权，出现第一书记对村两委的“权威替代”，村庄治理形成了以第一书记为核心的权力结构，以村书记为代表的村两委在第一书记的领导和安排下展开各项工作。此种关系模式下，第一书记成为村庄实际权力核心，村两委成为“办事员”，在村庄治理中处于边缘位置，村民也更加认可第一书记，认为“第一书记才是能拍板的人，找村干部没用，他们做不了主，最后还得问第一书记意见”(3)资料来源于2019年4月在L乡陶村对贫困户韦某的访谈。。结果，一方面村两委的治理权力和治理能力被压缩，高度依赖于第一书记，政治效能感降低，另一方面，第一书记回应多方诉求的压力变大，且具有连带性。

可以从两个层面来理解第一书记在村庄治理中掌握决策权的原因。一是特殊阶段村庄治理的复杂性，要求第一书记承担起“当家人”角色；二是传统型村干部没有能力应对村庄治理方式的剧烈转型。从中可以看出，包办代替型第一书记与村两委关系一般发生在“先天不足”，同时遭遇经济发展定位的村庄，发展型治理诉求外加村庄本身的弱承接能力，在时间紧、任务重的客观环境下，使得第一书记不得不包办多项村庄治理事务，替代村两委成为实际的“当家人”和“代理人”。

L乡浩村处于深山之中，历史上因为交通不便、耕作条件极差成为深度贫困村。长期以来，面对恶劣的自然条件，浩村村民间形成了发达的社会互助体系，村庄规范和社会自治均围绕着社会互助展开，同时国家力量进入村庄幅度很小，因而没有发育出强有力的村干部队伍，村庄治理主要依靠小组微自治，只有三个村干部，并且没有固定的规章制度。精准扶贫以来，因其独特的地形地貌和优美的自然环境，被政府定位为旅游扶贫示范村，成为自治区、市、县三级政府重点打造村，投向浩村的资源以数亿计，巨量的资源输入，在浩村引起了激烈震荡。在此背景下，为了维持社会稳定，保证资源的合理配置和高效利用，自治区组织部派驻刘某担任浩村第一书记，同时为他匹配大量驻村资源。刘某表示，“浩村作为示范村，政治、经济、社会各方面转型迅速，村里的一草一木都有明确规划，不仅村民、村干部无权随意变动，就连我也要向领导打报告，复杂得很呢”(4)资料来源于2019年4月在L乡浩村对第一书记刘某的访谈。。

(二)辅助合作型

辅助合作型关系指的是，第一书记逐渐在权力和能力上实现了村庄“嵌入”，第一书记和村两委之间建立起高效有序的分工合作关系，行政手段和自治手段在村庄中实现了高度融合，共同推动村庄全方位的发展。第一书记并不是唯一的决策者，村庄发展的各项事务都必须结合第一书记和村干部在内的多方意见，并尽可能扩大村民参与渠道，采取多主体协商共治的方式。在村庄治理层面，第一书记并没有替代村干部的权威，对村民来说，第一书记和村干部有着各自的角色，不同性质的事务找相应的干部解决。此种关系类型中，村两委是村庄发展和村庄治理的主体，第一书记扮演辅助角色，为村庄发展建言献策,在实际工作中拉资源,帮助建立规范化的治理体系,发掘村庄内生管理人才等，且这些工作的开展都建立在一定村庄自治能力和自治空间基础上。

辅助合作型第一书记和村两委关系有几个基本条件。首先，村庄本身具有一定治理能力，要么村两委班子自身有较好的发展思路，要么村庄有内生精英，借助于第一书记能够顺利完成精英替代；其次，村干部虽然有较好的发展思路，但处于“巧妇难为无米之炊”状态，村庄发展缺少必要条件，单靠内生力量很难实现较大改观；最后，第一书记入驻村庄明确了自己“指导但不指责、到位但不越位、帮带但不包办、帮忙但不添乱”的角色定位，在尊重村干部和村民发展思路的同时，具有一定资源调动能力，对于当地农民迫切的公共需求有回应能力。所以，辅助合作型第一书记与村两委关系多存在于部分一般贫困村和非贫困村中，一定的经济基础和社会基础是这类村庄的重要特点。

