农村集体产权制度改革中妇女权益保护研究

张笑寒

(南京审计大学 经济学院，江苏 南京 211815)

积极推进农村集体产权制度改革是乡村振兴战略背景下深化我国农村经济制度改革、增加农民财产性收入的必然选择，在改革过程中依法落实和切实维护农村妇女合法权益，对于消除性别歧视、实现男女平等的基本国策具有十分重要的现实意义。2018年全国妇联已将“农村妇女集体经济组织成员权益保障状况”列为重点调研课题，在同年颁布的“乡村振兴巾帼行动”实施意见中，又明确要求各级妇联组织密切关注集体经营性资产股份合作制改革中农村妇女合法权益的保护以及相关法律政策的制定修订、贯彻落实。究竟实践中农村妇女权益保护状况如何？面临哪些问题？怎样加以解决？这些问题值得深思。本研究将以开展农村集体产权制度改革试点较早的江苏省为例，通过对一些区县基层村(社)的实地走访、问卷调查次数与妇女的访谈，客观评价集体产权制度改革中妇女权益保护的现状及问题，探寻保障妇女合法权益的有效对策，以求为地方政府相关部门深入开展集体产权制度改革、加快推进男女两性平等进程提供一定决策参考。

一、农村集体产权制度改革中维护妇女权益的重要意义

(一)农村集体产权制度改革概况

深化农村集体产权制度改革是完善我国农村基本经营制度的重要举措，它以明晰集体产权归属、维护集体经济组织成员权利为根本目的。江苏省20世纪90年代就在经济发达的苏南地区启动了改革试点工作，2005年省委省政府进一步提出各地要按照“资源资产化、资产资本化、资本股份化”的思路，稳步推进以社区股份合作制为主要内容的农村集体产权制度改革，并专门印发了《关于积极推进农村社区股份合作制改革的意见》，对改革进行全面部署，明确了改革原则、范围和步骤。截止2018年6月底，全省约有40%的村(居)完成了改革，总数达7047个，南京、苏州、扬州、泰州四个地区已全部完成，无锡、常州、南通完成率达50%，基本实现了区市全覆盖。2018年初江苏省被列为全国开展农村集体产权制度改革整省推进试点省份，计划到2020年底基本完成试点任务，在此背景下，各区县农村集体产权制度改革迅速推进。据初步估计，目前有25.27%的村(社)已成立集体资产股份合作社，24.0%的村进入成员身份确认登记、股权设置、折股量化阶段，25.99%的村正在清产核资(1)根据课题组调查数据统计。。

社区股份合作制是农村集体产权制度改革的重要形式，其中确认集体经济组织成员身份又是股份合作制改革的关键环节，然而迄今为止，法律未予统一规定，因而各地做法不一。2018年江苏省颁布的《关于深化农村集体产权制度改革的实施意见》等明文规定，在集体经济组织成员身份确认工作中要协调平衡好各方面的利益，对于农户及家庭成员的户籍、土地承包关系、对集体积累的贡献、生产生活情况等加以统筹考虑。实践中，针对各县(区)实情差异，一般由县(区)级提出指导性意见，制订确认成员身份的具体程序、标准和管理办法，也有的县(区)由乡镇(街道)、村(社)两级经民主协商在符合法规政策前提下推行“一村一策”、“一乡镇一策”。据了解，省内改革起步较早的吴中区、浦口区、江阴市、沛县、海门市、东海县、亭湖区在一开始就纷纷出台了县(区)级农村集体经济组织成员界定办法或者农村股份经济合作社成员身份确认意见等地方政策，还有一些地区的乡镇(街道)(苏州吴中区、太仓市等)也出台了相应的实施方案和办法等。此外，在农村集体经济组织成员身份确认过程中，江苏省还建立了成员登记备案机制，以农户家庭为单位编制成员名册，以行政村为单位进行管理，并纳入县(区)级信息管理平台。这些实践探索将为加快推进农村集体产权制度改革进程提供有力的制度保障。

