1949—1977年中国城乡双轨发展模式的解读

廖桂村

(同济大学 马克思主义学院，上海 200092)

在社会主义改造和社会主义建设进程中，中国构建了新的城乡关系。在发展过程中，城乡社会存在巨大差异。1978年后城乡社会的大发展，尤其是改革开放的成功是从农村生产关系调整开始，使得改革开放前后形成鲜明对比，进而产生彻底否定中华人民共和国成立后构建的城乡关系的错误思想。习近平总书记明确指出“对改革开放前的历史时期要正确评价，不能用改革开放后的历史时期否定改革开放前的历史时期[1]”。本研究以文献资料为主要依据，运用生产力和生产关系的辩证关系原理，在马克思劳动分工论基础上，用“双轨发展模式”来解释新中国成立后构建的城乡关系。

一、问题的提出

从研究对象来看，对中华人民共和国成立后中国城乡关系问题的研究主要包括人口流动政策、工农业发展政策、工农产品流通政策等。杨黎源考察了1949—1977年的农民流动政策演变，分析农民是如何失去城市就业权利，从人口流动政策解释城乡关系的形成[2]。彭慧蓉、钟涨宝考察农业的补贴政策后认为工农城乡关系在1950—1977年是农民/农业受损、城市/工业受益[3]。郑有贵通过对国家在农业的投入和获取的研究，认为这个时期实行的是农业养育工业政策[4]。这些研究提供了具体领域的变化过程，有助于后来研究者获取当年与城乡相关的信息。从具体研究方法上来看，对这个时期城乡关系的研究主要是以文献数据分析为主，如韩喜平等利用文献对中华人民共和国成立之后的工农业关系认识进行研究，认为这个时期是依靠和利用农业发展工业，“对农业重要性及其基础地位的认识，更多的，不是从农业本身，而是从农业对于工业发展的重要作用来认识的”[5]。更多的研究则是在文献数据基础上进行比较研究，比较研究又以历时性比较为主，即通过中华人民共和国成立之后到改革开放前这段时间的工农业、人口状况和改革开放后的状况进行比较，进而评价新中国成立之后的城乡关系，如认为这个时期是片面工业化和畸形城市化[6]、城乡恢复到城乡分离再到城乡对立[7]。

在已有研究中，“城乡二元结构”是对中华人民共和国成立之后城乡关系最普遍的一种解释，不论是作为分析框架还是作为结论。如有学者认为，中华人民共和国成立后强化了二元结构，严格控制住了农村人口的流动[8]；也有学者从中华人民共和国成立初期的人口、经济产值分析当时的城乡状况和人口流动，认为1949年到1957年的工业化战略选择和资金积累模式的框架已经决定了后来城乡二元结构的形成[9]。“二元结构”从刘易斯提出至今已超过半个世纪，期间经过费景汉等人的修正，对新兴国家的城乡问题具有强大的解释力。但是直接将这个理论应用于中国城乡关系不一定是恰当的。如张兆曙所指出，作为认识论和操作工具的“二元结构”理论解释、解决中国城乡问题遇到了悖论：根据二元结构理论而制定的各种改善城乡关系政策不断出台并未缩小城乡差距[10]。退一步讲，如果说改革开放前的中国城乡社会是二元结构，那么是中华人民共和国成立后的城乡社会经过发展变成二元结构还是当时确立的就是二元结构的城乡关系，改革开放前所有的城乡关系(或者工农业关系)调整都是在这个结构中进行的？也就是说必须分清楚二元结构是作为当时的目标追求还是客观实践结果。

不论是将“二元结构”作为一种认识工具、分析工具还是实践结果，相关研究都接受改革开放前城乡社会是存在差异这个事实。那么当时这种差异为什么能存在？当年追求的是什么样的一种城乡关系？本研究在对文献材料分析的基础上，用“双轨发展模式”替代或扬弃经典的“二元结构模式”，来解释1949—1977年间的城乡关系及其实践带来的结果，无疑更具有历史和理论说服力。