N镇南村是典型的宗族性村庄，村庄内生权威类型丰富，民间组织和文化活动多样，且赣南脐橙产业发展吸纳了大量年轻人在村，村庄公共空间孕育出多种类型的村庄精英。问题是自然生产条件较差，且村集体经济空壳化，村干部对农民生产生活需求的回应能力低，严重影响了当地产业发展。2017年初，南村成为中央某部委定点帮扶村庄，来自北京的彭某进驻，彭某驻村后的前三个月基本用于走访调研，深入群众中了解发展困境、风土民情、村庄社会关系等。彭某说：“我和以村书记为代表的村干部有着明确的分工，双方做事都注意把握度，在村庄外面就是我主外，他主内，我毕竟代表着原单位，资源号召力比书记强，但是在村庄里面，就是他主外，我主内，我作为一个外人，村里面很多事是不宜直接介入的，例如征地拆迁、矛盾调解等，我只能是书记的辅助者，帮助在背后出谋划策。并且这种分工不是彻底的，一方面要根据具体情况做出调整，另一方面无论我还是书记都要保证双方的无障碍沟通，只要与南村相关的事情，即使不会正面出场，我们必须都清楚(5)资料来源于2019年7月在N镇对南村第一书记彭某的访谈。。”

(三)独立松散型

独立松散型关系指的是，第一书记进入村庄后，既没有高度掌握村庄事务的决策权，也没有与村两委建立起辅助合作型关系，第一书记对村庄事务的介入程度也不高，与村干部、村民互动简单且不深入。此种关系类型下，第一书记在村庄发展中并没有发挥明显作用，且没能树立在村民中的权威，村民更认同村干部。在村务分工层面，相较于村干部，第一书记的文字处理能力较强，同时村庄治理经验不足，所以第一书记主要在村委会办公，大部分的时间和精力用于大量简单重复的报表资料填写、文字材料撰写、检查交流工作参与等，成为“村级扶贫统计员”[12]，与贫困村的扶贫专干没有本质区别。

第一书记对村庄事务介入程度不高，除了个体能力原因外，关键在于村庄对第一书记的角色期待与第一书记角色扮演之间的偏差。村干部和村民普遍期望第一书记能够推动村庄发展，当第一书记无法回应这种期望，或者其回应与村民的需求不匹配的时候，第一书记就很难在村庄发展中发挥重要作用，只是按照上级要求驻村，等待履职时间结束重返原岗位。事实上，不仅村两委对第一书记没有太高期望，第一书记本身对其驻村生涯也没有抱太大期望，部分村庄甚至出现村干部和村民“不待见”第一书记的现象，同时期待政府重新派一个更有能力的第一书记，从而实现村庄发展。独立松散型关系中，第一书记资源调动能力不足是关键因素，一般存在于非贫困村中。

L乡袍村位于公路两边，临近水源地，交通较为便利，且地势较为平坦，耕作条件较好，与同乡其他村庄相比有着明显的发展优势。在精准扶贫政策落地之前，L村两委班子依托于本村优势条件，积极向上争取资源，同时动员村民建设家园，率先完成道路硬化和部分产业路铺设，远远领先于L乡其他村庄。精准识别中，袍村被评为非贫困村，虽然也有后援单位和第一书记，但无论是县中医院还是乡计生办主任都没能为袍村带来明显变化。这几年眼见着周边原本落后于自己的村庄在政府的帮助下发生翻天覆地的变化，袍村村干部和村民均产生了落差感，部分村民将之归因于第一书记没能力。袍村书记说：“扶贫之前，我们两委班子干劲十足，十分团结，自己修路铺桥，村民的获得感强得很，没想到后面被评为非贫困村，我们几个有时候都嘀咕，当时的努力到底是帮了我们村还是害了我们村呢？现在周围的贫困村都修上了宽宽的通户路，而我们村的路还是十来年前的，显得又窄又破，有些路段还没有硬化，村民有意见我们也没有办法，看到别村都是政府包办，村民再也不愿意自己投工投劳了，都等着政府和干部们解决问题，但是我们村的后援单位至多免费为村民做个体检，第一书记在上面又说不上话，真是没想到啊，愁得很(6)资料来源于2019年4月在L乡对袍村书记陆某的访谈。！”

