产业扶贫改善贫困户境遇的机制研究——基于山西省的调研

任守云

(太原理工大学 公共管理系，山西 太原 030024)

一、问题的提出

贫困人口的脱贫是改善民生的重要体现，确保贫困人口到2020年如期脱贫是各级党委和政府的重要政治任务。习近平总书记在《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十三个五年规划的建议》中指出,“到2020年，通过产业扶持，可以解决3000万人脱贫”[1]。《中共中央 国务院关于打赢脱贫攻坚战三年行动的指导意见》将“加大产业扶贫力度”[2]放在强化精准帮扶措施的第一条。

产业扶贫是通过构建利益联结机制让贫困户进入由经营主体主导的产业链体系，以解决贫困户独立发展产业能力弱的问题，实现贫困户的稳定增收[3]。当前产业扶贫虽取得重大成效，但其中存在的问题值得重视，如扶贫产业选择不精准[4]，扶贫项目存在“精英捕获”[5]，扶贫资金变成参与主体谋取利益的资源和资产[6]。学者们剖析了造成产业扶贫困境的原因，认为由于考核多集中在经济发展指标上，地方政府将天平倾斜到市场效率方面，“扶贫”或多或少被遮蔽[7]；条块化、碎片化、各自为政各行其是的事本主义导致了产业发展有始无终[8]；产业扶贫组织场域内的组织行为主体按各自领域制度逻辑追求自身利益，导致产业扶贫中制度表达与项目实践的背离[9]；政府主导的产业扶贫项目，以行政路径依赖为运作机制[10]，忽视其他社会主体在扶贫中的参与、合作与共享[11]。针对上述问题，学者们给出相应的政策建议：完善产业扶贫的制度建构，建立严格的项目申请、考核、验收与监督体系[8]；减少政府对产业发展的不必要干预，探索基于市场机制的产业扶贫方式[12]；平衡国家的外源力量与乡村社区的内生自主力量[13]等。

目前，产业扶贫的路径主要有两种类型，一种类型是直接扶持贫困户发展小规模产业，如种植业、养殖业等，针对这类产业扶贫，学界已经进行了较为深入的研究，指出产业扶贫项目与小农经济所追求的小规模、稳妥、低风险不相融[14]；项目设计的发展主义逻辑遭遇小农生存伦理的抵抗[15]；市场化导向的产业扶贫政策遇到农民传统生计模式的排斥[16]；以政绩为导向的农业产业扶贫忽视了贫困户的主体性[17]；旨在“帮助小农户对接市场”的产业扶贫未达成令人满意的预期效果[18]。产业扶贫采用的另外一种典型的路径是依托新型农业经营主体来带动贫困户脱贫，现有关于此类路径的研究并不充分。有零星研究指出，企业自身利益和社会责任难以兼顾，贫困农户在项目实施中缺乏足够的知情权和话语权[19]；一些农业龙头企业、专业大户和合作社向政府提出相应的交换条件，才承担带动贫困户脱贫的责任[20]。针对这类产业扶贫还需进一步开展系统研究。

笔者在调研中发现，政府依托新型农业经营主体来开展产业扶贫的初衷是为了改善贫困户的境遇，然而在扶贫过程中，贫困户原本是产业扶贫的帮扶对象，却存在被隐性剥夺的悖论处境。本研究以人文主义方法论为指导，主要对山西省D县(1)按照学术惯例，本文出现的相关地名均为化名。(2016年7月)、K县(2016年11月至12月)、L县(2017年2月至3月)以及Q县(2018年5月)的乡镇和村庄开展实地调研，采用半结构访谈、座谈会及参与观察法，对各级行动者包括县级干部、乡镇干部、村干部、企业代表和普通村民等主体进行研究，同时查阅中央和省级政府的政策文件和权威报道以进行文献研究，并于2018年12月通过电话访谈获得补充性资料，以揭示依托新型农业经营主体带动贫困户脱贫的路径所呈现出的改善的逻辑和张力。

