环境民事公益诉讼调解制度的现实考察与发展完善

唐守东

（天津市人民检察院第一分院，天津300101）

一、问题的提出

作为新兴的诉讼类型，环境民事公益诉讼能否适用调解一直存在争议，学界和实务界亦存在两种不同的观点。有观点认为，从民事公益诉讼作为民事诉讼的本质来看适用调解能达到保护公益之目的，而且在环境民事公益诉讼中原告的诉权具有完整性，这其中就包括可以调解的权利［1］。还有观点认为，环境民事公益诉讼的性质决定了不能适用和解、调解等纠纷解决机制，毕竟环境公共性和整体性否定了其交易性。另外，环境民事公益诉讼的原告方不享有完整的诉权，其中就包括不享有调解的权利［2］。当然，这些争论直至2015 年才得以偃旗息鼓，该年最高人民法院发布《关于审理环境民事公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》（以下简称《解释》）。《解释》第25条明确规定了环境民事公益诉讼调解协议的效力及公告程序，正式确立了我国环境民事公益诉讼的调解制度。

《解释》的出台，一方面从根本上解决了公益诉讼中调解制度适用的合法性问题，另一方面初步建立起一系列有别于普通民事调解的严格制度，虽然该项制度的理论研究基本告一段落，但是学术研究的重点仅是集中在环境民事公益诉讼能否调解、公益诉讼诉权问题以及调解具体适用上，相关研究仍然存在一定的缺陷。

在理论探讨的同时，实践中各地法院亦对调解进行了尝试，在笔者收集到的136 个案件中（1），有82 个案件达成了调解，调解率成功率达到60.3%，取得了良好的社会效果，一定程度上促进了环境的恢复。但这82 个成功案件中，各地的做法并不统一，仍然存在着诸多理论与实践的挑战。这些挑战主要表现在：第一，作为私益诉讼的调解能否恰当适用于公益诉讼以实现私益与公益之契合仍有待商榷。第二，关于环境民事公益诉讼的调解程序在实际裁判时缺乏明确指引。第三，有关调解的主体、内容、方式尚未有明确规定，法院存在自由裁量权滥用的风险。因此，如何在不悖民法理论、遵循诉讼规律、有利司法实践、确保公益保护的基础上具体适用环境民事公益诉讼调解制度，还有待进一步探讨。

二、环境民事公益诉讼调解制度的理论证成

（一）公益能否被拟制的当事人所代表——诉权来源的特殊性

公益能否被拟制的当事人所代表，涉及到公益诉讼中“诉的利益”，挑战的是民法中当事人适格原则。司法性调解是指司法机关居中依法斡旋调停，双方当事人自愿达成协议从而解决纠纷的方式［3］。正所谓，调解的前提在于适格当事人对诉具有诉的利益（利害关系）且能够以自己名义进行诉讼［4］。根据《民事诉讼法》第55 条、《环境保护法》第58条以及《解释》第2条的规定，我国环境民事公益诉讼的原告是法律规定的机关与有关组织，并不要求原告对已发生损害的公共利益具备直接的利害关系，这一点特别能够体现在由检察机关提起的公益诉讼上。

虽然环境民事公益诉讼原告资格的适度放宽能够激发普通民众的参与热情，促进环境的保护与恢复。但环境民事公益诉讼中的原告系因法律规定而成立的形式上的当事人，本身并不具备具体的诉的利益，仅具有发动诉讼的程序性权利，正所谓“程序诉讼理论不得摒弃诉讼中所有的实体面相”［5］，故不能因为原告的诉讼身份而反推其具有诉讼利益，亦不能认为其天然地可以运用调解。诚然如此，但是笔者认为，环境公益诉讼起诉主体的权利基础没有完全脱离传统诉讼法关于当事人适格的要求和侵权法关于直接受害人方有权主张权利救济的理论框架。

