构建民办教育失信惩戒制度的基本逻辑、现实可能与主要路径

刘永林 张晓彤 石庆叶

(1.北京信息科技大学，北京 100192；2.中国矿业大学，北京 100083)

2016年6月，国务院出台《关于建立完善守信联合激励和失信联合惩戒制度 加快推进社会诚信建设的指导意见》，明确提出要加快推进社会信用体系建设。同年11月，全国人大通过《关于修改〈民办教育促进法〉的决定》提出，在第四十一条新增“建立民办学校信息公示和信用档案制度”；12月，国务院颁布《关于鼓励社会力量兴办教育 促进民办教育健康发展的若干意见》(以下简称“国务院30条”)，进一步提出在国家层面“健全监督管理机制，建立违规失信惩戒机制”。这些关于民办教育的法律与政策，在落实国家信用体系建设方面迈出了重要的一步，意味着国家为民办教育失信惩戒制度建设在顶层设计上提供了直接的法律与政策依据。民办教育是我国社会主义教育事业的重要组成部分，在增加教育供给、改善教育公平、提高教育效益和扩大教育自由等方面发挥了重要作用，但民办学校办学失信行为增多和公信力不高等问题也引发了社会的广泛关注，并逐渐成为民办教育发展道路上的“绊脚石”，在一定程度上损害了其社会公信力。当前，在国家高度重视、各领域加快推进社会信用体系建设的关键时期及中央和地方层面加快推进民办教育新法新政落地落细的重要阶段，进一步探索建立民办教育失信惩戒制度，切实提高民办学校的办学信用，有效维护民办学校的公信力，具有极为重要的实践意义。

一、文献回顾及概念界定

当前，在构建民办教育失信惩戒制度的相关研究中，学者们聚焦制度构建的必要性和重要性、失信行为的表现及其产生原因、失信行为治理等内容，展开了诸多探索性研究，这些成为本文深入研究的重要基础。该领域具有代表性的观点有：李帅军等(2007)认为，教育体制的变革、法律制度的粗疏和社团法人的局限等制度性原因，导致民办教育机构信用缺失(1)李帅军、陈军涛：《民办教育机构诚信机制的构建》，《教育发展研究》2007年第8期，第27-30页。；李钊(2009)认为，民办学校出现办学管理降格以求、教学质量名不副实、招生宣传虚假失真及推荐就业虚假承诺等种种失信行为，主要是因为制度建设滞后，应从制度设计入手构建民办学校失信防范机制(2)李钊：《论民办高校失信治理中的制度安排》，《中国高教研究》2009年第3期，第58-60页。；尹晓敏(2009)指出，民办学校公信力流失的主要途径是教育质量不高、招生宣传失实、收费退费失信和就业率虚构，主要原因在于社会诚信环境的缺乏、法律法规的缺失、政府部门监管的缺位、公益办学理念的背离和办学信息公开的匮乏，可通过基础保障层、他律控制层和自律屏障层三个层面重塑民办学校公信力(3)尹晓敏：《论民办高校公信力的流失与重塑》，《现代教育科学》2009年第1期，第1-4页。；陈文联(2019)认为，营利倾向、家族化管理、失信行为和办学质量不高是民办学校公信力缺失的重要原因，政府应构建有利于提升民办学校公信力的公共治理机制(4)陈文联：《民办高校公信力重塑中的政府角色与行动策略》，《浙江树人大学学报》2019年第3期，第1-6页。。综而观之，目前尚未有系统、深入探讨民办教育失信惩戒的相关研究，因此，探索建立民办教育失信惩戒制度并作出相应的框架性制度设计与安排，对于深化民办教育信用研究具有重要的理论意义。