二、改善的路径——依托新型农业经营主体带动脱贫

Li (塔妮娅·李)以印度尼西亚为田野地点，通过长时段的历史和民族志研究，揭示了近两个世纪的跨度中，发展机器一直致力于开展改善土著居民生活的一个又一个项目，改善的话语包括消除贫困、参与、生态保护、赋权等[21]。产业扶贫是一种致力于改善的努力，推崇特定的路径，依托特定的主体开展。

(一)产业扶贫的参与者

产业扶贫的参与者主要包括三类：贫困户、新型农业经营主体和政府部门。其中，贫困户是被改善和被“带动”的对象，新型农业经营主体是产业扶贫的具体实施者，政府部门是产业扶贫的发起者。为了使改善的意志变为清晰的项目，发展机器采用“问题化”(problematization)和“技术化”(rendering technical)[21]的方式。政府部门在实施产业扶贫时同样采用了“问题化”和“使技术化”的方式。

为了回应脱贫任务考核的压力，防止被上级问责为数字脱贫，基层政府必须以实际做法来证明脱贫，典型的方式是发展产业。而在基层干部看来，贫困户的种植技术缺乏、风险承受能力不足、资金不足、市场渠道缺乏，需要由一个主体来带动。这样一种对贫困户“问题化”的处理方式遮蔽了贫困户才是发展主体的事实。在“问题化”的基础上，政府部门采用了“使技术化”的管理手段，从上至下逐级施压，并成立专门的机构落实扶贫任务。例如，Q县脱贫攻坚指挥中心分为产业扶贫组、政策研究组、易地搬迁组、金融扶贫组等11个工作组。县与乡、乡与村层层签订目标责任书，同时县四套班子领导分别包联12个乡镇抓脱贫。在产业扶贫的参与者中，贫困户的地位较为弱势，政府部门掌控财政资金的发放，而新型农业经营主体是基层农业治理结构中强有力的博弈集团，他们逐步“倒逼”地方政府，使农业治理的目标更加失衡与单一[22]。

(二)产业扶贫推崇的路径

产业扶贫体现出对特定改善路径的青睐，即通过新型农业经营主体将贫困户整合到市场链条中带动贫困户脱贫，这从中央和省级的政策文本可以看出。国务院扶贫办提出，“积极扶持培育龙头企业、农民合作社、种养大户、家庭农场，发挥龙头带动作用，为贫困户提供全产业链服务，带领贫困户进入现代农业发展轨道、参与市场竞争”[23]。《中共中央 国务院关于打赢脱贫攻坚战三年行动的指导意见》指出，“完善新型农业经营主体与贫困户联动发展的利益联结机制。”[2]山西省人民政府提出将“一村一品一主体”(即“每个贫困村都要有特色产业和产品，都有带动贫困户脱贫的新型农业经营主体”)作为产业扶贫的主要抓手[24]。为进一步对新型农业经营主体的扶贫行为进行激励，政府采取了政策倾斜、资金帮扶等措施。例如，山西省扶贫办组织评选省级扶贫龙头企业和扶贫农民专业合作社，要求市县扶贫部门积极协调相关部门在财政资金、金融服务、项目安排、土地利用和税收优惠等方面加大对它们的扶持力度[25]。

DH镇所属的Q县属于贫困县，中央财政专项扶贫资金投入的倾斜力度较大，基层政府一般将财政资金委托给龙头企业或合作社，这是基于财政资金使用规范和快速启动扶贫项目的考虑。DH镇负责产业扶贫的干部解释到：“政府不能使用扶贫资金跟群众直接打交道，不能从事商业活动，必须依托一个企业或合作社承接。财政资金投入精准扶贫，尤其是产业方面，由龙头企业或者是经营比较好的合作社来带动，是比较简单、现成的，资金一投入，马上就能运转。”

