单轨制与双轨制视域下基层公务员激励路径比较研究

孙怀平，黄鑫怡

（南京农业大学公共管理学院，南京210095）

据国家行政学院教授宋世明考察得出的数据显示：“我国科级以下的公务员占总数的92%，县乡两级公务员占58%，科级以下的基层一线执行公务员占73% 左右”［1］。庞大的基层公务员数量丰富了公共部门人力资源，在一定程度上满足了实现乡村经济发展和减贫目标的需求。传统职务晋升单轨制的激励成效经过长时间的基层实践，仅仅围绕职务建立的人事管理体制不足以适应基层公务员对于自身发展的需求，借助职务晋升和待遇提高之间的相关性来实现有效激励，在实践中被证明效果相对有限。《公务员职务与职级并行规定》（以下简称《规定》）自2019 年6 月1 日起施行，公务员管理制度被正式纳入了法律框架。这是一项意图改进旧有的职务晋升单轨制存在的激励后劲乏力、激励范围有限、激励作用不明显等问题而提出的改进制度。

一、基层公务员激励制度的相关研究

职务与职级并行双轨制（1）的实施时间虽然较短，却在短时间内引发强烈的关注并取得良好的成效，足以说明其具有独特的制度优势。李学明认为，此次改革方案有效畅通公务员职级晋升通道、拓展职级晋升空间、激发公务员积极性，确实产生了良好的激励效果［2］；吕维霞、贺天认为，这是健全我国公务员激励机制的关键举措［3］。然而任何事物都具有两面性，制度亦然。梁仲明，贾欣则认为制度发挥了一定积极作用，但在推行过程中也产生了新矛盾［4］；何宪则认为新制度在职级晋升时间长短，职业生涯台阶、职位设置、职级导向、职级独立性存在现实困境［5］。梳理现有研究，笔者认为，学界普遍缺乏对其激励路径和变革作用机制的历史角度分析。因此，本文借助综合激励模型构建基层公务员激励制度的作用路径（参考图1），就职务晋升制度的现实问题对激励模型开展分阶段耦合研究，通过职务与职级并行双轨制对照职务单轨制制度缺陷，比较说明双轨制在解决相关问题方面的制度优势，并对其不足之处进行综合审视。

图1 基层公务员激励制度作用路径图

二、职务晋升单轨制激励路径缺陷分析

（一）激励程序不当影响个体绩效达成

组织激励是基层公务员绩效管理的重要组成，在综合激励路径中，努力达成绩效是整个激励实现的首要环节（参考图1）。工作绩效的实现是获得奖励的基础。合理科学的激励程序包括明确细致的考核指标，公正公开的考核条件，客观多元的考核主体，以保证激励环节的科学性和有效性。旧有的管理制度考核指标粗略，“德能勤绩廉”的考核依据，缺乏具体量化的标准，因而难以触发以实现绩效为目标的行动。

此外，采用年度考核的时效易影响激励效能的进一步转化。考核方式固化，考核主体单一，缺少公众参与，暗箱操作的官场之风盛行。公平缺失的氛围下，诱导部分基层公务员对待工作产生侥幸态度进而影响绩效。作为激励过程的基础环节，激励程序不当，一方面，影响个体公平感知，反馈在行动中则表现为消极怠工，进而引发组织目标达成受阻的恶性循环。另一方面，公务员个体更难形成正确的价值追求，工作行动无法顺利转化为绩效，组织外部则呈现出政府职能缺位，影响基层稳定。

（二）激励手段欠缺弱化个体动机强度

公务员激励是指创设公务员需要的条件，激发其动机，使之产生实现组织目标的特定行为的过程［6］。综合激励模型中，达成绩效获得奖励是整个激励路线的衔接环节，是个人努力变现实际价值的重要转化步骤（参考图1）。

激励手段作为利益的载体，满足利益追求是实现有效激励的基本逻辑。公务员管理制度在公务员“政治人”的人性假设下容易忽视其正当物质需求，奖励的方式主要采取精神奖励，缺少与物质奖励的适当结合，激励手段单一。现实中公务员在被赋予权力和责任之前首先是“自然人”，有着和社会大众相同的基本利益需求，在公共性与无偏性的组织目标下，需求层次依旧呈现异质性，单纯的精神奖励难以满足有合理利益需求的个体。激励手段欠缺使得基层公务员正当需求得不到有效满足，其行为动机强度被弱化，在工作中抑制个人能力的发挥，降低工作效率。

