社会资本视角下的“互联网+政务服务”与治道变革——以L省民心网建设为例

陈 蕾，刘京希

（1. 山东省人力资源和社会保障厅，济南250100；2. 山东大学政党研究中心，济南250100）

一、引言

当前，我国各地政府正积极探索“互联网+政务服务”的治理模式。在价值理念上，各地政府注重秉持“开放、互动、协同、共享、信任”的服务导向；在实践中，不断完善网络设施和应用软件，发展了政务云服务中心、政务微信公众号等多样化应用软件，加强政府与公众之间的横向联系与沟通；同时，通过国家级平台、省级平台、地市级平台，提高了中央政府与地方政府的纵向沟通与合作效能。但网上政务服务还面临着区域间发展不平衡、法律规范尚需完善、业务协同能力有待提升等问题。鉴于此，本文运用社会资本理论分析某省“互联网+政务服务”平台建设的逻辑、机制与成效，进而揭示“互联网+政务服务”对于推动诚信政府建设，实现公民与政府的有序互动的借鉴意义。

二、社会资本：“互联网+政务服务”的分析框架

社会资本（social capital）这一概念最初是由法国社会学家皮埃尔.布尔迪厄于20世纪80年代提出，而后社会资本的研究逐步扩展到经济学、政治学、法学等领域，并于20 世纪90 年代成为各学科领域专家共同关注的热点理论。

对于何为社会资本、社会资本如何构成、社会资本有何作用等问题，可以从微观、中观、宏观三个层次对学者们的研究加以分析。从宏观层次的社会资本看，罗伯特·帕特南将社会资本引入到政治学研究中，考察社会资本对于制度绩效和制度成功的影响。帕特南指出“社会资本是指社会组织的特征，诸如信任、规范以及网络，它们通过促进合作来提高社会的效率”［1］。帕特南将社会资本分为网状（web-like）社会资本与柱状（maypolelike）社会资本，即“水平”结构的社会资本与“垂直”结构的社会资本。水平结构的社会资本体现为横向联系，垂直结构的社会资本表现为等级制的纵向关系，在帕特南看来，在一个共同体中，横向联系网络越密集，其公民越有可能为实现共同利益而合作。相反，“密集但是彼此分离的垂直网络维持了每个集团内部的合作”［2］，但不利于形成社会的信任与合作。帕特南还指出，社会信任可以从社会组织、互惠规范、公民参与网络中产生，而公民参与网络对于社会资本和经济发展的作用尤为重要。此外，也有学者从其他角度定义、划分社会资本，概括来说，社会资本理论具备以下基本论点：第一，社会资本是嵌入在社会网络关系之中隐形资产，这种社会网络或社会关系是以信任、规范、共享的价值观为基础来运作。第二，社会资本具有外部性，既有正外部性，也有负外部性［3］。社会资本可能会因排斥圈外人、对团体成员要求过多、限制成员个人自由、用规范消除秀异产生负外部性。因此，社会资本的发展需要一定的引导。第三，社会资本能够在互动中实现自我强化与积累。在社会中，信任、规范、合作、诚信等社会资本形式在使用过程中会形成良性互动，继而不断强化。

文章立足于宏观的社会资本视角来分析”互联网+政务服务”建设，是基于二者在网络建构、互惠规范、社会信任等方面具有的内在逻辑一致性，且社会资本会直接影响政务服务的制度绩效。

首先，社会资本是嵌入在社会网络结构中而形成的资源，它因使用而不断强化，并有助于解决集体行动中的问题。一方面，“互联网+政务服务” 要求中央政府以及地方各级政府重视发挥好互联网在优化资源配置、实现信息开放共享、推动跨部门高效协同方面的优势，拓宽互联网与政府治理融合的深度与广度，实现政府与公众间的有益互动，稳步推进政府治理能力的现代化。另一方面，通过网络平台，公众、企业、政府及其部门在信任的基础上，就相关问题展开对话与协商。在信息共享、有序互动中，各参与方所具备的社会资本相互交织，并形成更大的社会网络结构，共同致力于解决公共问题。

