中国特色社会主义根本制度研究评析

[内容提要] 根据中国特色社会主义根本制度或根本制度的内涵在社会主义制度建设过程中的变化，可以将其划分为三个阶段，分别以改革开放、2011年“七一”讲话和党的十九届四中全会为历史节点。党的十九届四中全会在总结概括过去对根本制度研究和探索的基础上对根本制度做出了新阐释，推动了学术界对根本制度的进一步研究，但目前这一领域中还有许多问题没有定论，或者缺乏系统论述。

[关键词] 中国特色社会主义根本制度;民主集中制;人民代表大会制度

[作者简介] 夏敬芝，清华大学马克思主义学院博士研究生。

学术界对根本制度内涵的阐释以及相关问题的研究与社会主义制度建设的需要、改革开放的背景密切相关，呈现出很强的现实关怀。大体上看，从改革开放初期至今的根本制度研究呈现出三个明显的历史阶段。改革开放初期，为积极有序地推进各项体制机制改革，区分根本制度与具体制度是学术界研究的主要问题。这一时期根本制度的重要性得到了初步闡发，但“根本制度”概念的边界还没有完全确定。2011年“七一”讲话第一次系统论述了中国特色社会主义制度体系，这也推动了学术界在国家制度体系的视域下考察根本制度的地位、功能，以及与其他层次制度的关系。这一时期是中国特色社会主义根本制度研究的大发展时期，产生了许多承前启后的学术成果。基于党的十九届四中全会对根本制度的新阐释，中国特色社会主义根本制度的具体内容逐渐明晰，构建关于根本制度的整体性理论以及对各项具体根本制度的深入研究是这一时期的主要任务。

一、 改革开放初期的根本制度研究

改革开放初期，中央文件和学术界在两个层次上使用“根本制度”的概念：一是作为与“具体制度”相对立的概念，二是作为党和国家层面的根本制度。这两个方面的研究都与当时既需要解放思想又要始终坚持改革开放的社会主义方向的实际密切相关。

1. 社会主义根本制度

在反思“文化大革命”所暴露出的制度缺陷时，邓小平指出社会主义根本制度具有优越性，但是“党和国家现行的一些具体制度中，还存在不少的弊端，妨碍甚至严重妨碍社会主义优越性的发挥”[1]327。政治经济体制改革改的是阻碍生产力发展和社会主义优越性发挥的具体制度。在推进改革的过程中，邓小平强调根本制度对于社会主义改革定海神针的作用：“根本制度，社会主义制度，社会主义公有制，那是不能动摇的”[1]133。为了以宪法的威严保障改革开放的社会主义方向，1982年的宪法修正案在总纲第一条“中华人民共和国是工人阶级领导的、以工农联盟为基础的人民民主专政的社会主义国家”之后又加上了“社会主义制度是中华人民共和国的根本制度”[2]，首次把我国国家根本制度即社会主义制度以宪法的形式确定了下来。

在改革开放之初，一些学者和官员还没有完全解放思想，针对这一状况，学术界对根本制度的研究主要围绕“根本制度与具体制度的辩证关系”展开，为思想解放破除障碍。由于邓小平没有明确指出什么是社会主义根本制度，再加上1982年宪法规定我国国家根本制度是社会主义制度，于是很多学者认为社会主义根本制度是一个抽象的、总体性概念，它强调的是我国国家制度的性质，与之相对的是“具体制度”的概念，二者类似于“水果”与“苹果”的关系。例如，唐秉仁从辩证法的角度阐释根本制度与具体制度的关系，“根本制度与具体制度是共性与个性的关系。根本制度存在于具体制度之中，通过具体制度表现出来。根本制度决定具体制度的建立和改变，具体制度也对根本制度有重要的影响和作用”[3]。郭国勋虽然也认同“具体制度是根本制度的具体表现形式，或者说是根本制度的实现形式”[4]406，但是他没有把根本制度理解为抽象概念，而是从经济、政治、文化三个方面概括了根本制度体系的内容，包括公有制为主体、无产阶级专政、马列主义毛泽东思想等。[4]406虽然二人对根本制度的理解不同，但他们都提出区分根本制度与具体制度是为了明确改革不是要抛弃社会主义根本制度，而是要改革具体制度中妨碍社会主义制度优越性发挥的障碍。李恒瑞从社会主义发展史维度评价了“根本制度”概念提出的意义：中国共产党把根本制度同具体制度区别开来，后来又进一步把具体制度概括为“体制”（经济、政治、文化体制），这一理论创新破解了社会主义改革的“世纪难题”，在社会主义发展史上具有重要意义。[5]

