人大监督与监察监督的相向关系研究

黄建水，马蓉蓉

(河南工业大学 法学院，河南 郑州 450001)

2018年，我国宪法修改，设立国家监察委员会并赋予其国家监察权，以此人大监督、监察委监察监督和检察院法律适用监督组成了国家的监督体系。监察监督的对象包括一切行使公权力的公职人员、履行公务的人员及从事公共事务的人员。监察监督的人员应当包括在人大机构工作的人员，也包括具有人大代表身份的各种人员。监察监督对人大来说只是对其中的工作人员及人大代表的监督，即所谓的“个体监督”。看似人大监督与监察监督两者相互监督有着相向、矛盾的关系，即一方面人大对监察委进行监督，另一方面，监察委对人大中的工作人员及人大代表进行监察监督。其实人大监督是对其产生的机构及其人员进行组织监督和工作监督，而监察监督是对所有行使公权力人员的个体监督，两者在监督的层次、内容、方式方法等方面都是不同的。当前，人们对这两种监督的相向性关系，认识不一，甚至有学者担心监察监督权扩展会弱化或架空人大监督，动摇人大监督的权威性，破坏人民代表大会制度。因此，研究人大监督与监察监督的相向关系，理清人大监督与监察监督的不同性质与地位，具有重要的理论意义和现实意义。

1 人大监督权的人民性、至上性及对象的组织性

人大监督是指各级人民代表大会常务委员会依据《中华人民共和国各级人民代表大会常务委员会监督法》(以下简称《人大监督法》)，对由各级人大产生并向其负责的其他国家机关进行监督，这种监督具有人民性、至上性及对象的组织性。

1.1 人大监督权的人民性

我国是人民当家作主的社会主义国家，人民通过选举自己的代表组成各级人民代表大会及其常务委员会，代替人民行使国家权力，各级人大常委会依据《人大监督法》具体行使监督权的过程，正是人民当家作主管理国家的体现。人大监督权的行使是按照人大监督法规定的形式和程序，对其他国家行政机关、审判机关、检察机关，包括监察机关在内的工作和宪法、法律的实施情况进行监督的活动。我国人民代表大会制度的核心是人民主权，人民在国家生活中居于主体地位。各级人大行使宪法赋予的监督权以保障国家法律实施，体现着人民的意志，是人民当家做主的重要体现和保障。全国人民代表大会作为我国的最高国家权力机关，国家监察机关由其产生，并对其负责受其监督，是对我国人民代表大会制度内涵的诠释和拓展，有利于作为国家权力机关的人大履行监督职责。

1.2 人大监督权的至上性

我国宪法中明确规定，各级国家机关由人民代表大会产生，对人大负责并受人大监督。人大监督权的直接法律依据是宪法，这就表明人大监督具有其他监督所不具备的至上性并且比其他国家机关的监督更具有权威性[1]。依据宪法和人大监督法规定，人大监督权的行使主体只能是各级人民代表大会常务委员会。人大监督权所指向的具体对象即人大监督权的客体，是与人大同级的其他国家机关及其组成人员。人大监督主要是组织性质的监督，也包括对人大任命的人员履行职责情况的监督。2018年《宪法》修改，增设监察委员会作为《宪法》第三章国家机构中的第七节，因此监察委员会也应当成为人大监督的对象。但是，早在2006年颁布的人大监督法中，规定的监督对象，仅是“一府两院”，随着宪法的修改，人大监督法也应进行相应的修改，把监察委员会作为被监督的对象写入人大监督法，“一府一委两院”的体制，正是人民代表大会制度的自我完善和发展[2]。

1.3 人大监督对象的组织性

全国人民代表大会作为我国的最高权力机关，监督由它产生的国家机关，监督的对象主要是“一府一委两院”。各级人民政府依据宪法及其各级人大及政府组织法的规定，向本级人大作工作报告。各级人民检察院和各级人民法院依据相应的检察院组织法和法院组织法，向本级人大报告工作和作专项报告是人大对“一府两院”监督方式的体现，而宪法和监察法中没有规定各级监察委员会要向人大报告工作，而只规定了专项报告。人大监督法中规定的人大监督实质上是一种权力监督，监察委员会作为我国的监察机关，也应当成为人大的监督对象以保证国家权力的正常运行。可能基于监察内容保密性的考虑，目前宪法和监察法并没有规定监察委员会每年向人大报告工作。但是，人大听取和审议监察委员会的专项工作报告、对监察委员会组织执法检查等，都是对监察委员会进行监督的体现。