同时，地方政府遴选企业或合作社并非通过组织竞标，而是根据本地区企业的规模或知名度，DH镇干部介绍:“比较大型的或有名的企业，县里边都知道。通过乡政府或者县里边有关部门推荐，确定它们来带动贫困户及带动多少，政府就给它们投资。”新型农业经营主体由于面临扩大再生产的需求，愿意承接财政资金。财政资金投入后，政府对合作社或企业的唯一要求是给贫困户保底分红。以企业为例，DH镇政府工作人员解释道：“产业扶贫在经营方面是政府和企业签订资金委托协议，这个协议比较霸道，是从有利于政府的方面出发，反正是政府的资金，你(企业)必须得保障能给贫困户分红，比如说，必须得带动100户贫困户，给这100户每年每户分红1000元。这是保底的，不管企业亏损还是盈利。”在签订协议后，政府的财政资金一般是一次性投入。企业也会面临一定压力，因为农业经营的利润比较低而且风险多。然而，企业是获利的，镇里干部说：“企业从自身的利益出发，它不让自己亏损。如果亏损的厉害，它就不要这个资金了。”综上，依托新型农业经营主体带动贫困户脱贫，是产业扶贫采用的典型路径。在依托新型农业经营主体带动贫困户脱贫的背景下，新型农业经营主体成为主角，而需要改善境遇的贫困户处于被动的位置。

三、改善的张力——产业扶贫中的利益联结机制

在产业扶贫中，新型农业经营主体和贫困户的利益联结机制主要包括：政府委托新型农业经营主体吸纳就业、流转土地、为贫困户提供技术培训，引导其发展面向市场的生产。从政府角度来看，产业扶贫资源如果直接对接小农户的话，行政成本较高，同时，家庭联产承包责任制的推行使小农户缺乏组织资源，从而制约了政府和小农户的对接，这也成为政府委托新型农业经营主体开展扶贫的关键原因之一。而在这样的委托-代理机制下，出现了学者们已经指出的贫困治理的内卷化。而在借助新型农业经营主体“带动”贫困户脱贫的背景下，政府、新型农业经营主体、贫困户也发生着利益博弈。虽然产业扶贫中体现出的改善意志值得肯定，但是扶贫实践呈现出复杂性。“扶贫”不仅激发了政府、市场与社会多领域行动主体的“跨界协同”，更撬动了资本、技术、土地、劳力等要素的再组合，进而重构了地方社会的图景[26]。产业扶贫对贫困户境遇的改善存在张力。

(一)扶贫效果与资金投入不相称

Q县DH镇的千亩有机蔬菜扶贫示范基地项目，是落实山西省政府提出的“一村一品一主体”而重点打造的产业，也是镇里农业脱贫攻坚重点建设工程。2017年镇政府出面依靠政府影响力以400元/亩成功流转农户的土地约1000亩。该项目委托当地一家种植专业合作社实施，由主管农业的副镇长领导。据蔬菜基地海报介绍，项目总投资480万元，其中争取财政扶贫资金200万元，合作社自筹280万元，可见投资金额较大。副镇长介绍，蔬菜基地的整体投资包括土地流转、人工投入、大棚建设、灌溉设施、购买牛羊粪等方面。具体到一亩地上的投入包括浇水、地膜覆盖、旋耕及底肥等共600多元，雇工花费还需要400元，若一亩地蔬菜产出1000斤，售价0.8元/斤，算下来还倒贴200元。在压力型体制下，基层政府集中资源打造“典型”，不惜“千斤拨四两”也要完成考核指标，使资源投入的产出效率极低[27]。乡里负责产业扶贫的干部说：“有机蔬菜投入高，如果没有财政资金扶持，这个产业不挣钱，没有效益。”而千亩种植规模在2018年由于经营不过来已减少到六七百亩。在财政资金投入如此大的情况下，扶贫效果与资金投入不相称，副镇长说：“从镇政府来说，哪怕就是少赔点钱或者不挣钱，引导人们去朝着种有机菜的方向发展……只有政府才能做这营生——政府不考虑挣钱不挣钱，赔钱也得弄。政府就是考虑大方向，政府花了钱，考虑道路问题。政府现在是绞尽脑汁地脱贫。”蔬菜基地赔钱运营是产业扶贫下发生的典型事例。