(二)维护农村妇女集体成员权益的重要意义

现实的改革涉及许多方面利益分配关系，矛盾重重，尤其是作为弱势群体的农村妇女的合法权益容易遭受歧视，且随着改革的不断深入，这种权益的性别歧视现象反过来又成为制约改革进程的一大障碍。促进男女地位平等在妇女约占14亿总人口一半的中国，意义十分重大。维护广大农村妇女的集体成员权益不仅有利于缓解改革给她们造成的权益侵犯现象，保障妇女的财产性收入，减少女性贫困化趋势，而且是构建和谐社会、推动男女两性平等进程的重要前提和保障，具有重要的现实意义。

一方面，土地等集体资产收益是农村妇女财产性收入的重要来源和社会保障的重要依靠。农村土地等集体资产收益是集体经济组织内部成员依法享有的一种权利，随着农村城镇化进程的不断推进，许多城郊地区和经济发达地区的村庄，集体土地资产及相关收益日趋增加，财产性正成为当前中国农村土地资产所具有的一项重要特征。有学者调查指出，在小农经济依然存在的现实中国，在缺少其他非农就业机会和收入渠道的情况下，妇女及其家庭年收入的主要来源是土地等资产的收益，土地对她们的意义至关重要[1]。此外，包括土地在内的集体资产收益和提供的就业机会也是农村妇女重要的社会保障(养老保障和就业保障)，土地为妇女及其家庭提供丰富的粮食、农产品等，也为妇女提供稳定的就业机会和风险保障，集体资产收益是多数农村妇女社会保障的重要依靠。

另一方面，维护农村妇女集体成员权益是消除女性贫困化、构建和谐社会的必然要求。国内外研究显示，相对于男性而言，赋予妇女稳定的地权，其产生的经济绩效更为显著。在非洲西部的布基纳法索，土地等生产要素分配给妇女而非同一家庭内的男性，能使产出增长6%[2]。在妇女作为主要农业生产者的众多发展中国家，在法律上拥有土地等资产权利会使妇女获得信贷资金的机会大大增加，并且还有利于增强农业投资，避免生产中的风险及损失，提高产出水平，减缓女性贫困化。集体成员权益一定程度上体现了中国农村妇女的基本生存权、发展权，也是实现妇女其他人权的前提条件，一旦妇女集体成员权益受到歧视或侵犯，必然干扰她们的正常生产生活秩序，进而影响其在家庭和社会中的经济政治地位，影响和谐社会的建立。

二、农村集体产权制度改革中妇女权益问题的主要表现

不断推进的城镇化、工业化进程使得农村集体资源资产迅速增值，而权益分配矛盾也日益突出，据全国妇联本级统计，2016—2017年一共收到妇女土地权益相关投诉8807件次，比前两年增长了182%，妇女土地权益类信访事件占财产权益类信访总量的比重几乎达二分之一[3]。江苏省作为我国东部沿海经济发达省份，面临的形势和问题可能更加严峻。近年来，全省各级政府妇联组织一直高度重视农村集体产权制度改革中的妇女权益保护问题，开展深入调研，及时了解进展，总结实践经验，挖掘问题根源，探索解决对策，为维护全省农村妇女合法权益发挥了重要作用。但是，现实工作中依然面临诸多问题障碍，亟待解决。

(一)政策有待落实，实际操作尚需规范

近年来各级政府先后出台了许多有关妇女权益保障、农村集体产权制度改革方面的政策文件，从制度层面而言，维护农村妇女权益的法制保障力度明显增强，但这些政策有待得到真正落实。如由于法律没有统一明确集体经济组织成员认定的办法，很多地方由村委会通过村民代表会议决议的方式进行确认，这些村规民约容易使处于弱势地位的妇女因婚嫁丧失成员权利。所以，尽管法律政策一再重申要保护广大妇女的合法权益，但是，制度滞后或缺失、衔接不当、违法纠错机制不完善等往往导致政策得不到有效落实，从而影响到集体产权制度改革的进程和妇女合法权益的保护。另据调查，目前农户持有的土地承包经营权证上绝大多数记载了承包方所有家庭成员的名字，但是股权证书上只有部分区(县)写有共有人的名字，宅基地使用权证上更缺乏共有人一栏，实际操作尚需规范。