总之，村庄治权有两个来源，一个基于正式行政权力赋予的合法性权威，另一个基于乡土社会自发认同赋予的合理性权威，村庄善治建立在二者有机结合的基础上。在第一书记和村两委关系层面，第一书记具有明显的“外部嵌入”性，村两委是村庄内生权威，二者在村庄界面的遭遇，并不一定天然地实现有机结合，而是存在多种离散形态，如果说辅助合作型是理想状态，那么包办代替型和独立松散型就是离散形态。需要指出的是，在同一个村庄，三种关系形态并不具有互斥性，面对不同个体、不同任务、不同情境、不同阶段，第一书记和村两委的关系形态都有可能发生转换，如何实现并保持二者的辅助合作关系，是高质量完成精准扶贫目标、实现乡村振兴的关键所在。

四、 第一书记与村两委关系的形成机制

第一书记的基层实践具有“关系和权力集束器”的特征，是国家治理和基层治理的结合点，也是权力运作和权力监控的关键点，更是村庄、第一书记个体、各级政府多方主体的交互点。从本质上来说，第一书记和村两委关系的复杂性，源于村庄场域内围绕着第一书记扶贫各要素的不同组合方式。村庄层面的社会结构与组织基础、个体层面的政治追求与影响网络、政府层面的村庄定位与资源配置三者共同构成了第一书记与村两委关系的形成机制。

(一)村庄层面：社会结构与组织基础

贺雪峰认为，“从村庄社会结构的视角看，因为不同区域生态环境和历史文化的差异性，中国农村可以分为南方、中部和北方三大区域，其中南方地区多团结型村庄，北方地区多分裂型村庄，中部地区多分散的原子化村庄”[13]，不同类型村庄社会关联方式具有明显差异，间接影响到国家与农民关系，与之相对应，国家力量进入村庄的方式和难易程度极为不同。通过对“农民认同与行动单位”[14]的考察，贺雪峰指出，政策执行的区域差异根源于农民认同与行动单位的差异性，具体而言，南方团结型村庄农民多认同于具有笼罩性的宗族，政策落地遭遇宗族文化和宗族利益的“转化-吸收”或“转化-排斥”；北方分裂型村庄农民多认同于小亲族，政策落地遭遇村庄内部分化力量的策略性援引；中部原子化村庄农民多直接认同于国家，政策落地较少遭受社会力量的“修正”，贯彻力度较高。第一书记制度进入村庄，同样遭遇区域性村庄社会结构的影响，能否高度“嵌入”村庄，实现与村干部、村民的无缝隙链接间接决定了第一书记村庄工作的顺利程度和最终成效。

从村庄层面来看，除了社会结构的影响之外，村组两级治理单元的领导力、组织力也高度影响第一书记与村两委的关系。现实中村庄组织软弱涣散表现在两个方面：一是村两委班子战斗力不强，无法发挥出战斗堡垒的作用；二是村庄治理缺乏正式制度和规范，随意性和变动性太大。具体而言，前者在经验中表现为，有的村两委干部配不齐，有的村干部治理方式传统、治理能力不强、发展思路太窄、学习能力太弱，有的班子内部不团结，搞分化政治，自我消耗严重。后者在经验中表现为，村庄治理缺少规则或者有规则但是难以执行，有的村连村两委组织制度都无法贯彻，党员会议参与度低；有的民主管理和民主监督没有运行起来，村务财务不透明，缺少群众参与的制度化渠道；有的宗族、宗教、社会黑恶势力渗入严重，村庄治理走向“分利秩序”[15]。可以发现，无论是村两委班子战斗力不强还是村庄治理缺乏正式制度和规范，都是长期积累形成的问题，要想依靠第一书记的力量使之发生全面而彻底的逆转存在极大困难，更大的困难还在于保证“新局面”的长期有效性。并不是说进驻组织软弱涣散的村庄一定无法形塑辅助合作型第一书记与村两委关系，而是在扶贫任务紧、考核压力大等多重挤压之下，要想在重建或激活村庄组织活力的基础上完成村庄发展目标缺乏必要的基础和资源，必然对第一书记提出更高的要求，如在包办代替型关系中，因为快速发展目标的外部嵌入、村庄治理方式和内容的剧烈转型使得村两委基本失去应对能力，必须倚赖于第一书记的权威。