(二)土地流转增收和打工增收未必属实

当下，一些关于产业扶贫的官方和媒体报道描述了诸如贫困户“一分钱不用投就能享受分红”[28]的美好情景，此类报道还有很多，无需一一列举。然而，这类报道忽视了贫困户本应是产业发展的主体，遮蔽了贫困户的能力培育的重要性，也未揭示出产业扶贫的利益联结机制中存在的张力。

地方干部指出，土地流转和打工机会是产业扶贫带动贫困户增收的重要表现。DH镇副镇长说：“贫困户带分的、挣工资的、流转土地的，(钱)就到他们手里了，纯粹是扶贫。”然而，这些被指出的扶贫成效未必符合实际。一方面，虽然蔬菜种植产业是劳动密集型产业，可为贫困户提供打工机会，但是，来打工的农民大多是平日勤劳的农民，不少人不在贫困户之列，而有的贫困户家里没有劳力，有的农户虽然穷，却嫌收入低或是干活苦，不愿意参与。干部说，对于不参与的贫困户，他们也没有办法。而蔬菜基地每天用工二三十人，多数是妇女，工钱50～60元/天，一天工作10～11小时，镇里干部介绍：“(现在)男劳动力打小工一天收入120到150元，如果有点技术的话，一天是200元，因为收入比较低，只能是以女人和老人为主体。”可见，扶贫产业的打工收入低，对有劳力或技术的男性而言并不具有吸引力。

DH镇副镇长强调，蔬菜基地的另一大功能是使贫困户获得土地流转的收入。在他的眼中，获得土地流转费用是贫困户脱贫的重要途径，然而，这种土地承包经营权流转获利型联结模式未必能发挥理想的扶贫作用。蔬菜基地流转的是土质肥沃、交通便利和灌溉条件好的土地，并非哪块是贫困户的承包地就流转哪块。甚至，在扶贫背景下，公司化农业通过土地流转将农民的土地集中，一些农村因为人口进一步外流而空心化更加严重；由于农民家庭不再是生产单位，一些贫困户开始失去脱贫的主动性[29]。因此，笼统地宣称贫困户能获得土地流转和打工收入，有夸大扶贫成效之嫌。贫困户实际获得多少雇工机会和土地租金，需要具体核实，不应只听个别干部的一面之词。况且，贫困不仅是收入的不足，更是可行能力的被剥夺[30]。对于贫困户而言，即使暂时获得土地租金和雇工收入，也并不意味着长远的发展。

(三)贫困户在市场中处于弱势地位

镇里干部介绍，有机蔬菜产业具有“引导贫困户朝有机种植方向发展”的功能，然而，调研发现，农民虽然被雇佣来种植有机蔬菜，但他们投资不起高成本的大棚，无法模仿种植；公司的技术人员偶尔才来指导，副镇长也说“技术人员不是本地人，多少(时间)来一趟”，这使贫困户的学习机会有限，能力提升受到制约。而且，产业经营还存在风险，副镇长说，有机蔬菜种植“猜不透，毛病多”，这都将影响扶贫效果。

同时，产业扶贫虽然将贫困户整合进市场，看似“带动”贫困户，但是其面临的较大束缚在于销售渠道依赖外部公司。蔬菜基地与北京一家蔬菜公司签订了供货协议，公司不投入任何资金，只是定期检查蔬菜长势，化验合格后，公司回收蔬菜销往北京。镇里的干部说，“跟上他们(上游公司)风险小，因为生产上合格的蔬菜，它就能收购，就能经销出去”。但是销售利润被公司赚取，农民处于从属地位。镇政府希望蔬菜基地可以少贴点钱，慢慢发展好，等外面的消费者知道DH镇生产有机蔬菜，镇里自行对接销售渠道，就会赚钱。但关键是，扶贫产业将农民整合到其无法控制的市场链条中，并未培育农民的市场能力，从生产到流通，农民的斡旋空间有限。在有机蔬菜种植的例子中，借助政府产业扶贫的平台，农村的劳力和资源被上游公司捕获。贫困户在市场中处于劣势位置，和上游消费者没有直接互动，而品牌效益、规范制定、市场营销都由企业控制，这都将限制其获益程度。