二、城乡双轨发展模式的界定

双轨制在现实生活或学术理论研究中都不陌生，如可以指市场中“一物二价”两种价格并存的价格模式[11]、社会组织横跨非盈利组织与企业而具有两者的某些特点[12]、企事业单位用工中有无编制两种并存的现象[13]。有意思的是，也许因为这个概念过于简单而不会产生分歧，在广泛使用“双轨制”的同时，学界鲜有对其内涵进行定义或解释。资料研究中发现，较早对“双轨制”这个概念做过解释的是20世纪90年代初。当时，王福泉就“价格双轨制”做过分析，指出存在两种双轨：一种是不同商品劳务不同的定价制度，另一种是同种商品劳务不同定价制度[14]。此前此后有不少学者使用“双轨制”却未见有进行概念的说明，似乎对该术语的涵义达成普遍共识。王福泉所说的两种双轨，前者如同目前水电煤统一定价、其余各种生活用品由市场决定价格，即存在计划与市场两种定价模式；后者曾在20世纪80年代末、90年代初广泛而短暂存在于社会各个行业，今天这种定价制度主要局限于生产销售企业根据市场规则而自行采取的价格策略，已经不足以影响市场稳定，如各种酒类生产销售企业供给餐饮行业和供给商超的价格不一样。不管是前一种“双轨”还是后一种，它们都是指一种并存状态。

本研究将双轨制作为一种模式，所说的双轨发展模式是指城乡社会发展过程中，城市和农村沿着各自的道路发展并行前进，两者是同一方向、不同道路的发展模式，如同火车铁轨尽管有枕木连接但双方是并行而不会在某处合并。城乡双轨发展的设计是基于城乡差异，而不是城乡双轨发展导致城乡差异。城市是工业的主要空间载体，农村是农业的主要空间载体，工农业生产又是城乡最主要的经济活动，讨论城乡关系不可避免地会涉及工农业关系，甚至用工农业关系泛指城乡关系，下文中个别地方即是如此。

城乡双轨发展与城乡二元结构有两大区别。一是逻辑起点不同。二元结构理论中，城乡差异是起点也是结果，即城乡经过发展最终走向城乡对立。这种理论作为分析工具可以窥见中国城乡的巨大差异，如不同的保障体系和人口流动限制，其结论是城乡对立。双轨发展模式承认城乡之间的差异和城乡之间存在着某种联系，并且居于这种差异和联系设计城市发展道路和乡村发展道路。也就是说，双轨发展模式，在其一开始就意识到城乡之间的差异，并且正是居于城乡之间的差异而采用这种差异化发展模式。二是发展目标不同。二元结构理论认为，城乡存在结构性差别的情况下，农村无法向城市发展而产生城乡对立，暗含了城市是农村发展方向的假设。近代以来的城市化发展，城市优于农村，农村向往城市，农民想成为市民，这种现象使得缺少对这一假设合理性的思考，忽视了这个假设的缺陷。在经典马克思主义理论中，城乡关系发展的未来并不是城市取代农村，而是城乡克服其自身的问题和城乡对立最终走向融合。中华人民共和国成立后构建的城乡关系是从当时的农村农民情况和城市发展状况出发，其发展的目标也不是农村走向城市，农民向市民转变，而是各自走不同的道路。

三、城乡双轨发展模式的形成及其成因分析

(一)城乡双轨发展模式的形成

中华人民共和国成立后确立的城乡关系和城乡社会发展追求充分体现了双轨发展模式。考察1949—1977年对城乡关系的认识和具体实践，尽管20世纪50年代开始了工业化优先发展的战略，但并没有足够证据支持当时渴望大规模城市化的论点。虽然，早在1949年之前就提出要由农业国向工业国转变，1949年后出现了一批新兴工业城市，但均没有表示要让农村向城市转变。相反，当时中国的城乡发展设计并非农村向城市发展，当然也不是城市朝农村方向发展，而是以工业为主的城市和以农业为主的农村沿着各自的道路发展并行前进。这种关系设计从社会主义改造就已经开始，并在人民公社化运动中得到强化。

人民公社化运动前的城乡发展道路。1949年后，城市开始由消费型城市向生产型城市转变。在国营经济、私营经济和国家资本主义经济并存的情况下，逐步引导私营经济向国家资本主义发展，最终以“赎买”方式实现对民族工商业的改造，在城市建立了全民所有制经济，开始了城市工业化发展道路。在农村，农民在土地改革后获得了土地，快速恢复了农业生产。这种以农村土地私有为基础的个体劳动在国家的引导下，逐步向合作化方向发展。尽管毛泽东提出“发展工业必须和发展农业同时并举”“没有农业，就没有轻工业”“重工业要以农业为重要市场”等思想，但是在工业化优先发展的战略下，农业作为经济基础为工业服务而不是优先发展的产业。因此，这个时期国家给农村设计的出路不是向城市转变或者将来向城市转变，而是农村必须探索自己的发展道路，双轨发展模式开始形成。

