新区域主义理论视阈下的河南科技创新协同治理

乔宇锋

(河南省社会科学院 农村发展研究所，河南 郑州 450002)

强大的科技创新能力是一个地区保持经济高质量发展的关键，也是将科技创新的比较优势转化为经济发展的竞争优势的核心环节。党的十九届四中全会明确指出，要完善科技创新体制机制，加快建设创新型国家。随着我国经济发展进入新时期，地区间的横向联系日益紧密，知识和人才的流动更加频繁。在新的经济发展形势下，通过怎样的区域科技创新治理体系才能有效构建出河南在全国的竞争优势，提高科技创新治理能力，成为当下河南经济发展中亟待解决的一个问题。区域经济的繁荣依赖于知识共享和知识溢出所形成的经济共生关系，科技创新是河南实现中部地区崛起和高质量发展的关键，河南打造中西部地区科技创新高地，就有必要在这个思路下找出适合河南省情的转型道路。本文将综合利用新区域主义理论和区域创新体系理论对此问题进行分析。

1 新区域主义理论与科技创新协同治理

新区域主义理论是对区域发展理论的重新定义，其核心概念是发展动力、经济要素复杂交互、地域社会关系网络和地方治理结构，其核心观点是区域发展必须采用能够支持本地化学习和创新的治理模式[1]，因此区域治理结构是其要解决的最核心问题。新区域主义与全球化过程中所涌现出来的知识经济有着密切的联系。在知识经济时代，无论是区域经济发展还是增加就业，都依赖于知识和创新的本地化以及在此过程中形成的新型生产力。在当下的全球化和知识经济时代，新区域主义理论对凯恩斯主义和新自由主义均持批判态度，新区域主义认为有效的区域治理是形成区域竞争力和可持续发展的关键，新区域主义的本质是在市场行为准则下，通过有效竞争与合作推动的区域一体化发展[2]。地方政府必须与大学、职业教育机构、知识型和创新型企业等形成伙伴关系，并以此构建出区域创新网络。这种区域协同治理的模式，实际上也是当前河南各级地方政府应对知识经济挑战所必须要做出的调整。

新区域主义理论认为，区域治理模式的调整，在治理目标和组织形式上具体表现为：①不断加大对人力资本和社会资本的投资力度；②将层级型组织结构转变为网络型组织结构。新区域主义在制度设计方面的底层逻辑是，区域发展动力应由区域创新网络体系、社会团体、公司、地方政府和非市场组织所共同构成。从制度视角看，区域治理的目标是将地方政府变成为区域内各经济体“进行社会交互活动的媒介”[3]。新区域主义理论更加侧重从“合作”的角度来审视区域经济增长，将其研究焦点集中在经济活动底层的社会和制度环境上，而不是通常所关注的“资本纽带”和“交易成本”。

实际上，从20世纪80年代开始，发达国家的区域发展政策就开始重视产业和企业集群的作用，这通常也被视为知识经济的早期政策实践。在此过程中，譬如斯坦福、西雅图、都柏林等一些城市和地区建立了区域创新合作网络，使之成为知识产生和聚集的关键地理节点。受知识、学习和创新等要素的驱动，在区域经济发展由比较优势向竞争优势转型的过程中，人们明确感受到了知识经济及其在区域经济增长中的强大推动作用[4]。在知识经济中，生产模式已发生了明显的变化，知识的产生和扩散正代替资本和劳动力的分配。无疑，知识和创新的驱动，将是今后很长一段时间河南经济发展的主要动力。

2 河南科技创新协同治理的路径选择

2.1 通过体制机制改革形成多种知识融合是内生创新的关键

新区域主义理论认为，无论是正式还是非正式的知识共享和扩散，都有可能在学习中产生创新。正式的知识是指那些能够传播和存储的知识，非正式知识是指那些经由经验而得到的知识。新区域主义将这种知识的产生、共享和传播定义为创新产生的一个重要源泉[5]。面对知识正逐渐成为区域经济增长的重要动力源这一新形势，新区域主义从制度的视角提出，对区域经济中已经存在的社会资本和商业网络，可以通过转型为团队导向型组织的方法，为区域内知识经济的发展提供更多的机会。