其次，社会资本推动互惠规范的不断趋于完善。社会资本的使用会促使个人或组织更加相信彼此之间信任与合作的价值，并付诸实践，推动维系合作的互惠规范不断加以丰富。“互联网+”时代的到来在为政务服务提供发展机遇的同时，也使其面临巨大的挑战，这种挑战体现为公众对更加高效与智能、日益多样化政务服务的需求。这要求政府部门不断完善网上政务服务的正式制度，如数据公开制度、回应反馈制度、网络反腐制度、信息安全制度等；同时要塑造公众、企业与政府部门有序互动的环境与文化，使其相信互动效果的价值所在，进而增强“互联网+政务服务”制度规范的互惠性，并推动其不断发展与完善。

最后，社会资本能够提高办事效率。公民参与网络既是社会信任产生的重要方式，也是提高社会资本存量的途径。“互联网+政务服务”有助于实现社会治理民主化，通过整合社会治理资源与国家治理资源，扩大公民参与范围和渠道，推动政务信息在中央政府与地方政府、政府部门内部、政府与公众之间的多向自由流动，进而实现公民对政务职能部门即时监控。公民网络参与推动政府部门提高办事效率，促成彼此之间的信任与合作，进而提高办事效率。总之，宏观视角的社会资本理论，从网络构建、互惠规范与社会信任方面形成了“互联网+政务服务”的分析框架（见图1）。网络关系的构建能够推动信任的不断扩散与传递，进而不断衍生出不断完善的互惠规范；互惠规范推动社会网络的建构与社会信任的发展；社会信任为网络关系的建构与互惠规范的增强奠定基础。

图1 “互联网+政务服务”分析框架

三、“互联网+政务服务”：民心网的实践探索

作为全国社会治理创新的典型范例，L省民心网自创办以来，始终秉持“三清楚”“两结合”的工作理念，不断完善网络回应人、查办督办、群众监督、社情民意信息分析、问题提醒和纠错机制、绩效评估指标等制度体系，实现了政府与公众互动的常态化，切实推动诚信政府建设，践行出“互联网+政务服务”的可行路径。民心网在创建、发展、创新前行过程中，实现了政府社会资本与公众社会资本、公共企事业单位社会资本的互动过程，具体表现在网络建构、互惠规范、社会信任三方面。

（一）社会资本的网络建构

民心网的参与主体包括各级政府部门、公共企事业单位与公众，通过民心网互动平台，各参与主体之间构建起密切的网络联系。首先，公众与政府部门之间的网络建构。民心网始终坚持为人民服务的价值导向，公众是其首要也是主要的服务对象。一方面，民心网通过综合性媒体群，如《民心》杂志、微电影、手机报、博客、社区联盟、官方APP、微信公众号等众多平台，使每位公众能以各种便利形式接触到民心网。另一方面，民心网为公众开辟网上举报、投诉、建议通道，使得公众的意见与建议可以通过民心网分转给相关政府部门，监督政府部门定期给予回应，从而在公众与政府部门之间构建起网络联系。

其次，公众与公共企事业单位之间的网络建构。民心网借助网络实现4 万家单位网上开门办公，涉及住建、教育、卫生、供暖、交通、公安、民政、计生、环保、城市执法等18 个行业，每一行业下列有相应具体的公共企事业单位，如此便形成一个巨大的网络分支体系。公众将具体的公共问题反映给该行业的相应单位，公共企事业单位及时予以反馈。在此之后，公众针对责任主体的回复给予评价，便形成了公众与公共企事业单位之间的网络联系。

再次，各级政府部门与公共企事业单位之间的网络建构。各级政府部门主要负责指导、监督、管理、协调本行业的公共企事业单位，督促其按照公众意见对相关公共问题提出解决方案，如此，便在各级政府部门与其负责的公共企事业单位间形成了网络联系。

最后，民心网在注重构建政府部门、公共企事业单位、公众之间网络关系的同时，也注重加强政府部门间的信息共享，尤其是纪检监察机关。民心网在其主页上开设该省纪检监察网链接、纪检监察工作经验交流平台，并将全省14 个市纪委和100个县区纪委整合到同一平台。同时，民心网已相继建成涵盖14 个地区工作站和囊括10 个省直重点部门的民心网分平台，并进一步促成县区工作站的建设，推动民心网规范有序运转。