2 监察监督权的国家性、法定性及对象的个体性

为了完善国家监察体制改革的成果，2018年3月全国人大依据刚修改过的宪法制定的《中华人民共和国监察法》(以下简称《监察法》)，对监察委员会的性质、地位、权力来源等，做了较为详细的规定。

2.1 监察监督权的国家性

2018年宪法修改确立了监察委员会作为国家机构的宪法地位，对国家监督权重新进行配置，调整了机构设立和监督职能的分担，形成人大下的“一府一委两院”的“一元二阶”权力结构形式。

《监察法》第三条明确规定了监察委员会的职能，明确监察委员会是作为我国的监察机构而存在，国家监察是对公权力最直接、最有效的监督[3]。监察委员会与其他国家机关产生方式相同，这就决定了监察委员会与其他国家机关处于相同的宪法地位，其权力也应当平行于行政权、检察权与审判权。监察委作为国家的监察机关而存在，是我国监督体系的组成部分。设立监察委员会行使监察监督权，与其他国家机关互相配合、互相制约，有利于实现全面依法治国。作为我国检察机关的人民检察院行使国家法律适用监督权，与监察委员会的监察权有着本质上的不同，检察院是作为我国法律适用监督机关而设置的，其主要职责是对监察委、法院适用法律监督，形成对监察机关和审判机关的制约。

2.2 监察监督权的法定性

我国监察法中确立了监察委员会作为国家机构的法律地位，它主要是对所有公职人员是否依法履行职务、是否秉公行使权力、是否廉洁从政等情况进行调查监督。其中，对公职人员的腐败行为和渎职行为的监督，是监察监督的重心。

2018年宪法修改，为制定《监察法》提供了宪法依据，也是对前期监察制度试点工作成果的确认[4]。宪法修改后，我国政权机构的组织形式由原来的“人大之下的一府两院制”演变为现行的“人大之下的一府一委两院制”。监察监督权的法定性是指各级监察委员会应当在宪法和法律的框架下行使职权。监察监督权法定包括监察职权法定、监察程序法定以及采取监察措施法定等。监察职权法定是指监察委行使监察权必须由国家最高权力机关通过国家立法赋予；监察程序法定是指监察监督权的适用和运行必须遵循法定的程序，避免因程序不公导致监察不实；监察措施法定是指监察权在运行中监察委所采取的各种措施必须以法律规定为前提，法律没有规定的或赋予的不能适用。

2.3 监察监督对象的个体性

监察委员会依法行使监察权，监察监督的对象是一切行使公权力的人员，这里的人员只能是作为个体而存在的自然人而非组织。监察机关对所有行使公权力的公职人员进行监督，从意志上给予公职人员以威慑并对其行为产生影响，规范其履职行为，保证了监察权的权威性和有效性。

我国监察法条文中，明确规定了监察委员会的监察对象是所有行使公权力的公职人员，这就表明监察委员只能对个体人员监督而不包括组织机构。《监察法》第十五条进一步明确规定了监察对象的具体范围，前五项规定了行使国家公权力的公职人员，还加上了“其他依法履行公职的人员”的第六项兜底条款的规定。公职人员手中的权力是人民赋予的，必须在公众监督之下进行工作，公职人员要运用手中权力为人民服务，扮演好行使公共职权、履行公共职责的角色。人大代表代表公民行使国家权力的制度设计，决定了人大代表在工作中的行为是行使人民委托的国家权力的表现，其所涉及的与职务有关的一切行为属于国家公权力的范围[5]。因此，人大代表以人大代表的身份行使公权力的行为属于监察委的监察范围。但是，人大代表在开会期间执行职务时，依法享有豁免权，不受监察委的监察监督。譬如，《中华人民共和国全国人民代表大会和地方各级人民代表大会代表法》(以下简称《人大代表法》)第三十一条规定：“代表在人民代表大会各种会议上的发言和表决，不受法律追究。”

3 人大监督权与监察监督权的关系

人大的监督是全面的监督，是自上而下的组织监督，人大不仅可以对国家机构监督还包含对由其产生的人员的履职监督。而宪法仅赋予监察委员会对个体人员的监督并未赋予其对组织的监督，因此人大可以对行使国家监察权的监察委员会进行监督，但是监察委员会并没有反向监督人大作为一级权力机关的权力，以此保障人民代表大会制度的根本性。