2. 党和国家的根本制度

受俄国十月革命的影响，中国共产党第一次全国代表大会在事实上确立了效仿布尔什维克政党民主集中制的组织形式。在长期革命斗争中，中国共产党不断丰富和发展了源于苏联的民主集中制理论，拓展了其适用的领域。新中国成立之后，民主集中制被普遍应用于党和国家的政治生活各个领域。在此之后，每当社会主义建设走到一个重要的历史关口，民主集中制就会成为焦点。1962年中共中央在北京召开总结“大跃进”以来社会主义经济建设经验教训的中央工作扩大会议（又称“七千人大会”），民主集中制也是此次会议的中心议题。在这次会议上，刘少奇指出加强民主集中制是解决当前问题的关键，民主集中制不仅仅是党内的根本制度，而且“是在人民内部实行的根本制度”，“是社会主义政治、经济、文化各方面的根本制度”。[6]27-28邓小平也在此次大会讲话中总结道：“民主集中制是党和国家的最根本的制度，也是我们传统的制度。”[6]164“七千人大会”虽然未能从根本上扭转“左”的路线，但是会议浓厚的民主氛围、党和国家领导人关于民主集中制的讲话精神为后人留下了一笔宝贵的财富。

邓小平在党的十一届三中全会上总结了“文化大革命”的历史教训，再次强调民主集中制作为根本制度的地位：现在“解放思想，开动脑筋，一个十分重要的条件就是要真正实行无产阶级的民主集中制”[1]144。“文化大革命”时期社会主义建设遭遇重大曲折主要是因为民主集中制遭到了破坏，因此当前改革的主要任务是改革党和国家领导制度以及经济管理体制中不符合民主集中制要求的具体制度。1992年邓小平在审阅党的十四大报告稿后提出建议，认为报告对民主集中制还讲得太少，对民主集中制的研究还不够，又指出民主集中制“是最便利的制度，最合理的制度，是我们的根本制度。民主集中制问题是根本制度的问题，……我们党和国家的根本制度是民主集中制”[7]。

鉴于民主集中制在党和国家中一直以来的重要地位，学术界对于民主集中制的研究可谓汗牛充栋，20世纪60年代以来不断有重要的学术著作出现。从研究成果来看，学术界对民主集中制的历史由来、制度变迁、内涵发展等问题的梳理已经十分细致，具有启发意义的是一些学者揭示了民主集中制在党的制度体系中的核心位置，在党的运行机制中的核心作用，并指出要以民主集中制为核心健全党的各项制度。[8]。还有学者运用比较研究方法，分析我国以民主集中制为核心的权力配置与西方三权分立的区别，深入阐发了我国政治制度的民主集中制优势。[9]在研究中，有很多学者以党章和宪法为依据阐释民主集中制的内涵，这种研究方法一方面有利于学术界对民主集中制的理解取得初步共识，另一方面也限制了学者研究民主集中制的视野和空间，这也导致学术界对民主集中制在国家机构运作、中央地方关系、国家与社会关系等方面的根本规定性研究不足。另外，深化民主集中制研究还要着眼于如何更好地使民主集中制落地，探索社会主义民主政治实践中亟待探索完善的具体规范和实体性制度。