在区域经济发展中，新区域主义理论认为创新在很大程度上是经济内生增长的微观过程，而不仅是科技研发的过程性结果。因此，在区域创新实践上，新区域主义理论认为，只有通过特定的能够产生和分享知识的网络或组织，其中的个体和公司形成的创新才是区域经济中真正可持续的创新。可以预见，在当前和今后很长一段时期，区域经济增长和竞争优势的核心驱动要素，必然会转向知识、学习和创新。这对河南省今后的区域发展具有重要的启示意义。河南要打造中西部地区科技创新高地，要形成长期可持续的创新能力，就必须着眼于打造有利于创新的内生环境，不断出台有利于创新的产业政策和科技政策。

在新区域主义理论中，将能够形成创新的知识通常分为四类：关于事实的知识(know what)、科学解释的知识(know why)、隐藏在社会关系中的知识(know who)和有关职业技能实践的知识(know how)。这种分类法承认，在区域创新体系中形成的知识，实际上是由不同类型的不同知识共同构成的。在新区域主义理论中，关注的重点不是“高”或“低”科技，而是不同的知识是如何互相组合和融合的[6]。因此，在河南经济发展中，河南省各级地方政府应承担的核心职责是促进不同知识形成融合，进而产生创新。

对区域经济增长中地方政府的角色定位，新区域主义理论认为应首先定位于区域创新体系治理。这种对地方政府角色的构想，主要包含两个方面内容：①政策优先性上的重大调整；②相关政府组织和机制的结构性调整。对政策优先性而言，新区域主义理论认为，地方政府应从统一的、产业层面上的干预政策转向促进区域增长和全面就业的政策，这样做的前提条件是为了支持部分特定区域的学习和创新。这些前提条件主要包括扩大用于教育和培训的投资、全面支持中小型企业、积极建设公司和科研机构之间的区域创新网络等。对地方政府组织和机制的结构性调整，新区域主义理论认为，地方政府应从中心和单一角色转向政府作为区域合作伙伴的治理结构，地方政府是学习和创新的提供者、推动者和经纪人[7]。显然，河南省各级地方政府应积极转换思路，抛弃层级式和官僚式的组织结构，从伙伴和合作的角度出发，制定更符合知识经济特点的政策。

2.2 河南科技创新体系的现状和未来改革方向

以郑洛新国家自主创新示范区为例，其涉及郑州、洛阳和新乡3个地级市，总体经济规模和创新成果分别占河南全省的1/3和1/2，拥有9个千亿级产业集群、5个国家级新型工业化产业示范基地，共有18家创新型龙头企业、227家科技培育企业和500余家科技型中小企业，三项创新指标占全省的比例均超过60%，是河南实施创新驱动战略、建设创新型省份的重要平台载体，也是河南省体制、机制创新的重要引领示范基地。针对郑洛新国家自主创新示范区进行研究分析，不仅更能够反映出河南创新体系的现状，研究所得出的结论也更有参考价值。

河南作为GDP超过4万亿的经济大省，科技市场发展空间巨大，2019年全省签订科技合同近5000项，占全国的1.44%；科技合同成交额超60亿元，占全国的0.53%，这些关键指标均低于上海、江苏、广东、浙江等地。合同多、金额小，原因在于，以郑洛新国家自主新示范区为主力的河南科技创新体系中，高新技术企业数量较少，远落后于其他先进省份和国家自主创新示范区。尽管企业对科技创新的需求较大，但由于企业营业收入低(特别是技术收入)，抑制了企业获取科技创新的能力。