首先，在诉讼法理论层面，环境公益诉讼起诉主体的安排体现了对“当事人适格”理论的内涵扩张。随着“程序当事人”独立地位的确认，无论是保护自己亦或他人的权利，只要以自己的名义进行诉讼，引起民事诉讼程序的发生或结束，就可以成为民事诉讼的当事人［6］。在对当事人概念不断修正的同时，判断适格当事人的标准也不断更新，“诉的利益”标准被引入诉讼法适格理论体系当中，该理论为环境公益诉讼起诉主体资格和当事人适格理论提供了实现平衡的路径。由此，传统当事人适格理论得以最大限度的扩张与重塑，非直接利害关系人寻求司法救济的权利也被赋予正当性，从而在诉讼法理论角度为环境公益诉讼起诉主体资格的确认提供了依据。

其次，环境公益诉讼起诉主体的权利基础也体现了对侵权法关于权利救济主体的特别定义。从德、日等国通过立法确定公权力主体“公共利益代表人”身份的做法可以看出，大陆法系国家的环境公益诉讼是在传统的侵权法理论框架内，通过明确的法律授权，使某些特殊主体具备了在公共利益受损害情况下，代表“直接受害人”主张权利救济的资格［7］。另外需要注意的是，虽然大陆法系一般不会采取创设实体权利的方式来加强某一制度的理论基础，但对于环境权这一概念，很多大陆法系国家也在立法上给予了肯定，并在实践中加以利用。比如在日本，学者们已经提出了日照权、眺望权和健康权等新的权利主张，并试图论证环境权与财产权、生存权和幸福追求权的关系，甚至还建立了比较先进的公害对策制度［8］。这都是环境权理论渗透的结果。所以笔者认为，虽然在大陆法系国家，“环境权理论”未能得到充分的确认，但其在推动环境公益诉讼发展方面的作用已经显现，也可以看做是环境公益诉讼起诉主体的权利基础。

（二）公益能否成为对价被“妥协”——处分权的有限性

在私益民事诉讼中，原被告之间拥有相一致的处分权，这里的处分权包括实体权利和程序权利，处分权的行使对诉讼各方均有约束力，充分体现了当事人意思自治原则［9］。但是在环境民事公益诉讼的调解制度中，一个关键的问题就在于环境民事公益诉讼的起诉人是否享有对环境公益的处分权，易言之，公益能否成为对价被“妥协”？有学者认为，环境民事公益诉讼案件的公益性与其可调解性或称合意性之间并不存在矛盾［1］。但是，“因裁判和解乃诉讼程序的一部分，和解之要件在内容上应具备实体法上的和解要件……实体法的要件参照私法理论，以当事人的自由处分的权利或法律关系为对象。”［5］笔者认为，调解的根基不在于是否会对他人的实体权利造成不当处分，而在于是否有权处分他人的实体权利，不能以结论反推前提。一方面，公益诉讼中原告的实质是代理人［10］，而被代表的并非明确的个体或团体；另一方面，公益是抽象的概念，不同于私益的简单相加，环境利益可以等于在任何一时间受某公害影响的任何一个公民本应享有的生态利益之总和，甚至代表数代人类的利益，因此，环境民事公益诉讼的原告不能也不可能具备对公益的完全处分权，不能以公共利益为“对价”进行调解，即公益是不能被牺牲的。那么，该如何理解公益诉讼中的调解？笔者认为，这里的调解应当是一种督促环境修复的形式，是在“促进公益保护”到“更加促进公益保护”的闭区间内进行。

三、环境民事公益诉讼调解制度的实践困境

（一）提起主体的层次性欠缺

根据对136 件环境民事公益诉讼案件的梳理发现，提起环境民事公益诉讼的主体五花八门，但主要集中在环保公益组织、检察院、政府部门和公民个人这几类，其中以公益组织作为原告（一方调解主体）的案件最多，共71 件，占全部案件的52%左右，见下表1。环境民事公益诉讼的提起主体多样，这种结构有利于充分维护环境公益，但是由于缺乏层次性也会造成一定的冲突：一方面多元主体对同一环境公益诉讼案件享有起诉权而造成的权利行使冲突，另一方面鉴于不同提起主体的专业性和职能的不同，很可能在调解协议的内容及协议达成上千差万别。这种冲突不仅浪费了社会资源，有的还会减缓环境公益保护的质量和力度，并不能充分保护被损害的环境公益。