3.1 我国国家监督体系的组织构成

监督制度是现代国家制度建构所不可或缺的部分，也是国家稳定发展的保障。我国国家监督组织体系分为三个部分：人大的监督、监察委监察和检察院监督。人大的监督是运用国家权力进行监督，其实质是自上而下的纵向性的用权力制约权力，通过听取和审议工作报告、执法检查和行使质询权等方式，来保障人民当家做主的民主权利。人大作为整体是权力机关，是国家主权和人民主权的表征。我国的人大监督体现在对国家机构的监督和制约之上，侧重于对国家机构的监管以保证国家机器按照人民的意志和需要运转[6]。各级人大依据人大监督法对“一府一委两院”行使监督权，是人民当家作主和国家实现法治的具体表现。

监察委员会作为新生的国家机构，肩负着宪法赋予的监察监督的重担，行使与人大监督截然不同的监督权。监察权源自人民监督权和人大监督权，也是一项独立的整体性权力，监察委员会有独立行使监察权的能力[7]。国家的正常运行离不开每一个公职人员，行使公权力的公职人员代表公权力的“一分子”。监察委员会的监察监督与人大监督刚好相辅相成，一个监督由个体构成的组织，一个监督形成组织中的个体，两者相互配合组成错落有致的监督整体。监察委员会的监察监督权是对行使公权力的人员的个人监督，对公职人员在履行职责过程中的行为进行监督。人大代表以人大代表身份行使公权力时接受人大的监督，只有人大代表在以非人大代表的身份从事活动时才会成为监察监督的对象。只有把人大对其他国家机构的组织监督和监察委员会对公职人员的监督相结合，才能使人大的组织监督和监察委员会的个体监督相互弥补，形成完备的国家监督体系。

检察院作为我国的司法机关，行使国家法律适用监督权。根据我国宪法和有关法律规定以及目前的检察实践，检察机关的监督是一种专门监督，即对有关国家机关执法、司法活动的合法性进行监督。人民检察院行使法律适用监督权，往往与诉讼活动有着密切的联系。因此，检察院的监督主要是刑事诉讼监督、民事诉讼监督和行政诉讼监督，其中刑事诉讼监督是检察院工作的重点。在刑事诉讼中，检察院不仅依法行使公诉权，还可以针对法院的判决结果提出抗诉。检察院对民事诉讼和行政诉讼监督的实现途径与刑事诉讼不同，它主要是通过审判监督程序来实现的。

3.2 人大监督权与监察监督权的对象不同

监察委员会仅对行使公权力的公职人员、履行公务的人员以及从事公共事务的人员行使监督权，对人大会议和组织没有监察监督的权力。我国人大代表由于具有兼职的特殊性而与普通的公职人员而有所不同。我国《人大代表法》第三十一条规定：“代表在人民代表大会各种会议上的发言和表决，不受法律追究。”人大代表非经本级人民代表大会常务委员会许可，不受逮捕或刑事审判，当需要采取与逮捕、拘留性质相同的限制人身自由的留置措施时，必须要经过严格的法律程序。人大代表要接受原选区选民或者原选举单位的监督，如果人大代表在履行职责的过程中发生失误或产生不当行为，人大常委会可以罢免人大代表或者原选举单位可以对人大代表提出罢免，而监察委员会无权对人大代表行使监察监督权[8]。当人大代表不再以人大代表的身份从事活动时，人大代表与其他公职人员就没有不同之处。此时，不论人大代表是省长还是校长，监察委都可以对其行为进行监察监督。

3.3 人大监督权与监察监督权的内容不同

人大监督的内容，可分为法律监督和工作监督。法律监督的对象是行使国家权力的国家机关的规范性行为或实施行为，而工作监督是对“一府一委两院”的工作及其组成人员是否尽职尽责等进行监督。不论是法律监督或者工作监督，人大监督的核心都是保证国家机关及其工作人员能够于法有据地行使国家权力。