图2 民心网网络建构图

（二）社会资本的互惠规范

民心网的有序、高效运转不仅需要构建起各种社会网络关系，而且更需要完善的运行规范，其中互惠规范尤为重要。在此方面，民心网不断发展完善，形成了涵盖公众查办督办机制、网络回应人机制、民意分析机制、公众监督与评价机制的运作体系。

首先，群众查办督办机制。“注册参与”是公众网络参与的第一步，通过公众“注册参与”，使其明确自身的参与自由与责任，从而在制度上、技术上为公众诉求的有序表达提供了技术前提。民心网允许采取实名制和非实名制的方式，但同时鼓励使用实名制，尤其是在举报、投诉系统中，实名制更利于政府部门的调查取证。同时，民心网对注册参与者、举报投诉者的个人信息、隐私实施了严密而有效的法律保护。民心网开设举报、投诉、咨询、评议、建言等查办督办平台，同时，民心网还通过统计公众的搜索焦点形成热点词汇，如在物业、房产开发、惠农政策落实、产权证、营商环境等热词及其链接，以便于公众能够快速搜索相关的已归类文件。

其次，网络回应人制度。一方面，民心网设立专门机构，负责对公众投诉的问题分转到各级行政主管部门，并对问题办理速度设置了时间限制，例如政策咨询类5—7天，举报投诉类15天。如若遇到特殊情况而无法按反馈时，受理单位可向民心网提起延期回复申请，并注明延期事由。在受理单位处理问题后，民心网专职工作人员把每一受理单位的办理速度、办理质量、办理事件总量等数据信息向公众公开，使各受理单位自觉接受公众监督。另一方面，各级政府部门、各公共企事业单位指定专人负责回应公众的投诉、建议、问题以及进行政策解读，并在办理结束后须对诉求人进行回访，据此形成反馈报告。

再次，民情民意分析机制。民心网充建立全省最大的民情民意数据库。这些民情民意最终形成了专项的民情民意分析报告，并在网站上加以公示，实现了决策信息的公开与透明，并为政府的科学决策提供了现实依据。

最后，公众监督与评价机制。民心网设有查处反馈专栏，该栏目连接所在省监督执纪问责网，对政府部门查办督办的问题、追缴违纪金额、党政处分人数都予以明确公布，对于廉政建设的政策法规予以详细解读，对于公共服务的领导批示、会议纪要予以具体分析，并将此类信息以新闻的方式向社会公众公开。同时，民心网开设省直机关作风问题举报通道、纪检监察工作经验交流平台，为公民举报违法行为提供了便捷通道，实现公众监督的日常化与便捷化。在公众评价方面，民心网通过开展为民办事大擂台评选、感动民心人物评选、评供暖、评物业等活动，对各政府部门、各公共企事业单位的工作给予评价，从而让评价结果与数据更有公信力，更好地体现民情与民意。

（三）制度绩效：社会信任

民心网在其创新前行的十几年间，充分利用互联网优势逐步实现政民互动的常态化、高效化，践行出“互联网+政务服务”的新路径。

首先，畅通公众参与渠道，推动政民良性互动。民心网借助互联网、物联网、云计算中心等现代信息技术，开设即时性咨询、投诉、建言、留言、网络回应平台等系统，实现了从传统的公民“层层上报”向“联网直报”方式的转变，把公民与政府、企事业单位等责任主体直接对接起来，解决了信息不对称的问题，为实现公共服务的精准供给奠定了基础。民心网所受理的公众诉求量不断递增，且公民满意率一直处于较高水平，这表明越来越多的公众诉求进入政府议事日程，政府与公众之间互动也进入法治化、常态化阶段。

其次，集中民情民意，提高了行政决策效能。民心网通过民情民意分析处理系统对公民关注的重点问题、重点领域形成数据库，进而为政府决策提供数据支撑。同时，民心网首创了《民心》杂志，该杂志以内参的方式递交给上级领导部门，为其决策提供现实依据。调查显示，截止到2016年，民心网共为各级党委、政府提供分析报告1602篇，报送《民心网内参》4957期，省委、省政府主要领导在民心网内参累计批示83次［4］，在潜在问题的识别、政策的制定与执行以及政策的改进等方面做出了充分的理论探讨与实证分析。

最后，形成监督合力，严肃党纪政纪。民心网包含纪检监察机关监督、媒体监督、公众监督三方面的监督体系。同时，所在省纪委依托民心网建立了“问题线索共享和查处反馈平台”［5］，有效整合全省、市、区县纪委资源，实现信息共享，为跨地区合作治理提供了技术支撑。