这种差距在具体表现上，首先体现为科技研发投入较低。2019年，郑洛新国家自主创新示范区研发支出530亿元，仅占全国元的3.4%；研发支出占全省GDP的比重为1.3%，低于全国2.2%的投入强度水平；申请专利9.6万件，占全国的2.75%，授权专利5万件，占全国的2.83%。即使是与中部地区其他城市的国家高新区相比，科技人员活动数、研发人员数、研发人员全时当量、科技活动经费内部支出、研发经费内部支出等指标，均有较大差距。其次是体现在创新人才方面，不仅总体数量较少，受教育程度和技术水平也亟待提升，与中部地区其他城市相比，在从业人员、留学归国人员、外籍常驻人员和大专以上科研人员等方面都存在较大差距。再次是3个地市的非理性竞争，在当前GDP考核还未完全弱化、区域创新能力考核占比较低的情况下，3个地市为了地方利益和部门利益而存在一定冲突，存在一些各自为政、无序争抢有限的创新资源等现象，选择适宜的科技创新管理模式显得尤为急迫。

困难与机遇并行，在外部环境方面，国家技术转移郑州中心、国家知识产权专利审查协作河南中心、河南技术产权交易所等市场交易和服务平台均落户郑洛新国家自主创新示范区，为河南科技创新提供了基础性、支撑性保障。中国(河南)自由贸易试验区和航空港经济综合实验区也提供了新的发展环境，使得企业能够更容易获取国外创新资源。“三区一群”、郑州建设国家中心城市战略的实施，更与这些平台之间形成协同和耦合效应，多方面合力的叠加，为河南科技创新提供了新的机遇。

3 伙伴式区域治理结构是协同治理的关键

传统观点认为，在区域经济层面上，地方政府和市场的现有机制能够为知识经济提供发展决策和资源配置。新区域主义理论对此并不完全认同，认为只有多元化和本地化的区域治理结构，才能在区域发展中承担领导者和协调者的角色，这与新经济地理中伙伴经济的观点是一致的[8]。对地方政府在区域经济发展中应扮演的角色，新区域主义认为应是伙伴关系，这与传统主流观点中政府主导的凯恩斯主义和市场主导的新自由主义都不相同。在区域经济增长中，新区域主义理论认为，无论是传统意义上的政府主导还是市场主导的方法，都不能产生更好且可持续的经济和社会发展成果。由于集权化决策、层级型组织架构、规划和执行“一刀切”、投资集中于传统基础设施、单纯追求经济增长速度最大化以及对下级政府、市场和社会团体的家长式作风等各种区域治理问题，凯恩斯主义和新自由主义都不能很好地支持区域经济在发展中产生创新。目前，在发达国家的区域协同治理模式中，伙伴关系已经被视为行之有效的“第三条道路”。

河南要在全国形成区域竞争优势，就必须坚持区域经济发展政策中的知识导向；也只有坚持知识导向，才能把河南打造成为中西部地区科技创新高地。在知识导向的区域经济发展中，区域经济的繁荣依赖于学习和创新过程中所产生的知识及其在经济中的应用和发展。河南要把创新摆在发展全局的核心位置，充分发挥科技创新的基础、关键和引领作用。河南在传统经济发展模式向知识经济转变的过程中，为了更有效地传播和利用知识，必然会要求区域治理采用更灵活的模式[9]，这恰恰是新区域主义关于地方治理的制度逻辑。在新区域主义理论中，通常使用“制度厚度”一词来表示良好的区域治理结构，“制度厚度”包括以下几个方面：强大的中介机构、组织间强弱联系的有效组合、所有企业的共同目标、强烈的地域认同感等。对当前河南的发展政策而言，这意味着必要的政策转型：①强化企业在科技创新中的主体地位和主导作用，地方政府作为伙伴参与、鼓励和引导企业加大研发投入；②打破目前管理体制，改革创新管理机制，准确把握政府和市场之外的第三方力量，把本不应该由政府管理的事情分离出去，交由市场和社会第三方来承担，以提高区域治理的运行效能；③营造尊重创新的社会环境，鼓励创新、公开、平等、竞争、择优的制度环境。