(四)贫困户的能力培育不足

虽然贫困户获得来自企业等的“分红”屡屡被媒体和官方强调为扶贫的成效，但是，即使贫困户能够获得分红，也不过是涓滴收益。DH镇依托县里一家民营企业——W牧业公司开展养殖业扶贫。财政资金对该公司投入500万，同时，2016年，由公司担保，邮储银行为204户贫困户共计发放贷款1020万元(每户5万元)，贷款作为股本，全部投入到公司，公司统一使用购买牛犊进行标准化养殖，企业承诺每年给贫困户分红。然而，从成效来看，财政资金的作用仅仅是“扶贫”，贫困户能力的提升并不明显。镇里负责产业扶贫的干部这样评价W牧业带动贫困户的效果：“贫困户的收益是被动的收益，就是政府的财政资金投入后，龙头企业每年给贫困户分红1000元，贫困户是因为贫困户的身份，自动就获取了这部分收入，有点不劳而获的成分存在。所以，带动方面就比较寡气。”贫困户在没有实质性付出的情况下获得了分红，折射出贫困户未参与经营管理的现实，这可能会对贫困户造成污名化和负向激励。贫困治理应从“技术精准”到“益贫发展”[31]，然而，“益贫发展”还很欠缺。长此以往，贫困户仅仅获得了暂时的脱贫，并没有形成自身造血能力，一旦产业扶贫结束，贫困户又可能返贫。基层政府依托企业推进产业扶贫，未认识到市场链条中小农与资本力量的悬殊，在“带动”的名义下，贫困户并未成为发展主体。而基层政府之所以助推新型农业经营主体来带动贫困户脱贫，与基层政府出于“便于管理”的农业治理逻辑和政绩逻辑[32]相关，造成的结果可能是学者指出的资本下乡、农民分化，使小生产者以各种形式被吸附到农业资本主义的体系里面[33]。蔬菜产业和养殖业扶贫的例子说明，依托新型农业经营主体开展产业扶贫中，贫困户的能力培育和境遇改善还比较有限，他们仅仅获得涓滴收益。

四、产业扶贫面临的风险

致力于改善的项目所试图达成的目标和实际达成的效果之间存在断裂，Li分析了改善的项目是如何被其所无法改变的政治经济关系所塑造[21]，而来自发展机构的改善意志对于许多人而言，并未能履行让世界变得更好的诺言[21]。产业扶贫的出发点是“带动”贫困户脱贫，但是，扶贫实践嵌入到已经分化的基层社会后，面临的风险是贫困户的发展空间被挤压、财政资金的流失和产业监管存在不足。