二、 改革开放新阶段的根本制度研究

2011年胡锦涛同志在庆祝中国共产党成立90周年大会上的讲话中系统论述了中国特色社会主义制度概念，它包括“人民代表大会制度这一根本政治制度，中国共产党领导的多党合作和政治协商制度、民族区域自治制度以及基层群众自治制度等构成的基本政治制度，中国特色社会主义法律体系，公有制为主体、多种所有制经济共同发展的基本经济制度，以及建立在根本政治制度、基本政治制度、基本经济制度基础上的经济体制、政治体制、文化体制、社会体制等各项具体制度”[10]。这一重要讲话将中国特色社会主义制度体系从政治、经济、社会、文化等领域进行横向划分，同时又在一些领域内部区分了根本制度、基本制度和具体制度的纵向层次。这表明经过改革开放30多年的努力，我国各方面的制度日趋完善，改革开放已经从“摸着石头过河”深入总结社会主义建设经验、以制度的形式巩固实践成果的阶段。

2011年“七一”讲话引起了学术界的广泛关注，进一步推动了有关中国特色社会主义根本制度的研究。但是大多数学者只是以2011年“七一”讲话为依据对我国制度体系的构成做出解读，并且直接将“根本政治制度”等同于“根本制度”。[11]这一方面是因为中央文件只对“人民代表大会制度”使用“根本”一词来强调其重要性;另一方面也是由于人民代表大会制度在曲折的历史进程中不断完善，已具有根本性、全局性、稳定性、长期性的基本特质。

但是，也有一些学者提出了对中国特色社会主义根本制度内涵和内容的新理解。例如，肖贵清指出，中国特色社会主义制度体系类似于一个同心圆的结构状态，“政治制度是制度体系的结构核心”，处于根本地位，因为“政治制度具有长期的稳定性，并对经济制度和其他各项制度具有决定作用。……是经济增长与国家兴衰的关键性因素”。[12]89辛向阳指出，应当把人民民主专政的国体和人民代表大会制度的政体共同作为中国特色社会主义的根本政治制度来看待。[13]李慎明指出，中国特色社会主义制度体系最高層面是社会主义制度，这是我国国家性质的体现。[14]张兴茂指出，中国特色社会主义制度体系中最根本的是“公有制经济这一社会主义的基本经济制度”，因为中国特色社会主义制度的巩固和完善、中国特色社会主义各项事业的发展，都必须建立在公有制主体地位的牢固确立并不断壮大的基础上。[15]随着对中国特色社会主义制度认识的加深，越来越多的学者突破了将根本制度局限于政治方面甚至人大制度的狭隘观点。例如，有学者指出根本制度可以概括为以下几大方面：“政治上，党的领导和人民当家作主的原则及人民代表大会制度;经济上，共同富裕的原则及以公有制为主体、多种所有制经济共同发展的制度;文化上，社会主义意识形态和社会主义核心价值观的主导地位;民族关系上，各民族一律平等的原则和民族区域自治制度。这些根本制度构成了中国社会制度体系的基础和核心。”[16]

总之，党的十九届四中全会之前“根本制度”的概念在三个方面使用。第一，在表述我国国家制度的性质方面，根本制度是指社会主义制度。第二，在表述党和国家制度体系中最具重要性和根本性的制度方面，根本制度即民主集中制。第三，在中国特色社会主义制度体系之中，根本政治制度被普遍认为等同于根本制度。由于“根本制度”的概念在不同的历史时期、不同的场合具有不同的含义和内容，给我们系统地理解和分析根本制度造成了困难。社会主义制度、党和国家的根本制度、根本政治制度三者之间是什么关系？根本制度与基本制度、具体制度的区别是什么？这些问题已经在一些学者的文章中得到了分析和解答。