人民公社化为农村寻找到一条不同于城市的发展道路，强化了双轨发展模式。实践中，农村在社会主义改造完成后不久，就由合作社发展到人民公社。人民公社制度从开始作为“加快社会主义建设”的经济生产组织，逐步演变成“政社合一”体制，涵盖了经济生产、政治、教育等各个领域，其范围甚至超过了城市中的“单位”。城市中存在“单位”和街道居委会双重管理系统，而人民公社融“单位”和街道居委会为一体，已经成为了当时的农村基层单位。有学者指出，“从国家对微观经济主体的控制角度看，农村并不亚于城市(农村是‘政社合一’，城市是‘政企合一’)”[15]。在公社制度下，农村强化了农业集体化，尤其是土地的集体所有概念。同时，它将党政权利深入农村基层，改变了农村传统的宗族血缘权利结构。每个公社有其整套规范，约束着每个农民(社员)。人民公社的发展前途并非城市，而是共产主义社会的基层单位。1958年的《中共中央关于在农村建立人民公社问题的决议》中写到：“建立人民公社首先是为了加快社会主义建设的速度，而建设社会主义是为过渡到共产主义积极地做好准备……人民公社将是建成社会主义和逐步向共产主义过渡的最好的组织形式，它将发展成为未来共产主义社会的基层单位[16]。”而城市在经过资本主义工商业改造后，逐步确立了工业化的发展方向。虽然当时没有对城市前途的想象和论述，但在当时所表现出来的是作为工业的空间载体。这时的城市和乡村是通向共产主义的两条不同的发展道路，正如铁路的两条轨道并行向前，而不是交叉融汇。

(二)城乡双轨发展模式的成因

城乡双轨发展模式的建立是与城乡生产方式差异、空间产业关系和工农业劳动方式密切相关的。

城乡生产资料所有制的差异是双轨发展模式的制度因素。对城乡问题的研究往往忽视了城乡生产资料所有制差异带来的影响。1956年社会主义改造完成后，在农村建立的是生产资料集体所有的生产方式，城市建立的是以生产资料国有(全民所有制)为主的生产方式。集体所有制和全民所有制都属于公有制，但两者是有层次差异的。按照马克思主义基本观点，社会化大生产要求生产资料社会所有。相较于集体所有，国家所有是一种更具级别的所有制形式。马克思曾就农业的发展提出将农民小块土地变成合作社，“只有把它们变成合作社的占有和合作社的生产才能做到[17]”。但这是为了对抗大规模的资本主义经济的入侵而需要采取的方式，而不是农业的最终生产方式，马克思明确提出了应该将土地国有化，“生产资料的全国性的集中，将成为由自由平等的生产者的各联合体所构成的社会的全国性的基础，这些生产者将按照共同的合理的计划进行社会劳动”[18]。这种情况下农村就不是集体所有制，而是和城市一样的全民所有制。1958年，毛泽东说：“人民公社建成以后，不要忙于改集体所有制为全民所有制，在目前还是以采用集体所有制为好，这可以避免在改变所有制的过程中发生不必要的麻烦[19]。”这充分表明当时是认识到这两种公有制形式的层次差异的，而集体所有制没能向全面所有制转变就使得农村和城市有了不同的所有制基础。两种不同的所有制基础决定了两种不同的发展模式。

空间和产业的高度关联是城乡双轨发展的地理经济因素。领导中国人民取得新民主主义革命胜利的共产党人充分意识到工业的重要性，提出工作重心向城市转移，开始了工业化的发展道路。由于农业在人类社会中的基础性作用，无论何时农业都不会被其他产业替代。在工业化的过程中，中国共产党人始终重视农村的农业生产。毛泽东曾强调“没有我国的农业，便没有我国的工业。忽视农业方面工作的重要性是完全错误的”[16]。周恩来也说“城市离不开乡村而且要依靠乡村，工业离不开农业而且要以农业为基础”[20]。农业一直是被定位于基础作用的地位，其核心功能在于提供粮食和其他农产品。农产品生产有其自然特征，几乎不可能像工业品一样随时可以进行生产或通过加班加点增加产量。要实现庞大的农产品供给就必然存在着一个广阔的农村。1949—1977年中国的农村仍然是以农业为主，是农产品的核心生产空间，但是城市却同1949年之前不同。资本主义制度确立前的城乡社会，存在着城乡分工，但是农村仍然是经济生产的中心，城市更多的是承担政治军事功能，马克思说那个时期的城乡没什么大的分工了[21]；但是到了资本主义制度确立后，工业的发展创造出巨大的城市，改变了人类社会，工业成为经济的发动机，城市则成为经济的中心、成为工业的代名词。1949年后的城市是生产型城市，是工业的中心。农村承担农业生产，城市承担工业生产，这种工农业和城乡高度关联下，农业和工业的区别就成了农村和城市的区别。