表1 环境民事公益诉讼原告主体类型表

（二）调解范围及限度不明确

环境民事公益诉讼中达成的调解协议，是在法院的主持之下通过双方协商最终达成合意签订的协议，调解协议中载明了调解范围、内容及履行方式。《解释》第25 条只是粗略规定了调解协议应当“写明诉讼请求、案件的基本事实和协议内容”。但是应该写明哪些约定内容、是否应该载明事实经过、是否对于协商的结果要进行说明解释，这些皆付诸阙如。关于环境民事公益诉讼的责任承担方式，实践中存在问题较大的是恢复原状和赔偿损失。笔者经过实证研究发现，针对环境民事公益诉讼的调解，在生态环境修复费用和赔偿金额上存在相应的问题。

第一，调解达成的金额与原告诉求、鉴定修复费用不符。在达成调解的82 件公益诉讼案中，可查到调解内容的共50 件，其中金额达到或超出原告诉讼请求予以给付的有27 件，金额未达到原告诉讼请求的有23 件，可见调解达成的金额与原告诉讼请求之间存在差距。一般情况下，原告提出的数额通常由鉴定机构认定，在法律上可以视作等值于部分公益受到的损害金额。但也有一些案例中，如北京市丰台区源头爱好者环境研究所诉九江矿冶有限公司环境民事公益诉讼一案中，被告支付的费用明显低于鉴定机构认定的环境修复费用（2）。此外，有些案件中原告诉求的金额并未经过相关鉴定机构的鉴定，在调解过程中双方亦达成一致。如果被告支付的赔偿数额低于实际损害，根据一事不再理原则，针对既成的同一事实将很难再提起诉讼，环境公益并没有得到应有的妥善修复。因此，关于环境民事公益诉讼的调解范围应当包含哪些方面，应当掌握怎样的限度等并无明确规定。

第二，经济赔偿的管理使用方式不明。几乎所有以调解方式结案的公益诉讼案件均涉及污染者经济赔偿问题，然而除了律师费、诉讼费用及弥补原告为修复环境先期垫付费用外，其余钱款的管理使用方式并不明确，笔者选取了51 件涉及经济赔偿的环境民事公益诉讼调解案件，通常有以下7 种情况，具体见表2。此外，赔偿款的使用监管负责主体也是一大空白。51件可查到调解协议内容的案件中，有33 件案件调解协议中并未涉及赔偿款项使用的监管，有18 件涉及到赔偿款的监管，其中监管的主体涉及法院、原告、环保部门以及基金会等，详见表3。虽然实践中关于经济赔偿款的保管、管理、使用方面空白颇多，方式虽多，但过于分散的管理会增加环境恢复的时间成本，同时容易引发监管、实施方面的问题。

表2 环境民事公益诉讼调解案件赔偿款代管人统计表

表3 环境民事公益诉讼调解案件赔偿款使用监督主体统计表

（三）调解程序规范化欠缺

首先，调解程序启动条件和启动时间尚不明确。在民事私益诉讼中，根据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国民事诉讼法〉的解释》（以下简称《民诉法解释》）第142 条的规定，人民法院受理案件后，在征得当事人双方同意后，可以径行调解。关于调解的启动时间并无任何限制。在民事私益诉讼中调解程序的启动完全取决于调解合意的达成时间。但是在公益诉讼中，双方当事人的合意是否就必然导致调解程序的启动？对于调解应当在何时启动？是在审前程序还是在审理之后？抑或在举证、质证，查清事实后？这些都没有明确的规定，在收集的案例中，关于调解程序的启动条件和启动时间也是语焉不详。例如在“北京市朝阳区自然之友环境研究所诉山东金岭化工股份有限公司大气污染民事公益诉讼案”一案中（3），仅是提到了“诉讼过程中，双方经协商达成调解协议”。