肖贵清认为社会主义制度与人民代表大会制度是在不同层面的根本制度。制度有三个层面的含义，第一层面是国家制度，这是国家阶级属性的反映;第二层面是社会制度，也就是经济基础和上层建筑的统一，这是社会性质的反映;第三个层面才是具体的政治、经济、文化、社会等制度及其构成的制度体系。[12]83-84以此来看，社会主义制度是处于第二个层面的根本制度，与人民代表大会制度是根本政治制度的提法不能相混淆。辛向阳阐释了“党和国家的根本制度”与中国特色社会主义制度体系中的根本政治制度的关系，“民主集中制是我们党和国家的根本制度，也就是说，中国特色社会主义的根本政治制度、基本经济制度、基本政治制度、中国特色社会主义法律体系以及具体政治制度都应当体现民主集中制的制度精神与要求”[13]。另外，一些学者也分析了根本制度与基本制度、具体制度的区别与联系。秦正为提出了一个比较有解释力的说法：中国特色社会主义根本制度直接反映我国社会主义的性质和人民民主专政的国家性质，而基本制度和具体制度虽然也体现中国的“社会主义性”，但又体现了“特色性”。[17]肖贵清则从中国特色社会主义制度的逻辑结构的角度提出另一种解释：中国特色社会主义根本制度在整个制度体系中居于核心地位，基本制度与具体制度是其逻辑展开。[12]160

这一时期是中国特色社会主义根本制度研究的大发展时期，在各种观点的相互激荡中，学术界对根本制度内容的理解越来越丰富，一些学界热议的根本制度的应有内容在党的十九届四中全会通过的《中共中央关于坚持和完善中国特色社会主义制度 推进国家治理体系和治理能力现代化若干重大问题的决定》（以下简称《决定》）中得到了确认。

三、 党的十九届四中全会以来的根本制度研究

党的十九届四中全会是在新中国成立70周年之际、在党的“两个一百年”奋斗目标交汇点上召开的一次具有开创性、里程碑意义的重要会议。会议审议通过的《决定》对中国特色社会主义制度体系作出了全新阐释，指出中国特色社会主义制度是一个以根本制度、基本制度、重要制度为支撑，至少包括13个方面的制度以及体制机制在内的科学制度体系。从具体表述上看，《决定》突破了中国共产党过去对根本制度的认识，明确提出“坚持和完善人民代表大会制度这一根本政治制度”，又第一次把马克思主义在意识形态领域的指导地位表述为根本制度，并把党的领导制度体系放在国家制度和治理体系的首位。[18]《决定》对中国特色社会主义根本制度进行了“扩容”，但没有明确提出根本制度的内涵，也没有将根本制度的内容限定于上述三项制度，这就为我们认识、理解和研究根本制度留下了一定的空间。究竟应该怎么认识和理解中国特色社会主义根本制度？判定中国特色社会主义根本制度的依据是什么？一些学者和专家已经针对这个问题提出了不同的见解。

究竟哪一项制度可以作为中国特色社会主义根本制度？要回答这个问题首先要厘清中国特色社会主义制度的内涵。目前，学者们主要是从根本制度在整个制度体系中的地位和功能两个角度来阐释根本制度的内涵。从地位上看，根本制度在整个制度体系中处于统领地位。例如，邸乘光指出中国特色社会主义根本制度是“顶层的、管总的制度”[19]。从功能上看，根本制度决定着国家的性质和方向。例如，何毅亭指出，根本制度“就是那些体现中国特色社会主义本质特征和国家性质、从根本上保证中国特色社会主义方向、在中国特色社会主义制度中起决定性作用的制度”[20]。

