国家治理体系中监察制度改革的宪法学分析

王广辉

(中南财经政法大学 法学院，湖北 武汉 430073)

1 国家治理体系中的监察制度改革与宪法权威维护之关系

党的十九届四中全会作出的《中共中央关于坚持和完善中国特色社会主义制度、推进国家治理体系和治理能力现代化若干重大问题的决定》中，将中国特色社会主义制度和国家治理体系的显著优势概括为13个方面，其中监察制度属于国家监督体系的组成部分。从内容上看，国家治理体系中包含的各项制度都有宪法基础，都属于宪法规定的国家重要制度。从这个意义上讲，国家治理体系中的各项制度都与宪法有直接的关系，都属于宪法性的问题。监察制度也不例外，监察制度是经过试点改革的探索，得到2018年宪法修正案确认的、以独立的监察权存在为特征的制度。尽管，目前从中央到地方都按照宪法和监察法的规定，设立了监察机关，开始行使不同于改革之前隶属于行政权的监察职能，但有关监察制度改革涉及的宪法问题，并不会因此而完全得到解决。其中，关于在宪法修改之前就进行监察体制改革试点是否构成违宪的争议，实质上涉及的是改革与宪法权威维护之间的关系。2018年的宪法修正案规定了独立的监察权和监察机关，监察权的独立设置有了宪法上的依据，独立的监察机关和监察权是否合宪的争议已经有了确定的结论。但我们需要以此为契机，在法理上讲清楚：宪法上没有规定的内容，是否就必然是违背宪法的。因为在今后的改革过程中，还会遇到类似的问题。我们既不能借改革的名义不遵守宪法，也不能将改革与遵守宪法对立起来。改革开放以来出现的所谓“良性违宪”[1]的主张实际上就是将改革与遵守宪法对立起来的典型表现。

自宪法产生以来，国家实行的重要制度都会在宪法中有所规定。遵守宪法、维护宪法的权威，就是对宪法中确认的重要制度的坚持与守护。对现有制度进行改革，必然会面临改革与宪法的既有规定是否符合的问题。其表现为：改革或与现有的规定存在冲突，或在现有规定中找不到依据。处理改革与宪法的关系时，必须针对这些不同情况加以区别对待。既不能为了进行改革而完全不考虑宪法的权威，也不能为了宪法的权威而不进行改革，必须在改革与维护宪法权威之间寻找最佳的结合点。这个最佳的结合点不是要减弱改革应有的效果，从而维护宪法在形式上的权威；也不是任意地对宪法进行修改，以追求改革效果的最大化。

解决宪法与改革之间的关系，首先面临的是“宪法是什么”的问题。原因在于，当改革遭遇是否符合宪法的疑问或争议时，宪法构成了判断的基准。对“宪法是什么”的不同回答或理解，也就意味着存在着不同的判断标准。如，决断主义宪法学的主张者卡尔·斯密特，就将宪法区分为“绝对的宪法概念”“相对的宪法概念”等。其中，“绝对的宪法概念”的含义又可分为3个层次。①“宪法=一个特定国家的政治统一性和社会秩序的具体的整体状态。” ②“宪法=一种特殊类型的政治和社会秩序……宪法是指具体的统治和服从关系……在这里，宪法=政体。”③“宪法=政治统一体的动态生成原则。有一种根本的活在根基处涌动的力量或能量，使政治统一体处于不断形成、不断被创造的过程中，宪法就是这个过程的原则。”[2]“相对意义上的宪法是指个别的宪法律……并不具有‘诸法律的法律’那种意义上的根本性。”[2]如果按照此种划分，在思考改革的合宪性问题时，就应当区分所谓的“违反宪法”是违反绝对意义的宪法还是相对意义的宪法。也就是说，存在着违反相对意义的宪法但并不违反绝对意义宪法的可能性。在此情形下，改革措施究竟是否构成违宪，本身是存在争议的。此外，就表现为规范形态的宪法文本而言，需要解决遵守宪法是遵守宪法中的具体规定还是所蕴含的精神、贯穿的原则。这一问题的要害之处在于，改革中采取的措施与宪法的具体规定不一致、或者没有宪法上的明确依据，是否构成对宪法的违反。