对“信用”“失信行为”“失信惩戒制度”等概念的界定，是构建民办教育失信惩戒制度的重要基础和前提。目前，学者对失信行为的“信”的阐释基本上是将“信任”“诚信”“信用”混同使用。其实，信用是指在经济活动中双方通过契约等形式形成的他律性关系，尤其是在现代社会，信用所体现的既是一种法律层面上的契约关系，也是社会主体平等基础上的人际关系准则。它不是纯粹人际交往中的道德品质，而是逐利活动中的市场规则，它的选择更多出于理性而非单纯的情感。在界定“信用”的基础之上，如何理解和界定民办教育的“失信行为”？提升民办学校办学信用和公信力的关键在于道德感的增强、失信行为的戒除，这也正是民办教育失信惩戒制度设计的逻辑起点。显然，对失信行为的界定成为构建民办教育失信惩戒制度的元问题。从“信用”的内涵及相关研究出发，本文认为，失信行为是个体在社会活动中不履行法定义务和约定义务等信用义务并有损于社会或他人利益的行为。由此可以界定，本文研究的民办教育失信惩戒制度，即通过记录、发布与应用民办教育信用主体的失信行为，综合运用法律、行政、经济和道德等手段遏制民办教育失信现象，科学构建惩戒民办教育失信主体的法律规范体系。

二、构建民办教育失信惩戒制度的基本逻辑

办学信用和公信力是支撑民办教育长远、稳定、健康发展的重要基础。以国家层面民办教育失信惩戒制度的相关法律与政策为指引，基于教育领域信用体系建设实践诉求、制度供给和制度价值，构建民办教育失信惩戒制度有充分的必要性。

(一)实践诉求

国务院发布的《社会信用体系建设规划纲要(2014—2020年)》明确了国家社会信用体系重点推进建设的领域，包括政务、商务、社会和司法。在社会领域，失信行为主要表现为社会成员在社会各个领域中失信的行为。如民办教育的失信行为主要集中于招生宣传、学校管理、教学质量和信息公开等环节。在招生宣传方面，一些民办学校通过名师、高就业率、保证就业、夸大学校办学条件、混淆办学性质和办学层次等虚假宣传方式提升学校知名度，骗取学生和家长的信任；在学校管理方面，一些民办学校管理层重生源、重资金、轻管理，使学校管理处于失范和无序状态，屡屡在收费与退费环节失信于学生及家长；在教学质量方面，一些民办学校把有限的办学经费与资源用于提升学校的硬件设备以吸引生源，在师资队伍建设、教学质量提升方面则能省则省，导致教学质量不高、文凭“含金量”不足；在信息公开方面，一些民办学校向社会公布的举办信息、登记信息、招生信息、收费信息、年度财务状况和重大事件的调查处理结果等情况失实，甚至为了维护声誉或者获取更多资源，不惜在检查评估过程中弄虚作假。建立民办教育失信惩戒制度，可有效防范民办学校短期投机、失信失范的问题，彻底阻断民办学校公信力和竞争力的流失，进一步提升民办学校的信誉度和美誉度。

(二)制度供给

构建失信惩戒制度是为了规范和促进民办教育发展，健全民办教育质量管理体系，形成民办学校自我约束、自我激励和自我发展的机制。在民办教育新法新政颁布前后，既有此前构建民办教育失信惩戒制度的一系列基础制度，比如民办学校年度报告制度、年度检查制度和信息公开制度；也有此后构建民办教育失信惩戒制度的一系列原则性制度，比如信息公示和信用档案制度以及违规失信惩戒机制。此外，民办教育领域出现的诸多创新实践和典型案例，也成为构建民办教育失信惩戒制度的重要基础。比如，湖北将虚假招生广告和招生管理混乱等问题纳入年检范围，以加大对民办学校和教育机构办学行为的考核力度，并提出了限制招生、暂停招生和取消办学资格等惩戒措施；河北邯郸以“谁主管、谁负责”为原则，明确了“八严禁六禁止”的招生规定，强化对民办学校及教育机构违规办学行为的处理。浙江宁波对民办学校启动分类登记、分类管理，并推出信息公开、诚信星级评估，对违规办学行为亮“红灯”，制定市级《民办学校诚信办学星级评估实施办法》，组织第三方实施民办学校诚信办学星级评估，引导民办学校依法、规范、诚信办学。河南郑州为民办学校规范办学划定“红线”，明确擅自分立、合并民办学校等八类违规办学行为将被亮“红灯”。各地呈现逐步重视民办学校失信行为惩戒的趋势，充分反映出民办教育领域对失信惩戒制度的诉求，因此，以国家顶层设计和地方创新实践为基础，加快建构民办教育失信惩戒制度，已成为新时期民办教育发展的重要支撑和新法新政落地落细的关键举措。