目前，关于中国特色社会主义根本制度内容的主要观点可分为“五种制度”说、“四种制度”说、“三种制度”说。“五种制度”说以何毅亭的观点为代表，他认为中国特色社会主义根本制度包括人民民主专政根本制度、党的领导根本制度、人民代表大会根本制度、马克思主义在意识形态领域指导地位根本制度、党对人民军队的绝对领导根本制度。[19]施芝鸿和汤涛也持“五种制度”说，但是与何毅亭的区别在于他们在根本制度的内容中去掉了人民民主专政制度，而代之以共建共享的根本社会治理制度。[21-22]有些学者认为中国特色社会主义根本制度既不应该包括人民民主专政制度，也不应该包括社会治理制度，于是提出了“四种制度”说，即党的集中统一领导制度是根本领导制度，人民代表大会制度是根本政治制度，马克思主义在意识形态领域指导地位的制度是根本文化制度，党对人民军队的绝对领导是根本军事制度。[23]李泽泉也认同“四种制度”说，但他在论述中将社会主义制度放在了首要位置，而未论及党对人民军队的绝对领导制度。[24]徐斌提出了“三种制度”说，分别是党的集中统一领导制度和全面领导制度、人民代表大会制度和马克思主义在意识形态领域指导地位的制度。[25]

总的来说，学术界对中国特色社会主义根本制度内涵的阐释虽有侧重点的区别，但是基本取得了共识;但在此共识的基础上，学术界对根本制度内容的描述却千差万别。由于没有一套客观的标准去评判一项制度是否具有决定性作用、是否居于顶层地位，仅以根本制度的内涵为依据也很难判定哪些是根本制度。例如，共建共治共享的社会治理制度、党对人民军队绝对领导的军事制度是不是具有根本性就成了一个见仁见智的问题，关于这两项制度能否作为根本制度的争论也就比较多。所以，要解决这些争论应该提供一个判定根本制度的具有操作性的评判标准或者周圆的概念体系。同时，学术界目前对根本制度的整体性研究也尚显不足。各项根本制度是如何紧密协调、相互配合组成根本制度体系的？根本制度对其他制度的决定性作用表现在哪些方面？这些问题还需要进一步研究。

四、 中国特色社会主义根本制度具体部分的微观研究

虽然学术界对中国特色社会主义根本制度的具体内容存在不同见解，但是党的领导根本制度、人民代表大会根本制度、马克思主义在意识形态领域指导地位的根本制度是黨的十九届四中全会精神中明确指出并被学术界普遍接受的。因此，对根本制度具体部分的研究评述也从这三个方面展开。

1. 关于党的领导根本制度的研究

党的领导制度是一个重要的问题，十九届四中全会之前对党的领导制度的研究呈现出多点并进的态势，并主要围绕三个方面展开。第一，研究中国共产党实施领导活动的静态组织结构，如党的中央、地方、基层各级各类领导机关的机构设置和职权规定。[26]第二，研究党的领导有效运行的规则，包括以民主集中制为核心展开的各项具体制度和法规，如党代会制度、党组制度、选举制度、监督制度、党管干部制度等。第三，研究党的领导方式以及领导制度形成演变的历史轨迹，目前对这个问题的研究已经形成了一系列学术著作，从时间跨度上，能够清晰而动态地展现90多年来党的领导制度形成历史;从空间跨度上，能够比较全面地展示党与国家权力机关、政府机关、司法机关、军队、企事业单位、群众团体等组织的关系。这些研究都为十九届四中全会之后建构党的领导制度体系奠定了坚实基础。

党的十九届四中全会的《决定》首次从牢记使命、维护党中央集中统一领导、健全党的全面领导、密切联系群众、提高党的执政能力和领导水平、全面从严治党等六个方面概括了党的领导制度体系的内涵，指明了党的制度建设的方向。[18]这六大制度也是对党执政和自我革新中的经验成果以及党的目标宗旨的制度化总结。党的十九届四中全会以后也涌现了不少研究建构党的领导制度体系的文章，但大多数只是以这六大制度为依据进行解读。这六大制度在党的领导制度体系中各自具有什么样的地位和功能？如何相互配合构成系统完整的党的领导制度体系？落实这六大制度需要建构和完善哪些具体的制度规范？这些问题还有待进一步研究。