(一)贫困户的发展空间被挤压

产业扶贫中存在着企业觊觎政府给予贫困户的贷款，并打着“带动贫困户”的旗号为自身谋求获利，挤压贫困户的发展空间，这一现象与改善的初衷存在偏差。在D县，产业扶贫的政策包括给予贫困户最高五万元的贴息贷款，用于从事种植、养殖、加工等生产经营活动。但贫困户在申请贷款时，需要有稳定收入的担保方为其担保。一般贫困户并没有这样的人脉，因此这一担保规定限制了贫困户申请贷款。有些企业老板向政府官员提出，若允许企业使用给予贫困户的贷款，贫困户可以坐等入股分红，希望政府促成此事。一些地方干部也认为贷款给贫困户难以取得成效，而且担心贫困户将来还不了款，支持将资金给企业使用。在一次由L县有关部门领导、省农业厅驻村干部、乡镇干部、村干部、电商园区代表和企业家参加的座谈会上，一位发展红枣产业的经理提出企业在收购农民的红枣时面临资金不足的问题，他建议，“政府贷款给农民(贫困户)的五万元，由企业提供担保，农民可以在企业工作，这样的话，农民年收入就可以多四五千元，实现脱贫。一笔款子放出来，一箭三雕，既能解决老百姓的问题，又能解决企业的问题，还能实实在在解决执政党名声问题”。L县负责农经工作的科长当即表示支持，并向来自省农业厅的干部建议：“贴息贷款幅度能不能更大一些？以前是五万，现在可以改成十万；让企业少背点包袱，可以更好地渡过难关。贴息力度能不能提高呢？如果红枣能够销售出去，那么企业大量地收购红枣，人们就会得到好处。”因此，针对贫困户的贴息贷款的讨论，在贫困户缺席的会议上，政府干部和企业代表都赞成扶贫资金由企业使用的做法。

产业扶贫场域涉及多个参与者，包括地方官员、企业、贫困户等。行动者会基于地方知识来认识和解构干预项目，并以话语、行为等表征体系加以表达，同时采取策略来回应发展干预并最终影响项目执行结果[34]。上述案例中，无论企业如何表述资金由其使用的合理性，贫困户是贷款方且承担风险，而企业是获益方，风险主体和获益主体并不一致。政策的出发点原本是使贫困户利用贴息贷款资金发展产业，贫困户却拿不到资金，反成为风险主体，这无疑是对贫困户发展机会的隐性剥夺。L县D乡一位村支书参加完会议后愤怒地表示，“企业只是骗补和骗钱。给贫困户的贷款就应该无抵押、无担保，帮助贫困户解决资金问题。设置那么多的门槛无法便利贫困户”。企业使用本应给贫困户的贴息贷款资金的做法也发生在其他地方，而且被有些地方视为带动贫困户脱贫的典范。一些乡镇干部和村干部对企业所承诺给贫困户的高回报表示质疑，并反思企业“带动”脱贫模式的影响。例如，K县Y乡的乡长指出：“说是让农民分红，但事实上哪有那么好！既然已经是大企业，有市场直接回报，怎么还要政府去补贴呢？这岂不是成了劫贫济富、锄弱扶强？”在基层工作中，防止企业借着扶持贫困户的幌子去觊觎扶贫资金，避免政府部门与企业共谋，代替贫困户做主，使原本用于支持贫困户发展的贴息贷款优先支持了企业，削弱扶贫政策的公正性。事实上，通过担保或者产权抵押获得贷款来扶持贫困户发展产业的模式对于贫困户而言看似是一种脱贫路径，实际上贫困户的社会资本缺乏，自行寻找担保人难度很大。同时，贫困户本来生活已处于困境，他们面临的是生存问题而非市场利润，为了脱贫，还要冒着金融贷款的风险，这种脱贫路径的设计与贫困户本身的境遇存在一定偏差。

(二)财政资金流失

投入产业扶贫的财政资金具有公共性，旨在扶贫，但是在实践过程中财政资金及其形成的集体资产存在流失的可能，以及被权力和资本的拥有者侵占的风险。Q县DH镇S村的西瓜种植大棚是产业扶贫项目，共十五个大棚，面积约30亩。大棚建设的费用全部来自财政资金支持的50万，项目依托村支书的合作社来经营。笔者于2018年5月参观时，每个大棚外面醒目张贴着贫困户的姓名和各户的人数。然而，贫困户并不参与管理，只有两位来自周边村庄的老年妇女在那里打工，她们通过联系村支书获得打工机会，主要负责通风、疏苗，每日工钱50元。2018年，由于大棚西瓜生长速度快，完备的农业设施使西瓜抗风险能力增强，西瓜长势好并提前上市，销售情况良好，大棚继续种植蔬菜获利。DH镇负责产业扶贫的干部介绍，S村西瓜销售获得9.9万元，给52户贫困户每户发放1000元，共5.2万元，结余4.7万元由村支书掌握，可能成为村支书的私人财产。政治经济学中关系到生产与再生产之间的社会关系的四大问题包括：谁拥有什么？谁从事什么？谁得到什么？他们使用获得物做了什么[35]？本例中，村干部在对接上级的扶贫资源方面具有渠道、平台和信息方面的优势，而扶贫资金需要借助合作社来运行，S村合作社的法人代表是村支书，产业取得经济效益后，结余的资金由他掌握。