工农业劳动方式差异是城乡双轨发展的生产力因素。城乡道路的差异除了工农产业和空间高度关联外，还和工农产业的劳动方式有关。农业生产有着悠久的历史，期间农业生产力水平不断提高、农业技术不断进步，但是农业劳动始终是以个体或家庭劳动为主的简单生产——尽管具体社会制度下，如农奴制、庄园制等存在着不同的组织方式，会有一群人在一起劳动，但彼此间缺乏分工并不是真正意义上的集体劳动。集体劳动是分工、协作需要而联系在一起的劳动方式。古代兴修水利等虽是简单劳动，但是工程量巨大，需要进行协作一起劳动；工业生产后，劳动复杂程度加深，分工细化且联系紧密性加强，个体或家庭难以单独从事工业生产，产生了有组织的大规模生产劳动，同时将人口聚集在一个地方。这就说明城市是空间和特定的产业、劳动方式紧密结合的。而在农村，农民在土地改革后获得土地，从事的农业生产仍然是个体劳动；之后进行社会主义改造，农民逐步走上合作化道路，农业劳动从个体劳动向集体劳动转变。但是当时的农业集体劳动是有别于工业集体劳动的，是为了消灭私有制而进行共同劳动[22]，并不是农业劳动有了更多的分工或是农业生产力的需要——这是改革开放后农村家庭联产承包责任制能取得成功的原因之一，而改革的成功带来的农业生产力的提高，尤其是现代化农业的发展产生了新的分工，要求农业向合作化方向发展，这就是邓小平所说的农业应该有两次飞跃[23]——人民公社化没有带来农业生产的技术革命，而是借助体制的力量来保证农村社会的统一性和有序性[24]。1959年第二次郑州会议确立人民公社以生产队为基础的集体所有制形式，解决了此前人民公社是实行集体所有制还是全面所有制的认识问题，这表明以毛泽东为代表的领导集体已经意识到农业的劳动方式是有别于城市的劳动方式而采用不同的所有制形式。所以，这个时期农村农业劳动方式有别于城市生产方式与这个时期农村生产力条件下密切相关。

可见，1949—1977年城乡发展模式是空间与工农产业高度关联下，对中国城乡现实的生产力、生产关系的回应，是对发展中国城乡经济社会的积极探索，这种探索形成了双轨发展模式。

四、城乡双轨发展模式下的城乡联系及其后果评述

(一)双轨发展下的城乡内部联系

城乡双轨发展并非城乡之间没有联系，国家在要求农业为工业化服务的时候就决定了两者必然存在着联系。城乡之间的联系主要体现在物资、人口等资源的流动方面。

物资资源和人口资源是沟通城市发展和乡村发展的桥梁。如果说城乡双轨发展如同火车铁轨并行向前，那资源流动如同铁轨枕木将铁轨联系在一起一样将城市和乡村联系在了一起。关于资源流动，1957年1月份的省市自治区党委会议上，毛泽东讲到农业发展的重要性时有比较完整的阐述，包括农业为城市和工矿区提供食物、提供轻工业原料，生产出口农产品获得工业所需建设资金；城市通过工业生产为农村提供轻工业产品和重工业产品等[25]。这种联系可以看作是城市和农村两种体系在互通有无，农产品从农村流入城市，工业品从城市流入农村。还有一种资源，即人口资源，也是可以互通有无的。国家可以根据城乡人口的需求，允许农村人口流入城市或着引导城市人口支援农村。1949—1977年间的人口流动并不改变农村或城市的发展轨道。

双轨发展下的资源流动是为了满足双轨发展的需要，而不是改变城乡的发展方向。资源可以持续稳定满足对方需求的时候，城乡关系会处于一种稳定状态，一旦出现供大于求或者供小于求的情况，稳定状态就可能发生变化。国家为了维持城乡的稳定状态采取的政策又会影响资源在城乡的流动。如过渡时期，工农业发展出现了一种矛盾。一方面是农业恢复较快，对工业品需求增加；另一方面是工业恢复和发展较慢，无法满足广大农民的需求，从而出现农产品价格下降和工业产品价格上升的问题[26]。商品价格变动受供需影响，这是个经济规律，加之当时发展工业的需要，工业产品的价格不能下降。从经济发展的角度来看，供需导致的价格变动可以从供需来调整。当时中央明确将发展经济作物、出口物质和占农业收入很大比重的农副产品作为解决农业问题的方法[27]。这在一定程度上解决了“谷贱伤农”的问题，避免大量农村人口脱离农业生产流入城市的现象。但是这些都不改变城市沿着城市的道路、农村沿着农村的道路发展。