2. 关于人民代表大会制度的研究

从20世纪80年代起，人民代表大会制度就是政治制度研究关注的重点，目前学界在人民代表大会制度的发展历程、权力结构、制度框架等领域的研究已经取得了丰硕的成果。一些研究以人民代表大会制度相关法律条文为依据，全面而深刻地展现了人大制度的产生以及发展进程，产生了一些有代表性和重要意义的著作，如张希坡的《人民代表大会制度創建史》、蔡定剑的《人民代表大会二十年发展与改革》。近年来，也有不少学者采用典型案例的研究方法，通过微观研究来分析人民代表大会制度的某一项具体制度的运行，比较具有代表性的著作有陈斯喜的《县乡人民代表大会议事程序》、甘肃省人大常务委员会办公厅编写的《甘肃省人民代表大会及其常务委员会：1979—1992》。这些研究呈现出较强的现实性，将问题聚焦在人民代表大会制度运行中的薄弱环节，对完善党对人大的领导、健全人大监督机制、保障人大代表依法有效履职等重要问题都提出了建设性意见。

党的十九届四中全会的《决定》再次强调要坚持发展人民代表大会制度这一根本政治制度。《决定》还高屋建瓴地指出新形势下完善人民代表大会制度的方向：第一，坚持中国共产党领导;第二，坚持人民主体地位;第三，坚持全面依法治国;第四，坚持走自己的道路;第五，坚持推动人民代表大会制度与时俱进、完善发展。党的十九届四中全会之后，不少专家和学者继续阐释了人民代表大会制度在国家政治制度和国家政权形式中的根本地位，揭示了人民代表大会制度在体现我国国家性质、保障人民当家作主、支撑国家治理体系和治理能力等方面的重要意义。[27]总之，学术界前期对人民代表大会制度的发展进程、地位和意义的研究已经比较系统和清晰，下一阶段的研究应该在此基础上抓住新形势下完善人民代表大会制度的关键点和“硬骨头”，作出兼具学术性和现实性的研究成果。

3. 关于马克思主义在意识形态领域指导地位的根本制度的研究

近年来，学术界对坚持马克思主义在意识形态领域指导地位的理论依据、现实挑战、应对策略等问题的研究已经形成了十分丰富的研究成果。第一，学者对为什么要坚持马克思主义在意识形态领域的指导地位这一问题，从不同的角度提供了充分的学理支撑。有些学者从马克思主义的科学性、阶级性的角度论证其指导地位的合法性;一些学者从马克思主义指导中国的革命、建设和继续推进改革的功能性层面论证其指导地位的现实性;[28]还有一些学者从坚持党和国家社会主义性质的角度阐释了坚持马克思主义指导地位的重要性。第二，一些学者的研究推进了马克思主义意识形态理论从批判向度向建设向度发展，这主要表现在马克思主义意识形态的功能得到了系统性阐释，主要包括思想引领功能、政治认同、文化整合和经济规制等功能。[29]第三，全面分析了我国意识形态领域面临的国际国内挑战。从国际上看，西方自由主义思潮在全球化的背景下通过多种渠道传入国内，对马克思主义在意识形态领域的指导地位构成了威胁和挑战;从国内来看，我国经济成分和利益格局日渐多样化，由此产生的思想多元化也为西方自由主义思潮的传播和渗透提供了土壤。[30]

党的十九届四中全会第一次将马克思主义在意识形态领域的指导地位作为一项根本制度明确提出来，并从四个方面对完善和落实这项根本制度作出重大战略部署：健全用党的创新理论武装全党、教育人民的学习制度，实施马克思主义理论研究和建设工程，加强和改进学校思想政治教育，落实意识形态工作责任制。[18]党的十九届四中全会的战略部署为马克思主义意识形态领域的研究提供了新的方向和要求——对马克思主义意识形态指导地位的研究必须深入制度层面，这正是之前的研究所比较欠缺的。

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（编辑：肖贵清）