梁晨指出，一些合作组织变成大户、能人承接扶贫项目的载体，或成为村干部掌握资源的武器，缺乏利益共享，散户在资源获得和增值上的权益受损[7]。针对上述S村的村支书占有西瓜销售的结余资金一例,镇里的干部说，大棚所形成的固定资产属于S村的集体资产，是通过村支书的合作社来经营，“应该有一个协议，就是合作社使用集体的固定资产每年要给村集体交2000或是5000元的承包费。但是到现在，项目完工以后，乡政府包括上级部门想要他们的开会记录，以及和村集体的委托经营协议，村支书拿不出来。因为他是合作社的法人代表，又是村里的干部，权力大，咱们(镇里)不好监控他，再一个对于他的约束不太明确。在产业扶贫方面，可能有一部分集体资产要流失”。依托集体资产收益促使贫困户脱贫的模式，可以称为集体资产收益型联结模式，然而，这种模式面临扶贫资源被精英俘获的风险。在S村的例子中，财政资金形成的资产并未增加集体的收益，而是面临流失的风险。

(三)产业监管存在不足

产业培育需要长远的设计和规划，但是鉴于脱贫任务很紧迫，基层无暇开展制度建设和长期培育工作，这使产业的未来存在不确定性。

一方面，政府对产业发展的资金监管存在隐忧。目前中央政府对扶贫项目资金的绩效管理高度重视，要求“市县级财政部门负责将扶贫项目资金绩效目标及指标嵌入系统，市县级资金使用单位负责在线填报扶贫项目资金使用情况和绩效目标执行情况并上传相关证明资料，省级财政部门和财政部驻当地财政监察专员办事处负责实时监控”[36]。然而，在产业扶贫实践中，政府部门在监管新型农业经营主体对扶贫资金的实际运作过程方面存在不足。据DH镇负责产业扶贫的干部介绍，在产业扶贫资金的监管方面，“政府就是年末(项目)运作完了，上级部门审计一下，看是否违反国家规定的财政纪律，监控一下财政资金的流向。因为政府对企业没有派驻财务人员，没能深入了解它的经营活动，所以，财务资料和项目资料是由企业自己来制作的……人家是一个独立的法人，自主经营、自负盈亏的单位。政府只能监控财政投资的这部分花的合理不合理，是否用在产业上，只能事后监督，事前和事中就监督不了，尤其是事中监督财务的运作——事后监督吧，它给你造成损失了，你追不回来了”。而之所以缺乏事中监督，是因为“这个需要时间，一年的脱贫攻坚任务又非常紧，尤其是当年就要见效，又要做这些外在的事情，肯定时间太仓促，就做不成。产业扶贫需要培育，一两年或者两三年才能培育”。可见，脱贫任务紧迫导致基层政府无暇对产业进行长期规划和制度制订，带来产业发展的隐忧。

另一方面，产业将来的归属和收益分配问题值得重视。当下，产业扶贫中的物化资产或基础设施都已落成，那么，2020年脱贫任务完成后，这些资产的所有权如何，收益权归谁？后续如何管理，能不能管得好、用得公平，使贫困户持续性获益？DH镇负责产业扶贫的干部说，目前政策层面对于产业的规划等尚不明确，“蔬菜基地，如果说运行三年以后，形成的固定资产是属于村集体、乡政府还是属于贫困户的股份，不是太明确；借助或委托合作社如何持续性地进行有效的管理或者分红，也不是太明确；政府财政资金投入以后，政府和企业占的比例、效益分成、风险共担，都不那么清楚，而如果是一个运行良好的股份制企业的话，股份比例、收入分成等应该是明确的。但是，像这个产业(扶贫)，主要是靠政府财政投资，它委托一个企业来运营，产权不明确”。