(三)制度价值

在民办教育领域建立失信惩戒制度，有助于对失信者进行反面引导和正面约束，对失信行为形成联防联治态势，让失信者寸步难行。通过对民办教育失信惩戒制度内涵的了解和其他行业失信惩戒制度实践的分析，民办教育失信惩戒制度具有三个方面的价值。一是指引价值。在民办教育的失信惩戒制度中，失信惩戒与守信激励形成鲜明对比，可与守信激励的正向引导相结合，突出守信与失信的差异及其界限或标准，为相关人员提供一般性指引，营造“守信光荣、失信可耻”的办学氛围，切实实现民办教育相关主体的自觉守法和履约。二是威慑价值。民办教育失信惩戒制度中的信用记录作为当代教育领域中伴随着民办教育全过程的互动交往工具，失信者信用状况的合法共享与政府主导的联合惩戒，会增加其失信成本，在民办教育领域产生的“蝴蝶效应”，足以震慑和警示潜在的失信者，从而将失信动机扼杀于萌芽状态，始终保持对失信者的“利剑高悬”。三是惩罚价值。惩罚具备一定的强制性，失信的民办学校一旦受到惩罚，意味着将不可避免地遭受各类损失。民办教育失信惩戒制度具有惩治民办教育领域相关办学主体失信行为的功能，对失信者加以限制或者禁止，挤压其在教育活动中的生存空间。引导、威慑和惩罚三重价值将共同发挥作用，对失信者形成正面引导和反面约束，推动民办学校向诚信方向发展，提升民办教育的整体公信力。

三、构建民办教育失信惩戒制度的现实可能

在社会信用法治化背景下，教育市场化理论等为民办教育领域引入失信惩戒制度奠定了理论基础，国家层面民办教育法律与政策中关于违规失信惩戒的顶层设计，形成引入失信惩戒制度的重要依据，加上审慎移植国内其他行业领域和国外信用制度建设的有益经验，使民办教育失信惩戒制度的构建具有充分的可行性。