基于上述分析，判断改革是否符合宪法，不能单方面要求所有的改革被动地适应宪法的既有规定，宪法也应主动回应改革的需要，这样才能在宪法与改革之间建立起良性的互动关系。具体而言，当改革与遵守宪法发生冲突的时候，一方面，不能简单照搬宪法中的某些规定，而应从宪法的精神、原则等更高层面来思考改革是否真的违反了宪法，违反的是形式意义上的宪法还是实质意义上的宪法(所谓实质意义上的宪法，不是指实际存在的有关国家组织的具体规则，而是指宪法遵循的原理以及在此基础上创设的权力架构，特别是相关重要制度蕴含的法理)。否则，得出的结论就可能存在简单化、标签化的问题，既有可能阻碍改革的进行，更有可能在实质上损害宪法的权威。原因在于，改革的最终效果必须保证改革之前与改革之后的制度在宪法上不出现“断裂”，也就是形式上的变革仍然能够为宪法的“灵魂”所统摄，方能确保宪法的延续而不是被否定。坚持这一点，才能保证我们进行的改革是对既有制度的发展和完善。另一方面，除了尽可能将改革纳入宪法的范围进行之外，也要考虑宪法是否能够为即将进行的改革提供根据，有无回应改革要求的必要。宪法不能在静态的意义上去理解，要用发展的眼光去看待。判断改革是否违反宪法是一个复杂的问题，并非仅仅从宪法文本的字面规定就能得出确切的结论。改革即便存在违宪的嫌疑，也不能仅仅从是否“违宪”这个角度进行思考，还应该考虑是否能够采取宪法的方法去解决，也就是宪法是否应该去主动回应。

斯密特的宪法理论中，还提出了“宪法的修改”“宪法的废止”“宪法的打破”“宪法的临时中止”等概念。其中，有助于我们思考宪法与改革之间形成良性互动关系的，除了“宪法的修改”之外，还有“宪法的打破”。按照斯密特的界定，“宪法的打破”是指“针对一个或几个特别的个别事例违反宪法法规……其前提条件是，被打破的宪法法规在其他情形下仍一如既往地有效，因而既没有被永久地废除，也没有临时失效”[2]。这里包括，不经宪法修改的程序对宪法的打破以及经过宪法修改的程序对宪法的打破两个方面。经过宪法修改程序而对宪法进行的打破，不容易受到“合宪性”的质疑，因为至少在程序上符合宪法的要求。不经过宪法修改程序而对宪法的打破，实质是对宪法中不符合社会发展需要的内容的突破，或者是对现有制度的改良，目的并非否定既有的制度，而是对既有制度的完善。就监察制度的改革而言，宪法修正案通过之前，形式上没有规定独立的监察机关，并不意味着通过改革就不能设立独立的监察机关；或者对普通法律规定的行政机关内部设立监察机构的规定进行修改，就一定是被宪法所不允许的。将原本设在行政机关内部的监察机关独立出来，就属于对宪法的打破，但打破的并非是国家权力中蕴含的监察职能，而是对这种职能进行的重新配置，国家本应具有的监察职能依然存在，并没有因此而遭到否定或废弃。