城市和农村虽然是两条道路，农村的发展方向不是城市，但不等于农村不会成为城市。一方面是新的工业城市的出现将农村改变成城市；另一方面是城市发展过程中出现的城市郊区并入城市。根据李端祥的研究，在六十年代城市公社化的时期，为了满足城市工农商学兵“大”的要求，城市就近把部分郊区划归城市公社管理，如北京石景山中苏友好人民公社[28]。但是，部分农村地区被纳入城市并不改变城乡双轨发展的模式。

(二)城乡双轨发展的结果及评述

从实践结果来看，城乡双轨发展似乎是不合理的，其客观结果是形成城乡二元结构。但是作为一种社会发展模式，对错得失往往是复杂的，而所谓的城乡二元结构是直接从西方话语体系引进的概念，其缺陷已经分析过，并不适合直接套用。

城乡双轨发展模式的对错得失。从双轨发展模式的初衷来看，城市和农村有不同的情况，包括生产力、生产关系、产业等，由此探寻不同的城乡道路通往共产主义，出发点是好的，不能说是错误的。如果以实践结果来判断对错的话，那么考察1978年后进行的农村改革会发现，家庭联产承包责任制主要是农村内部生产关系的调整，与城市、农村和城市之间没有直接关系，可以说改革仍然是延续了城乡双轨发展的思路，而改革的结果是成功的，因此不能简单判定城乡双轨发展是错误的或失败的。即使结果是失败的，也必须分清是城乡双轨发展模式是错误的导致失败还是双轨发展模式下其他可调节因素未控制好导致失败。从家庭联产承包责任制的成功来看，错的并不是双轨发展模式，而是这一模式下城乡内部因素以及城乡间的资源流通配置问题，即双轨间距问题而不是双轨发展模式问题。具体实践来看，城市的工业化道路是符合历史发展的，直到今天也没有否定工业化发展道路；而农村的发展，尤其是人民公社制度存在时间长达26年，深刻影响了20世纪的农村发展[29]。尽管人民公社存在一些问题，但公社的建立实现了农村生产社会化，使农村生产进入了国家生产计划体系，有利于全国形成工农业生产一盘棋。

将城乡双轨发展模式视为城乡二元结构是一种错位。如前述，双轨发展的目的并不是想建立城乡二元结构，而是以不同的方式将城乡带入共产主义社会，人民公社化运动是当时渴望进入共产主义社会的一种实践。尽管存在着阻止农民进城的问题，但并没有任何证据证明当时想构建一个二元结构的社会。如果说实践过程中客观上产生了城乡二元结构，那么城乡二元结构也只是结果，而不是城乡关系形成的动因。这是第一个错位。第二个错位是城乡二元结构没有将原来的城乡关系放在原来的时空中进行考察。1978年后的四十年里，中国的城乡改革经历了70年代末农村内部调整到80年代中期城市内部调整、90年代末城镇化战略到十八大后“人的城镇化”的提出，原来的发展模式已经改变，其中非常重要的特征是让农村向城市转变。在这个转变的过程中，我们对城乡关系不断产生新的认识，进而以新的认识来看待1949—1977年的城乡关系，才有了城乡二元结构的认识。即，如果1978年后不改变原来的发展模式就不会认为我们是城乡二元结构，改变了原来的城乡关系模式才有了城乡二元结构的认识。

城乡双轨发展下的城市和农村地位问题。马克思认为，资本主义制度确立后加剧了城乡对立，开始了城市统治农村的历史，只有城乡融合后才能改变农村的这种不利地位。1949年后，在消除城乡差别的追求下，产生了工农并举的思想，构建起城乡双轨发展模式，这不是资本主义制度下那种城乡统治农村的关系。尽管在农业支持工业、农村支持城市的要求下存在城乡差别，但这种差别不是统治与被统治的关系，也不是阶级压迫关系，而是落后生产力形成的相对分隔与稳定的农村[30]。也就是说，当时不存在城市统治农村或者农村统治城市的问题，而是城乡相对独立的一种状态。

五、结论

中华人民共和国成立后，中国共产党人根据城乡实际状况构建了新的城乡关系以推动城乡社会的发展。这种城乡关系是城乡相对分隔又存在联系的双轨发展模式，试图将城市和农村以不同的方式带入共产主义社会，而不是要构建一个二元结构的社会。这种模式的形成与当时城乡社会在生产资料所有制、工农业生产力、城乡产业和空间的紧密性的差异以及这种差异下形成的认识有关，必须把当时的城乡关系模式放在当时的具体环境考察，不宜以后来的发展方式直接评判1949年后的城乡关系，产生城乡二元结构的认识错位。