(一)理论基础

美国著名经济学家、诺贝尔奖获得者弗里德曼是教育市场化理论的提出者。他认为，教育走向市场必须引进竞争机制，公立、私立教育机构在市场竞争中应处于平等地位(5)刘永林：《试论民办学校独立董事制度：价值内涵、可行性及框架设计》，《复旦教育论坛》2020年第4期，第85-90页。。公办、民办教育在举办者、经费来源等方面的不同，需要通过创新一系列民办教育制度设计来实现教育公益性目的，民办教育失信惩戒制度即为其中重要的制度之一。在教育市场化背景下，守信与失信背后实际上反映出行为人的信息资源和行为成本问题。由于大量信息不对称现象的存在和凡事均讲究对综合收益与投入成本的考量，守信和失信成为经济生活的一种常态。构建民办教育失信惩戒制度的理论基础，主要来自信息不对称理论和边际成本收益理论。信息不对称理论认为，有关交易的信息在交易双方之间是不对称的，通常一方比另一方占有更多的相关信息，同时交易双方对于各自在占有信息方面的相对地位都是清楚的，从而发生“道德风险”和“逆向选择”(6)余泳泽、郭梦华、郭欣：《社会信用的经济效应研究回顾与展望》，《宏观质量研究》2019年第4期，第80-95页。。显然，民办教育领域信息不对称现象非常典型，学生及家长对民办学校的办学条件、招生政策、报名条件、录取程序、收费标准、志愿填报、录取可能及就业前景等信息知之甚少，这为民办学校利用自身信息优势作出失信行为提供了可能。一般而言，入学前学校与学生及家长之间的双选是一次性“交易”，民办教育办学主体更易滋生“投机”心理，丢失责任意识，为能达成“交易”而置诚信于不顾(7)李钊：《民办高校办学失信治理中的政府责任》，《高等工程教育研究》2008年第5期，第104-108页。。边际成本收益理论强调，在市场经济背景下，市场主体大多根据边际收益大于边际成本的原则进行决策，如果市场主体的失信行为能够换来高于成本的收益，就可能背弃诚信。民办教育市场当前仍处于不成熟、不发达的阶段，有必要建立守信获利、失信受惩的市场机制，发挥市场通过诚信配置教育资源的功能，降低守信者的经济成本，赋予其享受最大的便利和服务，限制失信者参与社会活动，提高其失信成本，同时使失信者的成本远远高于所获利益，起到信用约束的作用。

(二)发展基础

学校因自身的管理制度具有科学性和有效性而赢得社会信任，这是其公信力之根本(8)张中胜、杨满仁：《大学制度与高校社会公信力的关系探析》，《教育观察(上旬刊)》2013年第11期，第45-47页。。建立有效的失信惩戒制度，是提升民办教育公信力和竞争力、改善民办教育信誉度和美誉度的关键。国家信用体系建设是一个系统工程，诸多基础制度和其他行业的信用建设状况与民办教育失信惩戒制度息息相关。在国家信用体系建设中，近年来持续推进的信用信息共享和激励惩戒机制，可为民办教育失信惩戒制度效能的发挥提供重要支撑。

在民办教育领域，一般性法律法规规章中明确的民办学校办学的违规行为以及信用记录、信息公开制度，是失信惩戒制度的重要基础；新修订的《民办教育促进法》及“国务院30条”明确的“建立违规失信惩戒机制”的方向性指引，是国家层面的根本依据。正在修订中的《民办教育促进法实施条例》的过程稿对这方面有直接规定，如教育部公布的《民办教育促进法实施条例(修订草案)(征求意见稿)》和司法部公布的《民办教育促进法实施条例(修订草案)(送审稿)》均明确，涉及危害学校稳定和安全、侵犯学校法人权利或者损害教职工、受教育者权益的行为，情节轻微的，记入执业信用档案并可视情节给予1至3年从业禁止；情节较重的，列入失信联合惩戒名单；构成犯罪的，依法追究刑事责任。当前，面对民办学校存在的诸多失信问题，学界和业界已渐成共识，即应从制度设计、制度安排入手，构建民办教育领域的失信惩戒制度。同时，全国部分地区积极推动地方民办教育信用体系建设，为构建民办教育失信惩戒制度提供了经验，如浙江省教育厅印发的《民办学校信息公开和信用管理办法》，明确“民办中小学校在办学过程中存在违法、违规等行为，以及发布虚假信息、误导信息和不及时发布信息的，一经认定，即分别记入学校和法定代表人的失信记录”；还有一些地区对民办学校失信行为采取“双罚制”，既罚学校也罚责任人。