2 监察制度改革与宪法规定的国家治理体系应遵循原理之关系

我国国家治理体系的各个组成部分，都必须遵循宪法对国家权力与基本权利关系进行调整而遵循的原理，监察制度的改革也不能例外。

在宪法的原理之中，能够为监察制度改革提供直接支撑的就是“一切权力属于人民”和“权力制约”的基本原则。其中“一切权力属于人民”的原则，回答的是国家权力的所有问题，根据这一原则，我国的国家权力在本源上属于人民所有。但在代议制民主制度下，人民对国家权力的所有并不必然意味着人民去直接行使国家权力，对国家事务进行具体的决定与管理。真正能够决定和管理国家事务的是具体的国家机关。无论设置哪些国家机关，它们的权力都被认为是来自人民的委托，对国家权力的运用必须建立在服从人民意志的基础上，具体就表现为遵守体现人民意志的法律。因此，立宪的任务完成以后，人民作为主权者需要退隐于幕后而不再出场，但却不能因此而放弃对国家权力的监督与控制[3]。如此一来，设立独立的监察机关不是问题的关键所在，问题的关键在于，必须将监察机关行使的权力纳入人民意志的控制之下，以体现监察权力的行使是在遵从人民意志的基础上。凡是做到这一点者，或者是遵循“一切权力属于人民”的原理而建立起来的国家机关，在实质上都是符合宪法要求的。重构后的监察机关享有的职权，是对原来行政机关中监察部门享有的行政监察职权、人民检察院享有的对公职人员职务犯罪的侦察权以及党的纪律检查组织享有的纪律检查权的整合，虽然具有多元混合的特点，但并没有创设出新的权力类型[4]。在现有的宪法体制下，上述原本由不同国家机关行使的权力，也都是来自人民，建立在人民委托的基础之上。这些权力由重构后的监察机关来集中行使，并没有改变其来自人民的属性，也不是人民的重新委托，实质上是符合一切权力属于人民的宪法原则的。也就是说，重构的监察机关行使的权力，即便是在目前的宪法之中，也是得到承认的，数量上没有增加，属性上没有改变，实质上并不违背现行的宪法。

“权力制约”的要求，一方面表现为所有的国家权力都来自人民，当然要受体现人民意志的国家法律的制约，权力的行使必须遵循法律规定的条件和程序，不能任意地运用，更不能滥用，以免造成人民委托给国家权力的目的不能实现。另一方面，任何国家机关在行使人民委托的权力时，必须遵循宪法和法律关于权力划分的规定，也就是要符合人民对国家权力进行的分工，体现为各个国家机关的权力都是有限的。特别是在我国人民代表大会制度下，人民代表大会(以下简称人大)是权力机关，其他机关都要接受人大的监督。实际上，也就是让人大对其他机关形成制约，以保证其他机关对权力的运用能够随时接受人民通过人大进行的监督和制约。有学者指出，我国改革开放以来进行的各项改革以及为此而进行的宪法修改，如何更好地实现权力制约，是一项重要的内容，“制约和监督公共权力都是我国政治体制改革以及中国特色社会主义宪制建设的焦点、重点和难点所在”[5]。具体到监察机关而言，它所拥有的监察权本质上就是监督和制约的权力，即通过监察对其他国家机关在运用权力过程中存在的违法失职行为进行制约。这种制约的性质，可以通过监察机关享有的权力得到充分的体现。根据试点地区监察委员会的职权设定，监察委员会的职权包括：对本地区所有行使公权力的公职人员依法实施监察；履行监督、调查、处置职责，监督检查公职人员依法履职、秉公用权、廉洁从政以及道德操守情况，调查涉嫌贪污贿赂、滥用职权、玩忽职守、权力寻租、利益输送、徇私舞弊以及浪费国家资财等职务违法和职务犯罪行为并作出处置决定，对涉嫌职务犯罪的，移送检察机关依法提起公诉。为履行上述职权，监察委员会可以采取谈话、讯问、询问、查询、冻结、调取、查封、搜查、勘验检查、鉴定等措施。从监察机关享有的权力内容以及可以采取的相关措施看，目的在于将行使国家权力的公职人员的行为限定在合法的范围内，公职人员的行为一旦超越法律界限，就要依法受到相应的处罚，承担相应的法律责任。