(二)地区差异明显，做法参差不齐

江苏省各地在开展集体产权制度改革期初，从市-县(区)-乡镇(街道)-村(社)相继成立了多部门参与的改革领导小组，制订了地方性政策文件。但是在政策制订、操作实施、取得成效等方面地区差异明显，做法也参差不齐。如关于股份合作社成员的股权处置，有的地方规定社员个人股权不得继承、转让、抵押、退股、提现，有的地方规定社员股权经董事会同意可以继承、馈赠，但不能转让、退股、提现和抵押，这些一定程度上体现了基层合作社的民主决策和民主管理的基本原则。在实践绩效上，各地也差异较大，苏州市吴中区是2015年全国首批29个县(市、区)开展改革的试点地区之一，自改革初始，吴中区妇联就主动介入，积极配合当地农委出台相关政策文件，在对集体经济组织成员身份进行界定时，充分考虑、尊重妇女意愿和需求，以固定时间为界，明确在这一时间之前户口落在或迁入该集体经济组织的，一律被认定为本村(社)集体经济组织成员，此举有力保障了农村妇女的股份权益。据调查，至今该区各乡镇(街道)、村(社)未发生过一起妇女集体成员身份和股份权益分配方面的矛盾纠纷或上访案例。但是，江苏省其它地区的集体产权制度改革起步晚，在实践操作中缺乏针对妇女权益的政策规范，或者只有笼统的、缺乏可操作性的一两句条文，由此给基层妇女权益受侵造成漏洞。据统计，被调查的村(社)集体资产股份合作社章程中，只有61.55%的村(社)写有专门规定妇女权益的条款，20.04%的没有，还有18.41%的人回答不清楚(2)根据课题组调查数据统计。。

(三)村规民约和传统习俗依然影响较大

现行《妇女权益保障法》《农村土地承包法》等赋予了妇女与男子一样享有平等的权利，但是在集体产权制度改革中各种村规民约等非成文制度的影响力甚至超越法律，由此导致法律政策往往出现执行偏差，妇女受到不公平的对待。在一些基层村(社)，村规民约仍被视为村庄分配的重要甚至唯一依据，而村干部决策、集体意愿、村民利益等都有可能对村规民约的形成产生影响。如有一街道对“多子女分户”规定“一子一女或两女户及以上的只按1户配基本股，而两子户可按2户配股”，显然存在妇女歧视。有的镇村规定独女招婿及其未成年子女可以享有股份经济合作社成员身份，但未说明如果是双女户、一女一儿户是否享有，由此可能造成这类妇女群体的成员身份不能得到保障。

(四)妇女权利认知水平偏低

尽管近年来我国农村妇女的权利意识随着法制宣传的深入开展而显著增强，但是仍然有相当数量的妇女(甚至妇女干部)权利认知水平偏低，尤其在一些偏远乡镇(街道)和社区，妇女维权意识淡薄，根本不知道权益受损和怎样维权，由此影响到她们一旦权益受侵时缺乏有效的行动能力，不能自主申张其合法权利，造成权益无法挽回。调查中笔者设计了“你了解哪些法律政策”这一多项选择问题，回答知道《妇女权益保障法》《农村土地承包法》的妇女分别占48.2%和40.4%，知道《村民委员会组织法》的占32.8%，但是还有22.5%的妇女对这些法律一无所知。

(五)妇女维权意识不足

受传统思想观念的深远影响，现实中有一些农村妇女权利意识淡薄，即使权益遭受侵害，也不懂得如何去争取和维权。值得一提的是，基层执政者的工作作风很大程度上影响到妇女维权的途径和信心。当问及“土地权益受到侵害时，你会采取什么样的维权途径”时，有1.4%的妇女对基层干部抱不信任态度，认为侵害权益的就是乡村干部，找他们说理根本没用，一旦权益受钊侵害便直接上访。这一方面说明妇女的维权意识不足，有待提高，另一方面也反映出基层执政者的工作作风可能存在问题，社会性别敏感度不足，调解民间纠纷能力较弱，妇女对他们缺乏信心。