其次，关于调解协议的审查并无相关的标准。根据《解释》的规定，环境民事公益诉讼中原被告双方达成调解协议并经过公告期后，人民法院需要对调解协议进行审查。在实践中，人民法院的审查表现出形式审查突出，实质审查缺乏的问题。一方面，人民法院在审理该类案件时还停留在普通民事诉讼的理念上，一旦双方达成调解协议即认为万事大吉；另一方面，很多调解协议存在专业性问题，人民法院的审查并不能发现实质问题。例如在北京市朝阳区自然之友环境研究所与现代汽车（中国）投资有限公司大气污染责任纠纷一案调解中，人民法院对于调解协议的审查仅是以“本院于2019年3月28日将调解协议在人民法院报上进行了为期30日的公告。公告期满后未收到任何意见或建议。上述协议不违反法律规定和社会公共利益，本院予以确认。”（4）

（四）监督制约机制不足

根据《解释》的规定，环境民事公益诉讼的调解协议形成之后，必须经过公告程序。可见公告的仅是调解协议，《解释》也并未明确公告的方式。在落实《解释》第25 条关于异议的程序性问题时，由于尚无细节性明文规定，各地法院对异议人资格、异议处理所掌握标准并不统一。这涉及到两个现实问题：其一，涉及公共利益的调解应当是众所周知的信息，公众需要有获取基本信息的渠道；其二，异议制度尚未充分建立，目前无法起到对相关人员监督的效果，不利于形成有效的监督体系。

四、环境民事公益诉讼调解制度的完善路径

（一）明确调解提起主体顺位

笔者认为，关于环境民事公益诉讼调解主体的顺序，应当构建“以环保机关为主导，环保组织居后补充，检察机关和公民积极适度参与”的中国特色多元主体间的序位安排。首先，环保机关因处于第一序位，所以对环境公益诉讼承担更多的责任，毕竟具有环境保护职能的部门是环境公共利益的主要维护者和环境公共事务的最佳管理者，有义务对其管辖范围内的环境资源加以管理保护，采取司法行动正是为了达到上述目的。而且调解的达成应当是在事实清楚的基础上，现实中造成环境污染和破坏的原因复杂多样，这导致确定致污、致损行为与损害结果之间因果关系的过程需要大量科技手段的介入，收集证据的过程也更加严密和专业，而这些资源和能力正是环保行政部门所独有的。其次，环保组织作为环境机关的重要补充，不仅能在前者因主客观原因不能发挥作用时承担起诉主体的责任，更可以在某些领域例如调解上单独发挥作用。最后，既然我国的检察机关和公民被暂列为环境公益诉讼的积极参加者，那么其可以作为环境民事公益诉讼调解的参与者和监督者。

（二）厘清调解的范围和限制

环境民事公益诉讼调解的范围可以包括恢复环境修复方式、停止不法行为、修复期限、原告因进行公益诉讼而支出的相关费用如律师费用、调查费用、诉讼费用等，但不应低于恢复环境所需要的最低金额。正如有的论者所认为的，调解的数额一般不低于实际发生的损害赔偿数额［11］。同时，原告应当就诉求提供基本证据，其中包括但不限于恢复环境所需的费用的专业评估等，法院亦应进行足够充分审慎的审核。

环境民事公益诉讼调解的内容中，由于恢复环境修复方式多样化、修复期限具有不确定性等，原被告双方针对该内容可以进行磋商，比对不同方案，寻找最优解决路径，以更好地实现保护公共利益的目的。一是公益诉讼的公益性决定了公益调解应当具备利益勾兑的禁止机能，要防止一方以公众利益为代价获得不当收益。二是法律规定的相关组织提起环境民事公益诉讼的目的在于保障公共利益、恢复生态环境，不以获得赔偿作为发动公益诉讼的初衷，因此，即便在公益诉讼的调解中不涉及赔偿事项也不会影响公共组织或机构热衷公益、保护生态的积极性。涉及赔偿事项的，立法应当明确环境民事公益诉讼调解中经济赔偿的代管人以及管理使用方式，并确定相应的监督机关。