3 监察制度改革与人民代表大会制度的关系

从宪法规定的国家治理体系中探寻重构后的监察制度的存在根据，毫无疑问，应该是人民代表大会制度。我国的人民代表大会制度是实现宪法规定的“一切权力属于人民”原则的制度，是我国的根本政治制度。在人民代表大会制度下，人大是权力机关，由人民通过直接或间接方式选出的代表组成，承担将人民的意志转化为国家意志、进行立法,或者对重要事项进行决定的功能。其他国家机关都属于执行人大意志的机关，受人大的监督。这样的权力架构中，人大作为权力机关的地位高于其他机关，对其他机关享有监督的权力，人大与其他国家机关是监督与被监督的关系。根据这一权力架构，只要确保人大作为权力机关的地位和权威，其他机关在行使权力的过程中要受人大的监督，就在根本上符合人民代表大会制度的属性和要求。即便是此前进行的监察体制改革试点，也是经由全国人大常委会通过的，完全符合人民代表大会制度的权力架构要求[6]。新设立的监察机关不会对人民代表大会制度造成破坏，在某种程度上可以认为是对人民代表大会制度的进一步完善和发展。也就是说，对人民代表大会制度内容尤其是其权力架构组成的理解，要区分既有的制度内容与其所蕴含的未来发展可能性。将人民代表大会制度内容做僵化的理解，将现有的人民代表大会制度的权力架构做绝对化的理解，认为凡是与现在不同，就是对人民代表大会制度的破坏，就是违背宪法。这样的理解无疑会扼杀人民代表大会制度未来发展完善的空间。

按照斯密特的决断主义宪法学理论，人民代表大会制度就是中国人民在制定宪法时作出的政治决断或选择，其他的制度都建立在人民代表大会制度的基础上，依赖于人民代表大会制度而存在，具有不可改变、废除、抛弃的属性，是宪法的核心保障内容，对宪法的修改构成限制[7]。那么如何去坚持和维系人民代表大会制度的不可改变性？笔者认为，应该是对人大作为权力机关属性的坚持以及确保人大与其他国家机关之间监督与被监督关系的存在，至于人大代表的选举、人大机关的组成与活动方式可以根据社会发展的需要而加以改变和发展；在人大与其他国家机关的关系上，只要保持监督与被监督关系的存在，在监督的方式、内容等方面是可以变更的。从这个意义上讲，在确保人大对其他国家机关的监督制约职责的前提下，设立哪些机关来负责执行人大制定的法律和对重要事项作出的决定，不能仅以现有的规定为判断标准，完全可以根据国家治理的需要进行适当的调整。人民代表大会制度因此而成为有些学者称之为“绝对宪法意义的社会主义”不可缺少的部分[8]。

国家监察制度改革主要表现为设立独立的国家监察机关，使原来隶属于人民政府的职能部门变为与人民政府、人民法院、人民检察院并列的国家机关。仅从这一点上看，国家监察机关是一个新的国家机关。但在实质上，国家监察机关是对作为行政机关组成部门的监察机关的剥离与升格，是对现有制度中相关部分打破以后进行的重塑，有一定的制度基础，并非是完全的无中生有。原本分散在各国家机关之中的权力，本身就蕴含于人民代表大会制度的权力架构之中，现在是将它们集中起来由一个机关来行使，并不违背人民代表大会制度。

在我国宪法中，党的领导是一项重要的原则和制度，党对国家的领导主要通过设立党的组织和机构来实现。其中，与国家监察职能相关的就是党的纪律检查委员会(以下简称“纪委”)。改革后的国家监察机关与党的纪律检查机关采取合署办公的形式，即党的纪律检查机关中的工作人员同时又具有国家监察机关工作人员的身份。这与改革之前监察机关与纪委合署办公的做法是相同的。不同的是：改革之前纪委与监察部门的工作人员虽处在同一个办公机构之中，但不具有双重身份，仅仅是办公地点相同，名称上称为“纪检监察”机构，属于二者的简单相加；重构后的监察机关工作人员则具有双重身份，机构名称为“监察委员会”，实现了实质上的融合。这种融合，符合宪法关于“党的领导”的原则以及党在反腐败工作中的主导作用[9]，使党的领导不仅表现为对外部的指挥、引领，更体现为对内部相关事务的处理与决策。其重要意义在于，实现党权与政权的有机结合，既可在理论上减少甚至是消除围绕党的“领导权”和“执政权”的争议[10]，又可在一定程度上减少和避免“党”“政”之间发生冲突或相互推诿的问题[11]，以便更好地实现党对国家的领导。监察机构中的党政融合，有助于促进党的领导和执政的法治化[12]。