(三)经验基础

国内教育领域之外的其他行业失信惩戒制度和国际上的相关制度，为民办教育失信惩戒制度的构建及实施提供了诸多有益的经验与制度借鉴。自2002年我国正式提出建立社会信用体系以来，随着实践探索和理论研究的深入，人们对信用约束机制的认识，经历了从“失信惩戒”到“失信联合惩戒”逐步深化的过程。随后，国家规划纲要、信用体系专门规划和国务院的专门规范性文件，对国家信用体系建设作了系统规划，关于各行业、各领域单独或联合的守信激励、失信惩戒等实施办法陆续出台并正式实施。2006年，《国民经济和社会发展第十一个五年规划纲要》明确要“加快建设社会信用体系，健全失信惩戒制度”，首次在正式文件中提出建立失信惩戒制度。之后国务院陆续公布相关文件，包括2007年的《关于社会信用体系建设的若干意见》、2014年的《社会信用体系建设规划纲要(2014—2020年)》、2016年的《关于建立完善守信联合激励和失信联合惩戒制度 加快推进社会诚信建设的指导意见》。2016 年，中共中央办公厅、国务院办公厅共同发布《关于加快推进失信被执行人信用监督、警示和惩戒机制建设的意见》。2017年，国家发改委和中国人民银行共同发布《关于加强和规范守信联合激励和失信联合惩戒对象名单管理工作的指导意见》。这些政策性文件在失信惩戒对象、惩戒措施、实施方式和动态管理等方面，形成了较为成熟的一般性经验与做法。一些地区在公共信用信息服务平台建设方面取得较大进展，如浙江杭州搭建了“一网三库三系统”数据网络；江苏南京构建了“一网两库一平台”及“信用联合奖惩支持系统”，苏州以“平台的平台”为目标，建立了一站式查询“信用苏州”网站、采用“数据+模型+场景”的方式首创市民信用评价产品“桂花分”等；福建厦门形成了“两网、两库、两窗口、一支撑”格局；还有许多地区正在推动信息的开放及信用平台大数据的融合。在技术和操作层面，各地也积累了丰富的经验。发达国家相关惩戒制度遵循“边际收益大于边际成本”的原则，在信息公开、信用管理、信用修复和失信惩罚方面也都有可供借鉴的做法，如德国的商法、信贷法、数据保护法等都规定了对失信者的限制和惩罚措施；美国、英国和德国等国的公众能方便、及时地在统一的政府数据开放平台查询和获取失信信息；德国、英国和新加坡等国发达的征信市场，对失信者具有强大的约束力和威慑力；韩国专门成立能提供信用咨询和修复服务的信用恢复委员会，多途径修复个人信用；美国、英国、新加坡等国要求失信者支付几倍甚至数十倍的罚金，外加其他民事和刑事处罚(9)史玉琼：《关于建立失信惩戒机制的研究》，《征信》2018年第9期，第18-23页。。

四、构建民办教育失信惩戒制度的主要路径

民办教育失信惩戒制度作为社会信用体系的重要组成部分，在遵循一般性制度模式的基础上，应当尽快形成体系化的制度框架，制定可供操作的民办教育失信惩戒制度，对民办学校办学行为进行有效的监督与惩戒。

(一)基本思路

1.坚持法治思维。失信惩戒在各行业领域“受宠”的同时，学界对其内涵、性质、限度、救济及与其他相关处罚的关系等还存在一定的争议，推动其法治化的呼声也日益高涨。构建民办教育失信惩戒制度，应当坚持用法治思维和法治方式，在现有的法律框架下，或在未来“信用法”的原则下，与相关法律法规有序衔接，最大限度地提升制度构建的法律效力层级。这主要可通过修订民办教育领域行政法规或制定部门规章的方式，明确失信行为的内涵与类型、惩戒对象、惩戒措施、实施程序和救济方式等内容。

2.坚持系统构思。在国家信用体系建设的背景下，不同行业之间的联合惩戒是失信惩戒制度发挥作用的重要基础。坚持把民办教育失信惩戒制度作为子系统置于国家整个信用体系建设的大系统之中，在廓清与行业、公办教育关系的基础上正确定位、科学设计。同时，民办教育失信惩戒制度作为民办教育整体法律责任体系的子系统，应坚持系统思维，划定失信行为的范围，与现有违规行为衔接，并在此基础上发挥失信惩戒制度的独有作用。