三、农村集体产权制度改革中保障妇女权益的对策建议

当前江苏省农村妇女人数比重已达65%以上，是农业生产、农村经济发展的重要力量，因此在集体产权制度改革中必须防止性别歧视，维护妇女合法权益，充分调动妇女参与改革的主动性和积极性，进一步推动改革进程。

(一)注重源头预防，完善法律制度

1.加快制订《农村集体经济组织法》

由于法律上的空白，现实中因为集体经济组织成员资格问题引发了很多矛盾冲突，因而从制度层面破解集体成员资格界定问题，已成为当前中国农村集体产权制度改革必须迈过的一道坎，更是有效解决农村妇女权益问题的一个重要环节。从实践运行情况来看，一些县(市、区)以户口为依据确定集体成员资格，其做法过于简单，容易产生矛盾纠纷。2017年新的《民法总则》已将农村集体经济组织列为特别法人，在此基础上，还应当结合一些地方实践进一步开展顶层设计，尽快出台《农村集体经济组织法》。另外，建议各地先从县(区)层面制定《农村集体经济组织成员资格界定办法》，在县级范围内统一成员身份界定标准，避免基层村(社)因理解不同而导致矛盾和纠纷。

2.细化政策实施细则和办法

目前在集体产权制度改革试点中即使已经出台了一些地方性法规和政策，仍然无法应对实践中不断出现的各种新问题，因此要尽快制定并细化操作层面的实施细则和办法，加快从“顶层设计”向“基层落地”转变。尤其是要明文规定农村中一些特殊群体如出嫁女、招婿女、离婚或丧偶女、大龄未婚女等的成员资格如何界定，条文不能笼统，更不能有违男女平等的基本原则，以提高法律政策的实际可操作性，防止这类妇女的成员资格流失。

3.建立政策法规性别平等评估机制

自2011年起，江苏省就在全国首创政策法规性别平等评估机制，力求从法律政策的源头保障妇女权益，形成了一套可操作、可复制的“江苏模式”。在农村集体产权制度改革中，各级政府及部门虽已相继出台了各种地方性法规、规章和公共政策，还应当建立社会性别平等评估机制，预测或评判其是否存在性别歧视、性别盲视等有损于性别平等的情形，从政策源头努力构筑一道维护妇女权益的防护网。注意要结合集体产权制度改革特征来创设一套具有可操作性的政策法规平等评估指标体系，提升评估成果的可行性和有效性。

4.将性别平等指标纳入工作验收考核内容

根据2018年新的《江苏省妇女权益保障条例》要求，法律政策的制定机关应当及时检查和评估各项涉及妇女权益的地方性法规、规章和公共政策的实施情况，并听取妇女组织的意见。目前江苏省各地正在不同程度地试点推进集体产权制度改革工作，建议将是否吸纳妇女组织参与、是否登记包括妇女在内的家庭成员姓名、是否在政策文件中带有歧视妇女权益的条文等，作为集体成员身份界定、社区股份合作制改革工作验收考核的内容和重要指标，以进一步督促各级政府部门及村(社)干部重视维护妇女权益，提高他们的性别平等意识。

(二)加快推进村规民约审查与修订工作

制订村规民约是加强基层社区治理、推进民主法治进程的重要抓手，借助于农村集体产权制度改革契机，各县(区)应当将两者相互结合，共同推进，加快启动村规民约的审查与修订工作，废除有失公平正义、阻碍社会经济发展的陈规陋习，倡导男女平等、移风易俗新思想。在遵循国家法律法规前提下，新的村规民约应当增加有关集体资源资产及其收益分配、集体成员资格界定等内容，尤其要对妇女等特殊群体享有的合法权利加以具体规定，力求通过修订村规民约来推动维护妇女集体经济组织成员权利。必须保证有足够数量的妇女参与到村规民约的修订工作中，赋予她们平等的知情权、话语权，对于歧视妇女、违反国家法律的村规民约，妇女要有表决权和决策权，有权予以否决，真正发挥广大妇女在基层社会治理、民主管理中的重要作用。