(二)个体层面：政治追求与影响网络

《通知》下发之后，各单位一般选派有培养潜力的年轻人，对第一书记来说，基层工作经历既是个体的体验学习，也是组织对自己的锻炼考验，因而村庄工作表现与自己的政治生涯高度相关。高水平完成领导交待的任务，回应好、服务好村民的需求，实现村庄整体面貌的焕然一新构成多数有理想、有抱负的第一书记的目标。当然，第一书记内部也有分化，大致有三类情况。第一类第一书记资源调动能力极强，且村干部和村民很配合工作，通过各方努力实现了村庄面貌的极大改善，在考核评比中多次受到赞扬和表彰，此种情况下，第一书记工作积极性被极大激发，也承受着极大的工作压力和挑战；第二类第一书记资源调动能力较强，村干部和村民比较配合工作，能够及时发掘并回应农民的需求，积极帮助困难户脱贫，虽然在考核评比中并不突出，但也保持“不出事”状态，虽然村庄发展势头不强，但是村庄治理秩序较好；第三类第一书记资源调动能力较弱，村干部和村民不怎么配合工作，在村庄治理中较为边缘，这类第一书记中的部分虽然驻村前期工作积极性比较强，但因为遭遇阻碍，或者因为小事受到批评，从而影响到工作积极性，心态和行动均比较消极，期待任期早点结束，返回原单位工作。

除了个体的政治追求外，第一书记的影响网络也高度影响第一书记与村两委的关系，其影响网络包括入驻前的关系网络、入驻后的影响圈子。具体而言，在某个第一书记和某个特定村庄的匹配背后，有着来自后援单位、县、乡、村庄、第一书记本人多方参与的复杂决策过程，决定了第一书记在正式进入村庄前的关系网络，其中最重要的关系就是后援单位的支持，不少第一书记将后援单位称为“娘家”，将村庄称为“婆家”，能否在“婆家”取得优秀业绩，很大程度上取决于“娘家”本身实力和支持力度。进入村庄后，第一书记还能够以“娘家”光环为基础，在驻村所在乡镇和县市进一步扩展影响圈子，除了动员各级政府和各部门的支持外，还充分利用私人关系网络发动社会力量的支援，如校友会、慈善机构、乡贤、企业和老板等。第一书记将公共的和私人的关系资源、正式的和非正式的援助方式全部转化为村庄贫困治理资源，这些资源网络的流量在很大程度上决定了第一书记与村两委的关系。

(三)政府层面：村庄定位与资源配置

第一书记制度和精准扶贫政策说到底都是国家和各级地方政府制定实施的，顶层决策和顶层设计也高度影响第一书记和村两委的关系，在政府层面主要通过村庄定位和资源配置两个方面体现出来。首先，在村庄定位方面，在国家层面有集中连片特困地区、一般贫困地区和非贫困地区的区别；在地方政府层面，不同省市根据具体情况制定了差异化的贫困线标准和脱贫方式，并且划分了特困县、贫困县和非贫困县；在县一级，对不同乡镇做出具体规划，县扶贫办是精准扶贫政策落地的关键一环。各级政府对不同区域贫困及其程度的认定共同形塑了不同村庄的规划和定位。从贫困程度来看，划分为非贫困村、一般贫困村、深度贫困村和极度贫困村四类；从区域定位来看，划分为普通村、特色村和亮点村三类；从脱贫方式来看，分为旅游开发村、产业发展村、整体搬迁村等类别。不同的村庄定位大体上决定了第一书记和村两委的工作方向，决定了不同村庄治理的重点和难点，从而框定了第一书记和村两委关系的底色和结构基础。