3.坚持差异设计。类型化和具象化民办教育失信惩戒制度，是研究和构建民办教育失信惩戒制度的一个重要法律技术(10)王伟：《失信惩戒的类型化规制研究——兼论社会信用法的规则设计》，《中州学刊》2019年第5期，第43-52页。。一方面，应当区别于公民办教育在办学主体、管理模式、行政体制、收费和办学条件等方面的不同，构建专门的民办教育失信惩戒规则体系；另一方面，在分类管理背景下，审慎运用类型化思维，针对民办教育机构的差异化进行区别设计。一般而言，民办学校类型众多且复杂，但对失信惩戒制度的适用是一致的，应综合各方面因素，在框架性设计的基础上，针对民办学校类型、层次、学段等“纵横立体式”的结构，构建全景式、系统性、立体式的失信惩戒制度体系。

4.坚持制度引领。信用体系建设有赖于制度的设计与安排。建立民办教育失信惩戒制度，形成针对民办学校办学活动的约束监控机制、预防纠错机制、评估奖惩机制和导向引领机制，可有效重塑民办教育的公信力。国家教育行政部门可考虑在试行政策的基础上，制定部门规章，建立民办教育失信惩戒制度，全面、系统和深入规范民办教育失信惩戒的对象、措施、程序、管理和救济等内容。

(二)框架设计

1.界定失信惩戒对象。一般而言，民办教育失信惩戒对象应当是在民办教育领域存在严重失信行为的民办学校及其法定代表人、主要负责人和负有直接责任的有关人员。一方面，在制度设计中，需要对失信行为进行等级的划分和归类，从而对其中的惩戒对象进行分类(如单位和个人)惩戒。另一方面，在技术和管理层面，针对失信惩戒对象，应当建立健全信用管理机制，实现失信数据共享，实行办学信用分类管理。

2.完善失信惩戒措施。失信惩戒制度包含禁止性、限制性、警示性的惩戒乃至一般管理活动等多元化的惩戒方式，可以细分为道德惩戒、社会惩戒、市场惩戒、公权力机关的惩戒等类型(11)王伟：《失信惩戒的类型化规制研究——兼论社会信用法的规则设计》，《中州学刊》2019年第5期，第43-52页。。当前，信用惩戒按照惩戒主体的数量，可划分为单一惩戒和联合惩戒；按照惩罚措施的性质，可划分为私法类惩戒和公法类惩戒；按照惩戒主体的性质，可划分为行业性惩戒、行政性惩戒、司法性惩戒、市场性惩戒及社会性惩戒。在前述一般分类的基础上，综合考虑失信行为类型、失信惩戒对象设定民办教育的失信惩戒措施，区别于现有法律法规规章的处罚类型，进行财产、资格、行为和荣誉等方面的失信惩罚。

3.明确惩戒实施方式。一方面，就联合惩戒而言，民办教育失信惩戒的实施主体，在信用信息共享平台获取或发布失信行为信息后，应当根据失信联合惩戒的约定，进行一定范围内的联合惩戒，并在约定惩戒的范围内共享惩戒效果的反馈，设定停止惩戒或退出联合惩戒的期限。另一方面，就单一惩戒而言，民办教育失信惩戒的实施主体，在规定的失信行为和惩戒措施的限定范围内，实施惩戒并保证达到效果。

4.健全失信惩戒管理。失信惩戒是手段，并非最终目的，且失信惩戒的目的是守信的反向激励。民办教育失信惩戒制度是一系列措施、步骤和时限的总和，在失信惩戒的动态管理之中实现制度价值。因此，既应该有失信惩戒信息发布、失信惩戒期满的有效期管理以及失信异议与修复程序，还应该有因失信而权益受损的救济等方式的程序设定，从而形成失信惩戒的动态管理机制。