（三）激励效果失能损伤个体满足感知

当个体达成绩效，奖励的功能发挥便是个体获得满足感的重要环节，也是综合激励路线的末端（参考图1）。满足感的获得关系到个体行动的反馈，进而引导其主动调整下一阶段的工作状态。在有限编制形成的竞争环境下，通过职务晋升所带来权力和待遇提高的奖励手段获得满足感，最终促使基层公务员对上级命令的服从与配合同时也能激发其工作积极性，努力实现绩效目标，这成为单轨制激励制度的内在逻辑。而现实中当有限职务的竞争性与基层公务员晋升需求之间的供需关系存在张力时，晋升空间难以满足个体的期望程度，满足感也随之降低。

当基层公务员努力工作去达成工作绩效却桎梏于编制容量时，所获得的奖励远不能满足其需求，公平感知便会受到损伤，进而对其下一阶段行动的个人投入产生负面作用。部分基层公务员群体的价值观发生扭曲，“唯官至上”的官本位思想甚嚣尘上。究其原因，是晋升空间紧张与基层公务员发展需求旺盛之间存在的矛盾造成其激励效果逐渐失能。

三、双轨并行制度激励路径优势探究

（一）职务与职级并行缓解激励制度失灵

公共部门“金字塔型”的层级设置，使得职务晋升在组织管理中被赋能过度。现实中，桎梏于行政编制的容量，获得职务晋升的可能性直接影响公务员心理预判并间接削减满足感。在职务晋升竞争的激烈环境中，个体价值观易违背公共职业道德的要求，产生权力寻租行为，单轨制的激励成效已然趋于乏力。在保留组织管理功能的前提下，纾解职务权重，将集中在职务序列上的供需矛盾适当化解，才是面对制度激励效果失能的破解之道。

双轨制取消非领导职务，领导职务序列依旧保持5 类10 级的管理层级。换言之，新法规定的职务与职级并行并不改变原有的管理制度与权限，职务的政治权力属性并没有改变，这一定程度上保证了层级管理的稳定性。公务员职务序列过去分为领导职务和非领导职务。随着非领导职务的废除，职务序列转变为有领导职务和职责的领导干部和无领导职务只对应相应待遇的普通公务员，这种转换大大简化了公务员层级序列。在职务序列之外，开辟职级晋升的通道，不仅承继了一部分非领导职务的功能，还在原来的基础上打破了基层公务员发展的“天花板”，缓解以往职务编制的供需矛盾。此外，职级序列自下往上的层级设置，在不破坏原有管理秩序同时不影响指令贯彻实施的前提下，对职级编制数量做了规定，体现着适度的竞争性和有效激励的原则。同样产生向上的驱动力，满足了部分公务员的自我成就需求，基层公务员激励制度得以重新运作。

对大多数公务员而言，职级为其提供了另一条发展之路，对权力并未给予过多关注的基层公务员可以通过职级晋升来获得满足感。对于基层公共部门，职务编制矛盾得到了一定程度的缓解，内外激励的合理设置与有效均衡激发了基层公务员的工作积极性，对实现组织目标起到正向促进的作用。职务与职级并行设置，犹如两条平行向上的阶梯，合理分工，统筹分布，满足公务员的多样需求，双轨驱动，缓解激励制度存在的失能问题，使基层公务员激励制度重新焕发生机与活力。

（二）职级与待遇挂钩弥补激励手段欠缺

观察单轨制时期公务员职务与工资级别序列，绩效和资历使公务员工资级别在原职务对应范围内晋升，每两年晋升一级。在级差工资较小的情况下，工资可以依据职务晋升而获得跨区间的较大增长。公务员个体因职务而被赋予权力起到内在激励作用（参考图一），而外在激励方面，级别决定薪酬，职务则对应级别，由此内外部激励均通过职务晋升得以实现，政治权力、管理职责、工作待遇均与职务相系。无形之中将物质需求对公务员的激励效果成为了职务的附加功能，更加剧了职务编制容量的供需矛盾。