四、中国“互联网+政务服务”：困境与前景

当前，我国各地政府已基本实现电子政务全覆盖，但也要注意到电子政务并非简单将服务由“线下”转到“线上”。同时，伴随互联网技术的不断成熟，应用领域的不断拓展，如何用好互联网这一对话媒介，推动电子政务与大数据、集成应用、云计算相融合，从而为公众提供智慧服务成为电子政务的发展方向。《上海市推进“互联网+”行动实施意见》提出“互联网+”的21 个专项，其中在互联网+电子政务方面，强调将互联网与政务管理有机结合，构建统一高效、弹性扩展、安全可靠、按需服务的电子政务应用生态环境［6］。而天津市推出的《关于积极推进“互联网+”行动的实施意见》则特别指出在民生方面增加互联网应用软件，让公众享受公平、高效、优质、便捷的服务。但就具体实践而言，“互联网+政务服务”要更加注重发挥互联网在网络构建方面的优势，推动政府部门不断完善互惠规范，实现政府与公众基于互信来共同解决相关问题。

当前，各省市地方政府在开展“互联网+政务服务”的实践中，主要面临以下几方面的问题：首先，公众网上问政参与力度较低。公众是政府政务服务的主要对象，因此，充分的、真实的民情与民意的输入是提高政务服务精准性的必然要求。当下，部分公众或是认为其参与行为不会产生实际效果，或是基于参与成本的考量，而表现出“搭便车”行为，不愿主动提出真实的个人意见。其次，政府公职人员的职业素养、工作能力有待于提升。以基层民意与省情民意间的关系为例，基层民意着眼于基层一线，它是从每个个体出发去反馈问题，且内容形式多为琐碎的、微观的；省情民意着眼于全省，它是从全省整体的发展状况出发去反馈问题，且内容形式多为完整的、宏观的。基层民意与省情民意之间并不是简单的部分与整体的关系，而是矛盾的对立与统一关系。二者具有同一性，且在一定条件二者可以相互转化。但在某些特定情况下，二者之间也具有冲突性。基层民意与省情民意之间可能会存在矛盾与冲突，并由此带来相互排斥、相互否定的状态。当前，政府公职人员在收集到民情民意后，不应将其简单汇总、求和组成省情民意，而要更多地立足于微观个人、中观组织、宏观省级的多视角、多维度做出分析。最后，“互联网+政务服务”的绩效评估制度化水平有待于完善。良好的评估制度能够反映出实践中的不足之处，但当前，与“互联网+政务服务” 相关的理论研究、实践研究都不成熟，部分研究仍停留在电子政务层面，没有深入挖掘并利用“互联网+”优势所在，也就缺乏完善的绩效评估体系。而这种制度漏洞可能会导致部分地区政府公职人员滥用职权，做足“面子工程”来提高政绩，却没有真正做到便民、惠民。

具体而言，“互联网+政务服务”建设需要从以下几方面予以完善：首先，培育公民参与热情，发挥公民参与实效。这既需要畅通公民参与渠道、完善公民隐私保护系统，让公民主动地能言、敢言；又需要培育公民参与意识，让公民清晰地看到参与实效，接收到政府部门的回应与反馈，让公民有所获得感。其次，提升政府公职人员的工作素养与职业能力。一方面，要加强政府公职人员的专业培训工作，使其能够从哲学、管理学、法学等多学科视角分析公共问题，把握好主要矛盾、次要矛盾，权衡好发展大局。另一方面，通过完善专家咨询制度，发挥不同领域专家的专长，增强政府公职人员与专家学者的交流、学习能力，进而保障决策的科学性。最后，要逐步形成完善的“互联网+政务服务”绩效考核系统。继续引导、鼓励政府部门、学术界、理论界对政务服务建设继续开展深入研究，就其发展理念、路径选择、内部系统、组织机构、绩效评估、运作方式、网络支撑系统等方面形成相对一致的意见与建议，并付诸实践活动。对于那些成熟的、经过实践检验的理论、规范及时予以制度化，使其上升为政策性法规，从而为“互联网+政务服务”的发展提供一套完整的、统一的理论体系。