4 国家治理体系中的监察制度改革与宪法修改

宪法规定的国家治理体系的内容虽然重要，但不能始终处于固定不变的状态，如要真正发挥作用，就需要应社会关系的变化及时做出调整。宪法修改制度的设置，就是以承认宪法的规定会与不断变动的社会关系实际产生脱节为前提的。当这种脱节出现的时候，如果让社会关系削足适履地去适应已经落后于社会发展要求的宪法规范，会导致宪法成为具文而难以发挥有效的规范作用。倘若通过宪法解释等方法不能消除业已出现的脱节[13]，或者不能避免脱节发生的可能，那么选择修改宪法就成为改革深入进行的必然结果[14]。因此，宪法修改制度本身就意味着能够对宪法文本的内容进行变更，更意味着变更后的内容，与原来的内容同样具有权威性，并不会因为遵守了变更后的内容而被认为违宪，或者是对宪法权威的破坏。修宪权是否应该受到限制，也就是运用修宪权是否能够变更宪法的所有内容，在理论上存在认识的分歧，存在“有限论”和“无限论”两种主张。“有限论”认为，即便是遵循宪法规定的修改程序，也不能对宪法的所有内容进行修改，宪法中存在着不可改变的部分，这些部分构成了宪法的内核或根基。诚如卡尔·斯密特所言，“修宪权只是一种在保持宪法的条件下，按照宪法律规定的程序作出变更、补充、增删的权力，而不是一种制定新宪法的权力。”[2]如若对宪法的核心内容进行修改，等同于对宪法的废弃，具有制定宪法的实质，已超出宪法修改所能容忍的范围。但是，对此问题也应该以辩证的立场加以理解。宪法修改如果没有构成对宪法原有重要制度的完全否定，且在宪法遵循的基本原理允许的范围之内，都还属于宪法修改的性质。通过宪法修改而增加的规定，是对原来宪法秩序的完善与发展，应该成为原有宪法秩序的组成部分。所谓的遵守宪法，不能理解为对最初制定的宪法文本规定内容的遵守，或者是某一特定时期修改的宪法文本规定内容的遵守，也应该包括对修改后的宪法文本规定内容的坚持和遵守。

无论是改革还是维护宪法的权威，最终目的都是推动社会的发展，或者对既有的制度进行完善。因此，我们应该树立这样的意识，即宪法的生命力在根本上取决于，其确立的调整国家权力与个人权利关系的原则和制度，是否符合社会关系的实际，而不是借助于设置复杂的修改程序而保持形式上的稳定。以往涉及的有关改革合宪性的争议，都是以当时宪法的既有规定为依据，忽略了宪法中设置的宪法修改程序，忽略了宪法修改程序可以在需要的时候加以启动，以解决改革与宪法之间产生的合宪性争议。在此情形下，宪法修改既有缓解改革与宪法之间紧张关系的作用，又有促进宪法自身发展的作用[15]。如果将增加宪法原本没有规定的内容，作为违反宪法的判断标准，那么宪法修改就仅限于对原有内容的修订，新增加的内容则被排除在外，这实际上是限缩了修宪权的范围，不仅在理论上不符合修宪权的内涵，也与我国宪法修改的实践不相符合。如，现行宪法实施以来，通过修改宪法，否定了计划经济，规定了原本没有的市场经济；否定了人治的治国模式，规定了法治的治国模式等，就是非常典型的宪法修改实践。

就监察制度的改革而言，如前所述，将监察权规定为独立的国家权力，从根本上并不与我国宪法遵循的原理以及规定的人民代表大会制这一根本政治制度相抵触。在此前提下，才能通过宪法修改的方式对监察权加以规定，才能将独立出来的监察权与其他的国家权力都融合于人民代表大会制的权力结构之中，才能维系我国宪法中的人民大表大会制度在体系上的一致性，使得独立设置的监察权与既有的其他国家权力之间形成和谐共存的结构，成为宪法规定的国家治理体系中的有机组成部分。从这个意义上讲，是设置独立监察权力的实质合宪性，决定了通过修改宪法设立独立的监察机关的合宪性，进而决定了宪法修改具有正当性，不构成对我国宪法根本原则和制度的违反，而不是因为修改宪法设立了独立的监察权力决定了监察机关设置的合宪性。也就是说，不能认为凡是宪法没有规定的内容，都是违宪的。如果这样的话，合宪与否的判断就纯粹是一个形式问题。这样很容易得出修宪权没有边界的结论，认可修宪机关可以对宪法的任何内容进行修改，混淆修宪权与制宪权之间存在的区别。