《规定》表明，职级序列是确定工资、住房、医疗等待遇的重要依据，不具有领导职责。说明职级只与薪酬待遇挂钩，不与管理职责相系。晋升职级作为待遇提升的依据，关系到公务员薪酬结构中的级别工资。制度赋予职级以与工资待遇挂钩的属性，满足了部分公务员物质需求，将职级晋升作为外部激励的主要手段。通过晋升职级提高工资级别，享受高于以往职务对应的工资待遇，弥补了激励手段的欠缺。这有利于个体对获得晋升奖励可能性的预判，促使其自觉调整自己的工作投入度去实现工作绩效。双轨制作为一项激励制度，职务与职级并行纵向上拉伸了个体发展的空间，职级与待遇挂钩横向上提高了工资结构中的级别工资，进而增加了工资总额。双轨并行由此实现了内部奖励与外部报酬的均衡，考虑了基层公务员成就需求和物质需求，强化了公务员个体满足感。

四、双轨制激励制度的问题研判

（一）程序不当问题仍未解决

双轨制是在原有职务晋升单轨制激励效果趋于乏力的情况对其改革而制定的，其制度实施框架并没有实质性的突破，程序的设置依旧保持着与旧有制度的高度一致性。《规定》中公务员晋升职级的条件依旧沿袭单轨制的相关规定，需要符合拟晋升职级所要求的任职年限和资历，例如晋升一级调研员，应当任县处级正职或者二级调研员3 年以上，晋升二级调研员，应当任三级调研员2 年以上，其他级别晋升按照《规定》的年限进行。对于资历较深的公务员来说，其任职年限较长，获得职级晋升的可能性较大，而对于年轻公务员，没有较长时间的资历积累，职级晋升的门槛使制度对这部分群体并未产生较大吸引力。其主要依靠工作年限作为晋升条件，即使在以往的实践中能够筛选出部分基于长时间工作经验积累而具备了较强工作能力的公务员，但整体上依旧没有摆脱熬资历的工作观念，容易忽视个人能力提升，影响绩效质量。此外，激励程序的时效性问题尚未解决，综合激励模型认为，达成绩效与获得奖励时间间隔越长，个体的期望值会随之降低。

晋升资格的评定与考核监督程序依旧按照以往的设定，本级组织部门与上级机关为考核主体，按照考核指标进行年度考核和结果评定。晋升资格的评定与任职年限的缩短均需要参考年度考核结果，称职以上等次，每有一年为优秀等次的，年限缩短半年。在激励程序设置上，一方面，年度考核的激励时效性会降低公务员满足感；另一方面，在人际关系越发演化的乡土社会，基层公务员倾向于做“老好人”。平均主义极大影响考核的客观性与公平性，最终演变成考核结果“轮流坐庄”，在“吃大锅饭”的无差别环境下，基层公务员缺乏相对公平的感知，工作积极性被挫伤。双轨制缺少有效规范的监督考核机制容易构成的激励程序，过去的“跑官卖官”容易演变成“跑级卖级”，官僚主义严重影响制度环境。极大破坏了公平感和对奖励结果满意度，激励程序也难为双轨制的正常运行提供可靠保障。

（二）职务供需矛盾难以突破

双轨制实质是用外部激励弥补内部激励的不足，增加制度对个体的激励总值。从职级属性来看，职级仅仅作为工资待遇提升的依据，不改变工作职位和领导指挥关系，不享受相应职务层次的政治待遇、工作待遇。当其生存需求得到基本满足时，成就需求依旧需要职务晋升来得以实现。权力、行政级别与政治待遇的获得，在现行的行政体制下只有职务晋升可以给予，基层公务员的政治需求促使其在职务等级序列中找寻自己的价值与定位。余绪鹏和何露通过实际调研发现，大多数工作数十年的基层公务员最重视的是政治身份提升后所带来的“面子”和“尊严”，他们认为工资提高是次要的，更寄希望于职务上的升迁［7］。这说明职务的升迁使公务员从内部因素上有了更多的获得感，徐娜将这种对职务的追求定义为曲解的自我实现［8］。对于公务员而言，即使这种自我实现是矛盾的，但职务晋升作为激励手段远远超过了自身薪酬提升所带来的满足感。基层公务员对于职务晋升的热情并没有因为职级的单独设置而消减，职务晋升的供需矛盾依旧存在。因此职级晋升可以缓解职务晋升的激励失效，但并不能等效替代职务晋升的激励功能。