（三）规范调解程序

首先，明确调解程序的启动条件和启动时间。对于环境民事公益诉讼来说，只有事实清楚、是非分明时才能进行调解并达成调解协议，这样能够实现环境民事公益诉讼实质的原告——社会公众诉权在程序上的充分表达［12］。因此，关于调解的启动时间和条件，应当是在审判过程中，原被告双方经过举证、质证之后查明案件事实的情况下由法院依职权启动。

其次，规范调解协议审查标准。调解协议需经过严格的审查，并被置于广泛的监督之下，以保证调解的正当性［13］。人民法院对调解协议的审查应当采取形式与实质兼具的复合式标准。一方面要落实严格的形式审查，另一方面要强化实质审查。形式审查重在审查调解协议的要素、结构、内容是否完整明确。实质审查应当既包括审查调解协议的合法性，还包括审查公众针对调解协议所提出的异议。关于调解协议的合法性问题，重点围绕“是否违反法律强制性规定”“损害赔偿金计算是否正确”“修复方式是否具体”等内容展开［14］。只有在形式审查和实质审查的基础上，确实符合调解要求的，由人民法院出具具有法律效力的调解书。例如在“广州市检察院诉陈某兴等土壤污染民事公益诉讼案”针对调解协议中，广州市中级人民法院围绕调解协议中的数项内容如何经受审查都阐明得很清楚，论证说理性强（5）。

（四）完善监督制约机制

为贯彻公开调解原则，在调解达成阶段，法院对于已经达成的调解协议应当进行全文公布，并确定一定的公告期限。此外，公告还可以具有一定的针对性，如包括但不限于案件所在地所属省市级的报纸、电视台、广播台，而且由于多数法院已经拥有微博、微信等自媒体，故也可以通过官方微博等方式充分公开协议内容，畅通监督渠道。同时，发出的公告在结合考虑法院审限、办案效率的前提下尽量持续相当的时间（如十五日）以便公众监督实现社会效果。同时还需要公开调解过程。在调解进行阶段，由于调解涉及公益，公开调解过程能够更好地接受社会监督，确保调解形式上公开、实质上公正。

对于调解协议异议的处理，可以赋予特定机构异议权，以保障调解公正性。其一，法院将通过审查、初拟同意的调解协议向社会公告的同时，书面抄送同级人民政府及环境主管部门，赋予二者异议人资格。其二，在公示期间，如果有社会公众对调解结果有意见，可以提请上述二机关向法院提出异议。其三，设置合理异议期，其时间略长于公示期，在异议期间，调解协议虽经双方同意成立但不生效。其四，同级人民政府及环境主管部门在异议期间提出异议的，法院经审查认为原调解协议存在瑕疵的，可令原被告补正后再次公告；法院认为调解的确有损公共利益的，应视情况另行组织调解或作出判决，但调解次数不宜过多、时间不宜过长，避免陷入久调不决的境地，导致公共利益得不到有效保护。

注释：

（1）笔者以“环境民事公益诉讼”、“调解”为主题，在北大法宝——司法案例中进行关键词检索，截止到2020年6月1日，共收集到案例118 个，在中国裁判文书网上检索到案例53个，去掉重复案例35个，最后收集案例136个。

（2）在该案中起诉人提出4950万元的环境修复费用，而被告提出只承担3000万元费用，双方达成调解协议，起诉人认可被告的生态修复方案及费用。参见《北京市丰台区源头爱好者环境研究所与九江矿冶有限公司环境民事公益诉讼案起诉状及调解协议内容公告》。

（3）参见《环境公益诉讼典型案例（下）——北京市朝阳区自然之友环境研究所诉山东金岭化工股份有限公司大气污染民事公益诉讼案》，《人民法院报》2017年3月9日，第03版。

（4）参见北京市朝阳区自然之友环境研究所与现代汽车（中国）投资有限公司大气污染责任纠纷一审民事调解书——北京市第四中级人民法院（2016）京04民初73号。

（5）参见陈某兴、陈某根、钟某广环境污染责任纠纷一审民事调解书——广州市中级人民法院（2017）粤01民初215号。