4 协同治理重塑河南省科技创新体系

4.1 河南科技创新体系构建的基本原则

区域创新体系在区域经济发展过程中内生，它的构建也是为了回应现实发展中提出的挑战。在当前知识经济时代，区域间竞争日趋激烈，传统区域发展模式和政策的缺陷日益明显。受发达国家在地区产业和企业集群方面成功经验的启示，可以设想出，如果在一个区域内，有着具备明显地域特色的资源、技能、制度以及公众共同认可的社会文化价值观，那么该区域内的企业在创新和发展的过程中，就能够逐步形成竞争优势。这实际上也是区域创新体系和区域发展之间的必然因果关系。只有在政策扶持有力、学习创新旺盛的地方，才有区域竞争力的形成。可见，河南要发展知识经济、打造中西部地区科技创新高地，就必须大力发展和建设区域创新体系，这是河南区域发展政策转型的必然选择。

本文建议从5个方面来评估区域创新体系的优势和劣势，分别是：区域、创新、网络、学习和交流，这实际也是构成区域创新体系的5个基本面。区域创新体系是内生的，但它又超越了原有经济发展模式，在区域创新的基础上，区域创新体系能够为区域形成竞争优势提供最大的机会窗口，在区域治理政策中必须重视区域创新体系对发展的重要推动作用[10]。在河南省区域创新体系建设过程中，河南省各级地方政府和政策制定者需要具有宽广的眼界，懂得协商，善于授权，养成网络化思维习惯。在政策制定和执行过程中，还必须因地制宜，不能不分情况搞“一刀切”。

区域创新体系的核心目的，是发展和促进区域的知识产出能力。对河南而言，就是要依据河南的产业和企业的历史发展轨迹，基于现有知识和资源配置(而不是单纯着眼于现有集群)制定符合河南特色的区域创新政策，构建河南区域创新体系。要面向未来，力图发现那些可以创造河南持续竞争优势的潜力股。打造中西部地区科技创新高地，构建河南竞争优势，就必须构建符合河南省情的区域创新体系，其中的关键是打造具有河南特色的政策平台。在制定政策的过程中，必须明确支持企业在集群间寻找具有相关性的伙伴，鼓励企业通过已有知识和资源的交互重组来实现新一轮创新，反对企业过分专业化或锁定到某一知识和专业集群中。如果河南各级地方政府在政策导向上，将稀缺发展资源分散到不同产业集群，而这些产业集群之间几乎没有合作，将很难有效提高区域竞争力。反之，如果各级地方政府鼓励和支持不同产业集群间资源共享、协同合作，那么，区域成功发展的概率将大大提高。因此，当前河南必须打造符合创新要求的政策平台，出台一系列有助于企业跨越产业边界、持续创新的政策。

4.2 河南科技创新协同治理模式构建和发展思路

根据新区域主义理论，加快发展和完善河南科技创新体系，促进郑洛新国家自主创新示范区尽快赶上其他先进地区，必须以合作和网络化的思维积极推进市场化改革，以科技引进和创新交易的市场化行为提升郑洛新国家自主创新示范区的创新转化和应用效能。在科技创新治理模式的规划、选择和应用过程中，一方面要注重利用河南现有的发展基础和市场规模优势，另一方面要力争在短期内解决或缓解科技创新投入和企业研发投入这两大短板，同时还需要处理好3个城市之间的非理性竞争，以协同、合作的态度通过做大做强科技创新体系促进郑洛新国家自主创新示范区的健康有序发展。新区域主义理论认为，通过市场竞合可以实现企业创新的公平收益，在一定程度上杜绝行政强制安排所带来的资源配置不合理和低效实用，可以帮助3个地市打破“囚徒困境”，减少创新主体之间的冲突，提升区域科技创新的整体实力，充分放大各类国家战略和创新平台的带动优势。

在具体发展思路上，河南科技创新协同治理需要把握重点，在开放共享、分工协作的基础上，充分发挥各地区的优势形成联动效应，通过集成创新、消化吸收再创新带动和实现原始创新，积极扩大科技创新成果的市场化合作、交易的规模和层次，聚集省内外、国内外科技创新资源，激发创新活力和动力。总而言之，受新区域主义理论的启示，河南要打造中西部地区科技创新高地，在创新、区域创新体系、治理结构、制度设计和政府干预等方面，河南省各级地方政府就必须深入思考和解决如下几个方面的问题：①河南经济社会发展中，政府如何同公众协商出共同愿景和共同行动方案；②如何形成和持续保持河南经济发展的竞争优势；③河南各级地方政府如何建立和保持公众对创新的信心和信任；④河南各级地方政府如何建立对创新决策和资源分配的掌控机制；⑤河南各级地方政府应如何评估和披露创新过程中的最新进展，以及如何与公众就创新进行沟通；⑥如何在河南省内创造出有利于学习和创新的环境。