在工资结构上，以往职务级别直接影响工资总额，基层公务员基于生存需求，对职务晋升表现强烈的关注和热情。职级与工资挂钩后，职务在工资总量中的较大比重并没有改变，仅仅对工资级别不再产生实质性的影响，可以说职务对外部激励的作用并没有完全剥离，这一定程度上影响了职级的独立性。这些问题造成职级晋升对职务晋升作为激励功能载体的纾解能力不足，加之基层公务员对职务晋升的政治追求热情不减，职务供需矛盾没有得到根本性的解决，这极大的抑制了职务与职级并行制度激励功能的发挥。

（三）财政保障机制有待完善

据统计，我国基层公务员平均工资与其他行业比较仍处于较低水平，在与当地经济发展水平相适应的要求下，经济发展落后的地区，基层公务员人才流失格外严重。将提高工资作为制度改革的激励手段，势必要带来基层财政支出的增加。《规定》实施中的大部分地区，晋升职级所增加的待遇经费由当地财政按隶属关系支付兑现。在经济发展水平落后，财政支付能力薄弱的基层地区，公务员工资待遇的提高一定程度上增加了地区财政负担。基层缺乏完善的财政保障，没有相应的资金来源，容易造成公共财政分配不均的问题。部分基层部门难以承受职级并行带来的财政重压，待遇提升极有可能变成“空头支票”，引发舆论的不稳定，影响基层公务员行为动机强度，进一步引致其工作积极性降低。

此外，经济发展水平差别较大或是部门不同层级之间的公务员收入不均衡，在职级与待遇挂钩的背景下并没有得到实质性的改善，反之有可能因为地区间待遇提升不同步拉大基层公务员的收入差距。“同工不同酬”，相对收入失衡会引发不公平感加重，这极大降低了基层公务员对奖励的期望值。缺乏完善的财政保障机制，职级很难充分发挥通过提高工资待遇产生的外部激励作用，无法有效分解职务激励的影响权重，更难以与职务并行。这严重背离了制度设计的初衷，通过晋升职级来提高待遇的双轨制在实施过程中暴露了现实的局限性。

五、对策

本研究认为职务与职级并行制度在原有激励路径基础上作出了很大程度的改进和弥补，但同时暴露了对激励程序尚未进行改革的问题以及实践过程中存在职级独立性和财政保障机制欠缺的不足之处。

作为一次在职务晋升单轨制基础上产生的制度变迁，笔者认为：首先，应在激励程序设置上，完善监督考核机制。采用上级考核配合民主测评的方式，保证考核的公正公开；创新考核形式，日常考核与年度考核相结合，按照多次考核，加权成绩的方式计算总成绩，加强考核激励的时效性；量化绩效指标，对个人绩效进行细致科学的设置，提高绩效的转化效率。其次，应对职级的功能进行准确定位。完善薪酬结构比例，适当降低职务工资在工资总额的占比，充分发挥职级对于工资级别的直接挂钩作用；科学缩短晋升年限，对于工作能力突出或作出重大贡献的公务员经过组织评选考核公示后可适当调整晋升年限来提高职级以作奖励；建立合理弹性的公务员年限计算规则，以规范职级晋升程序，增强其激励成效；积极引导公务员树立正确的价值观，理性看待职务晋升。最后，应健全财政保障机制。多层次多渠道的拓宽资金来源；上级政府做好财政转移统筹规划，可适当向基层困难地区倾斜，以减轻部分地区财政压力；基层部门明确拨付资金用途，将职级晋升经费纳入到地方财政年度预算之中，专款专用，为公务员激励制度功能发挥提供有力的财政支持。

职务与职级并行制度通过开辟独立与职务序列之外的晋升通道，缓解了以往单轨制度将成就感、责任感等内部激励因素与工资薪酬待遇等外部激励因素均集中于职务的路径冲突与功能矛盾。通过扩大公务员晋升空间，一定程度上解决了基层公务员职业“天花板”问题，从而丰富内外部激励手段，满足个体多重需求，提高公务员工作积极性。需要注意的是，在不同基层地区及基层以上机关单位的实施中需要吸取试点地区的经验与教训，因地制宜，才能充分发挥该项制度的激励功能，为公共部门组织目标实现奠定良好的人力资源基础。

注释：

（1）对于职务与职级并行所构建的双轨道，一部分学者将其定义为“双轨制”，本文的相关阐述也将沿用此说法。为加以区分，以往以职务晋升为主的激励制度，本文研究中将其称为“单轨制”。