在借助新型农业经营主体实施产业扶贫的背景下，面对目前形成的产业，产业扶贫的参与者的力量对比呈现不平衡性。特别是就贫困户而言，虽然他们在扶贫期内获得了一定的收入，但是能力提升并不充分。那么，在此情况下，产业将来的归属如何、能否使贫困户持续受益也面临挑战。因此，对于财政资金形成的资产亟待出台管理办法并加强风险防控，保障产业发挥公共性的功能，防止被权力或资本的拥有者所侵占。

五、结语

通过干预手段来改善特定群体境遇的努力在政策层面并不鲜见。产业扶贫作为反贫困干预的重要举措，致力于改善贫困户的境遇。那么，改善的努力是否提高了贫困户的福祉，增强了其实质参与度，使被帮扶对象真正受益？

在产业扶贫中，扶贫干预与贫困户的联结机制可以概括为以下几类：农户土地承包经营权流转获利型联结模式、扶贫产业雇佣劳动力型联结模式、担保抵押贷款型联结模式、集体资产收益型联结模式等。这些联结模式具有一定的共性：它们均体现出深化和鼓励市场成为贫困户脱贫的主导因素的特征，却无视市场嵌入后给贫困户带来的风险，同时，贫困户的主体地位是缺失的。而这些模式的相对差异性则体现在参与扶贫的各主体力量博弈的不同，这些主体包括：上级政府部门、村庄能人、外来资本、贫困户等，他们有的决定着财政资金的走向，有的掌握着资源和权力，有的拥有较强的关系网络和社会资本，而有的则处于被动而困顿的状态，而各主体的力量博弈将决定扶贫的实践效果。

在产业扶贫实践过程中，由于脱贫任务时间紧、任务重，政府部门出于政绩导向和考核压力，主要依托企业或合作社等新型农业经营主体来带动贫困户脱贫。财政资金并非直接对接扶贫对象，而是投给新型农业经营主体，这也使贫困户的境遇改善呈现张力和复杂性，改善未必达成理想的效果。在实践过程中，政府要求使用财政资金的企业或合作社等主体给予贫困户保底分红，然而，产业扶贫无视贫困户本身是最重要的发展主体，忽略贫困户主体性的培育。

扶持穷人在现实中被异化为扶持产业，而产业的归属性并不明晰，收益分配偏向企业或能人，这样无疑拉大了产业主导者和贫困户之间的差距。所谓土地流转费、打工收入、市场收益等扶贫成效，未必符合实际。而“分红”话语遮蔽的是贫困户未实质性地参与产业的经营管理。改善的机制仅仅是涓滴效应的机制。同时，产业扶贫事实上强化了资本的力量，形成对贫困户发展空间的隐性剥夺。而鉴于制度设计和管理方面存在缺失，用于产业扶贫的财政资金及其形成的资产面临流失的风险，产业发展的未来还存在不确定性。

针对产业扶贫在地方实践中呈现的不足，亟待思考治理策略。中央提出的产业扶贫应该是给贫困人口赋权的实践。而后扶贫时代，迫在眉睫的工作是通过农村社会建设，保障扶贫对象的可持续脱贫及促进其能力培育。特别是在现有农村产权制度改革的背景下，处理好产业扶贫过程中政府、新型农业经营主体、村集体、贫困户之间的关系尤为关键，而为了保障扶贫资金所形成的产业发挥持续性和公共性的功能，政府部门还需要进行相应的制度设计和管理优化，同时，只有给贫困群体赋权才能实现扶贫实施者与扶贫对象之间更好的利益联结机制。基于此，方能达成国家希望的“巩固脱贫成果”的长远改善目标。