人们或许会提出这样的质疑，既然监察体制改革在实质上符合宪法，通过宪法修改加以确认只是一个形式，为何不直接通过制定《监察法》加以规定？我国的很多法律之中虽然规定“依据宪法，制定本法”，但并不限于依据宪法的直接规定，也包括宪法遵循的原理和蕴含的精神，这些立法并没有产生合宪性争议，宪法也没有因此而被修改。为何在监察体制改革上，特别是监察机关的独立设置上需要通过宪法修改来规定呢？而且，每次的宪法修改，虽然目的是实现宪法的适应性，但相应地也会对宪法的稳定性造成冲击。

监察体制改革，主要表现为设立独立的国家监察机关，将监察职能从行政机关分离出来，改变人民代表大会制度权力架构中权力机关组织“一府两院”的格局，在原来的人民政府、人民法院、人民检察院基础上增设监察委员会，将人民代表大会制度原本的“一府两院”的权力架构变为“一府一委两院”。这实际上就是对宪法规定的国家机构的组成进行变更，而且这种变更是以设立新的国家机关，即监察委员会的形式出现的。尽管新设立的监察委员会，是把原本分散在不同国家机关中的权力集中起来统一行使。但从形式上看，其权力内容不是对原来分属于不同国家机关的权力内容的简单相加，其权力属性更与原本分属于行政权、法律监督权的属性存在差别，监察权是一种新的国家权力形态。尽管对监察权究竟为何种性质的权力存在争议，尤其是关于独立的国家监察权属性存在“复合权力说”[16]“二元属性说”[17]“政治机关说”或“反腐败机关说”[18]“监督权说”[19]等学说之争，但监察权与原本归属的行政权、法律监督权不能等同则是基本共识。在此情形下，原本包含于行政权、法律监督权之中的国家监察权，被整合为与行政权、法律监督权等平行的国家权力后，自然就存在其权力范围包括哪些方面、与其他权力之间的关系如何处理等问题。这就需要通过修改宪法加以明确，以体现人民对授予国家的权力进行重新划分，同时作为设立新的国家机关行使该权力的宪法依据。从形式上看，人民通过宪法授予的国家权力之中包括“监察权”这种独立的国家权力类型，这与国家权力在来源上应遵循的“法无授权即无权”的公法原理相吻合。也就是说，通过宪法修改，明确规定独立的国家监察权，将其纳入人民代表大会制的权力架构之中。这种做法表面上看是一种合宪化的办法，虽然这种合宪化仅仅是一种形式上的手段，但一定蕴含着其实质合宪性的前提。如此，也就实现了形式合宪性与实质合宪性的统一。

随着2018年宪法修正案的通过，独立的国家监察机关、监察权的设置已是尘埃落定，围绕监察体制改革而产生的合宪性争议也随之消失。其他方面的问题，如：是否应该考虑我国宪法文本中“人民”一词的特定含义[20]，监察机关在名称上应称之为“人民监察委员会”而不是“国家监察委员会”等[13]，也有了明确的结论。但是，这绝不意味着从理论上对监察体制改革宪法基础的讨论就没有必要。我们的改革还在不断进行，监察体制改革中面临的问题，在其他领域的改革中依然有出现的可能性。探讨监察体制改革的宪法基础绝不是就事论事，而是要从中发现处理宪法与改革的关系时需要面对的一些普遍性问题，避免将改革与遵守宪法对立起来，以便在今后的改革中能够更好地协调二者之间的关系，做到既遵守和维护宪法的崇高权威，又能顺利地实现我们的改革目标。这就要求我们学会运用宪法来推进改革，增强改革的宪法基础，以体现依法治国的核心是依宪治国，确保我们正在进行的全面深化改革建立在依宪改革的基础之上。