除了村庄定位之外，政府的资源配置方案也存在明显差异，通常情况下，村庄定位和资源配置方案高度相关。一方面，不同村庄的资源禀赋、可发展空间、发展方向差异性极大，另一方面，地方政府、各部门之间的竞争和政绩需求衍生出多种形式的“亮点工程”和“典型村”[16]，结果是政府资源的不均衡配置。在第一书记扶贫的语境下，后援单位的政绩需求高度影响特定村庄的发展方向，一般情况下，村庄所在地方政府也会配合其政绩需求，越是层级高、强势部门支援的村庄越有可能成为亮点村和特色村，各类资源的投入力度越大。以村庄贫困治理为核心，可以大致将上述村庄定位分为两类：贫困村和非贫困村。调研发现，贫困村更有可能成为亮点村、特色村、旅游村和产业村，非贫困村大多是普通村，结果大量资源以亮点打造、特色发掘、旅游开发、产业发展等名义被打包进贫困村。政府资源分配的方式和多寡决定了贫困治理的复杂程度，大量资源集中输入既有激活村庄内外利益主体参与力度的可能，也有扶贫资源“精英俘获”[17]的可能；既有发现并培养村庄治理人才的可能，还有恶性社会势力渗入的可能。多数情况下，资源的受益主体是村庄和村民，村干部主要承担需求上报和协调配合工作，第一书记是重要的监督协调主体，第一书记和村两委之间分工因此存在模糊性和重叠性，如何处理此种模糊空间成为影响并型塑二者关系的重要环节。

五、 总结与讨论

李小云认为，政策的最终效果已经不再取决于顶层如何设计，而更多地取决于乡村底层的制度发育以及各种扶贫资源的公平传递，发育有效链接政府和穷人的中间型制度载体[18]是基层贫困治理的重要抓手。第一书记制度就是典型的“中间型制度载体”，是解决国家与农民对接“最后一公里”问题的主要路径。同时，第一书记制度的基层落地并不是铁板一块的，而是呈现出复杂的“接点政治”样态，第一书记与村两委的关系类型是重要的组成部分。研究发现，第一书记与村两委的关系并非天然就是辅助合作型，而是存在包办代替型和独立松散型这两种离散类型，村庄层面的社会结构与组织基础、个体层面的政治追求与影响网络、政府层面的村庄定位与资源配置三者共同构成第一书记与村两委关系的形成机制。

需要指出的是，第一书记与村两委关系直接影响到村庄层面行政与自治的关系。具体而言，包办代替型关系样态中，村庄内外出现第一书记对村两委的“权威替代”，容易带来村庄治理层面“行政消解自治”的后果；辅助合作型关系样态中，村干部是村庄事务的主导者，第一书记发挥辅助作用，在保证村庄自治能力和自治空间的基础上完成村庄发展的目标，因而形成“行政促进自治”的效果；独立松散型关系样态中，第一书记对村庄的介入程度不深，行政力量对自治力量既没有替代效果也没有辅助功能，村庄发展和村庄治理变化不明显，从而形成“行政与自治相对独立”的格局。从国家治理现代化和基层治理现代化的角度来看，如何通过第一书记制度将“国家治理”与“村民自治”统一起来是需要解决的重大议题，其中第一书记与村两委关系是其子议题。

总之，第一书记制度在贫困治理中发挥了重大作用，是新时期国家治理和基层治理的重要创新，并且将继续为乡村振兴提供助力，但第一书记制度的村庄实践首先要有清晰的定位。作为外来帮扶力量，应该将重点放置在如何实现“从造血到输血的转变”，无论贫困治理还是乡村振兴，真正的主体应该是村干部和村民，提高村庄内生社会活力和治理能力是第一书记工作的最重要方向，在当前面临如何实现从精准扶贫向乡村振兴无缝隙衔接问题的情境下，第一书记工作重心向村庄组织建设的回归显得尤为重要。