5 研究结论和对策建议

河南打造中西部地区科技创新高地，坚持经济发展中的创新要素驱动，是河南从比较优势转型为竞争优势的关键。本文利用新区域主义理论和区域创新体系理论，结合知识经济的特点，从制度角度对河南构建竞争优势的创新政策的转型方向进行了分析，提出了政策转型的路径。

根据上述结论，本文提出如下对策建议：

第一，构建开放、合作、共享的科技创新生态体系。以郑洛新国家自主示范区为代表的河南科技创新治理体系，不同地市之间、企业和高校之间缺少人才、技术、政策等各类创新资源的合作与共享，资本要素和技术要素没有达到良好的结合。因此需要整合资源，引导区域之间和校企之间进行深度合作，构建开放型的科技创新生态体系。并以此为契机，破解企业之间创新平台不共享、创新资源配置不合理的问题，特别是应通过市场化的手段使创新平台做到共享共用，既能解决中小企业在科技创新中缺乏手段的困难，又能够增加龙头企业的硬件优势，真正实现互利共赢的联动发展。

第二，完善多层次、全方位的人才培养和激励机制。就目前情况而言，郑洛新国家自主创新示范区的创新成果和类型大多侧重于应用技术和创意研究，分布的领域仍多是传统制造业，新兴产业和高端制造业较少，尤其缺乏前沿技术的引领和支撑。表现在创新人才方面，则是量多质弱，高层次人才储备不足，特别是两院院士、二级教授和二级研究员数量明显偏少，不能满足河南科技创新的新形势和新要求。此外，高水平技师缺乏、高级技师年龄偏大、年轻技师严重短缺，也大大限制了创新成果的转化和实现。因此，需要高度重视人才培养和引进，通过政策、资金和服务，为科技创新人才提供制度和环境保障，建立健全创新人才的流动机制，提供科技创新协同治理体系为创新人才提供优质的软硬件服务。

第三，进一步深化改革科技创新体制机制。科技创新协同治理的目的，是激发各类创新主体的创新潜能，形成创新成果多、产业转化快的新格局。因此，需要统筹规划，完善跨层级、跨区域、跨部门的协同创新组织模式，实现科技管理、成果转化、资源共享的新机制，提供创新资源配置效率，促进创新成果的产业化，提升科技创新能力，提高河南在全国的区域竞争力。市场化、网络化和合作化，是实现这一目标的关键手段，因此，应强化市场在创新成果评价中的基础性地位，建立以创新质量、经济绩效和社会贡献为导向的价值引导机制，鼓励社会资本和第三方机构进入科技创新体系，建立和完善科技创新成果的市场交易主体信用制度。

总而言之，创新通常来自现有想法和创新的重组，而不是完全依赖于科学实验室的全新发明。创新的内生特点，决定了河南在打造中西部创新高地的过程中，必须着眼于打造有利于创新的内生环境，不能过分去关注科技的“高”或“低”，创新政策应重在促进不同知识的融合以形成河南本地化特色的创新。在河南形成区域持续创新能力的过程中，河南省各级地方政府必须积极转型，将政府作为创新中的伙伴，而不是创新的中心，与区域经济中各类创新主体形成合作关系。此外，还必须重视河南省区域创新体系建设，区域创新体系能够为河南提供构建竞争优势的最大机会窗口，是河南创新政策方面最大的供给侧改革。河南构建区域创新体系，要注重政策平台建设，最大化利用河南目前的现有的知识和资源配置，鼓励企业通过已有知识和资源的交互重组，来实现新一轮创新。在政策转型中，不能搞“一刀切”，更要反对“撒胡椒面”。