在集体产权制度改革中，各级政府应将工作端口前移，因为越早介入越能防范矛盾纠纷的发生。为了避免各村(社)在实际操作中各行其是从而导致妇女权益流失现象的发生，各县(区)或乡(镇)政府应当结合区域实际，牵头制定一套符合法律法规的指导性意见或方案，强化依法治村导向，规定改革中享有分配主体资格的条件、内容、程序等，从而为基层村(社)修订村规民约、落实法制政策提供官方权威参考。同时，要尽快建立村规民约的审查和纠错机制，增加前置合法性审查程序，各村(社)修订的村规民约应报当地乡(镇)政府进行严格审查，对于歧视妇女权益的条款，可要求村委会立即予以废止或修改，通过审查的村规民约则由乡(镇)政府加以备案。

(三)提高妇女权利认知水平和维权能力

农村妇女权益受侵与自身受教育程度、权利认知水平、参政意识、维权意识等密切相关。妇女受教育程度高，其社会活动能力强，参政程度和权利认知水平也高，维权意识也越强，权益受侵现象则越少。不可否认，现行土地家庭承包制度导致一些农村妇女的活动空间缩小到家庭范围，社会政治参与程度有所下降，在基层社区事务管理和重大决策中存在缺位，无话语权。因此，维护妇女权益还需要提高其自身的权利认知水平和维权能力，通过促进妇女广泛参与各项教育、经济、政治、社会等活动，提高文化知识水平和参政能力，增强权利认知水平、维权意识。要完善有利于促进女性参政的性别保障措施和民主竞争机制，提升妇女在各级政治权力结构中的地位，推动男女平等进程。

(四)建立多元化权利救济途径

目前农村妇女维权渠道有限，维权程序复杂，成本过高，对于权益受侵妇女，社会各界应当建立起多元化的权利救济途径，畅通司法救济渠道，尽力将她们的权益损失降至最低。针对集体经济组织成员资格界定，提倡建立登记权利救济制度，包括成员身份的初始登记、变更登记、异议登记和登记错误的赔偿责任制度等。对于借村民自治、村规民约名义侵害妇女权益的各类案件，各级政府及管理部门要主动介入，及时进行行政复议或仲裁，也可以请求专门的妇女维权机构帮助解决，避免妇女投诉无门现象。法律诉讼往往是解决妇女权益问题的最后一道防线，地方法院不能以任何理由推诿或拒绝受理，同时应尽量简化司法程序，降低妇女维权成本，提高工作效率。

(五)发挥妇女议事会的重要作用

从2005年起，妇女议事会制度在江苏省不断兴起，至今省内各县(区)已建立基层妇女议事会1万多个，覆盖了95%以上的农村和社区。通过妇女议事会这一形式，收集和反映妇女群众意愿、诉求及建议，采取集中议、现场议等形式对议题展开集体商议，形成决议后再提交村(社)两委决策和落实。目前，全省约有半数以上的村(社)已召开过专门针对土地确权、集体资产收益分配方面的妇女议事会议，这不仅说明基层妇女越来越关注妇女权益问题，也反映了妇女议事会在议题选择上更加多元化，涉及面更广。2018年5月，海门市某村通过妇女议事会形式，解决了两起离婚妇女土地承包经营权分割和集体资产股权分配的纠纷，避免了两头空(王某)和两头占(张某)现象发生。据调查，近年来海门市各村(社)妇女议事会围绕集体经济组织成员身份界定、土地确权、征地拆迁补偿、宅基地分配等各类议题开展妇女议事活动达到296次。不可否认，目前妇女议事会存在议事方式单一、议题内容狭窄、成果转化困难等不足，因此，应从制度建设、骨干培训、考核监督等方面完善妇女议事制度，使议事制度常态化和长效化，切实发挥妇女议事会在维护农村妇女合法权益方面的重要作用。