监察机关通过对公职人员涉嫌贪污贿赂、滥用职权等职务违法和职务犯罪行为进行调查，对失职失责的领导人员问责，实现对所有行使公权力的公职人员是否公正廉洁的全方位制约监督[9]。我国《监察法》中明确规定，监察委员会在调查过程中可以采取的监察措施，包括谈话、讯问、询问、查询、鉴定、留置等12种。留置作为一项限制公民人身自由的强制措施，它的使用是慎之又慎的。为了保障被留置人员的权益，监察法中规定了一系列保障人权的人性化措施以保障被调查人员的人权[10]。留置作为限制人身自由的措施，监察委在对具有人大代表身份的人员采取时要遵守程序正当原则，应当按照《人大代表法》第三十二条的规定做出相应的程序性报告和许可行为。在监察委员会对人大代表涉嫌职务违法犯罪进行立案之前，应当先履行向人大代表所在的人大常委会或乡镇人大的主席报告的程序，暂时停止人大代表执行职务或者终止人大代表的资格。

人大的监督与监察委的监督看似具有相向性，但人大监督的对象是对组织和对工作，而监察监督的对象则是对个体和对具体的人。监察委员会不能对人大组织及其工作进行监督，只能对在人大的工作人员和人大代表以非人大代表身份进行监察监督。

4 明确人大监督权与监察监督权关系的立法建议

为了进一步完善我国的监督制度，建立健全国家监督体系，明确人大监督与监察监督的关系，应当尽快修改人大监督法、制定监察委员会组织法和修正人大代表法。

4.1 修正完善人大监督法的内容

“没有监督的权力必然导致腐败，这是一条铁律”，这是习近平总书记对权力监督规律的总结。监察委员会的监督是对公职人员的监督，而监察委员会的公职人员不仅是作为监督者，同时又兼具公职人员的角色又该如何接受监督？监察委员会在监督人大工作人员及人大代表时不仅要辅以必要的制约措施，同时监察委员会作为国家机构又要受人大及其常务委员会监督权的制约。根据我国《宪法》规定，应当将监察委员会也纳入人大监督法的监督对象，对“一府一委两院”进行监督，因此应尽快修改《人大监督法》。

第一，对人大监督法的修改，第三章和第七章的内容不需要大的改动，要把监察委员会纳入人大监督的对象，需要改动的条文大多数都是简单的加上监察委员会即可。

第二，监察委员会接受人大监督，应当向人大作专项报告，并派负责人到场接受人大的询问和质询。因此，在第二章中要界定清晰监察委员会的主体地位和权力。具体是在目录部分的第二章听取和审议专项工作报告的机构应增加监察委员会，在法律条文部分的第五条、第八条、第九条、第十一至十四条、第二十七条需要在专项报告的主体中加上监察委员会。

第三，修改《人大监督法》应当明确监察委员会由人大产生，人大有权对其组成人员做出撤职的决定，县级以上的监察委员会也可以主动向本级人大提出撤职案，第四十四、四十五条也要相应地增加对监察委员会的撤职案的审议和决定以保证监察人员的廉洁性。

总之，《人大监督法》应当随宪法的修改而修改，与《宪法》的规定相统一，为早日实现法治国家、法治政府和法治社会提供制度保障。

4.2 制定《监察委员会组织法》

作为我国审判机关的法院和检察机关的检察院，法院组织法和检察院组织法对其内部的组织进行了详尽的规定。依据《宪法》第一百二十四条的规定，作为监察机关的监察委员会也应当有相对应的组织法，所以关于规定监察委员会组织的法律也应尽早尽快地出台。

我国的审判机关和检察机关都有其对应规定运行组织机制的组织法，为完善我国的法律规定并对监察权进行详细的规定，也应当采取制定《监察委员会组织法》的形式来确定宪法上监察权的定位，明确其机构设置、功能、人员资格等问题。监察委员会专职反腐败机构的属性，决定了其机构设置的特殊性，监察法只是对监察权的重要事项进行规定，不可能像法院组织法和检察院组织法那样对所有相关的事项都予以规定。不论是在完善国家机构法律组织体系层面，还是法律制定层面，都应该在监察法之外，制定《监察委员会组织法》，以填补关于监察委员会组织方面的法律空白，专门对具体的监察组织人事体系作出较为详细的规定。

第一，《监察委员会组织法》应在宪法规定下拟定和出台。《监察委员会组织法》是宪法相关法的重要内容，受法律保留原则规制，应当由我国最高权力机关制定。

第二，《监察委员会组织法》颁布的程序要经过法律草案的提出、法律草案的审议、法律草案的表决与通过、法律的公布等程序。我们可以比照《检察院组织法》《法院组织法》中的规定，对监察委员会提出相似的要求。各级检察院和人民法院向人大负责并报告工作，接受人大的监督，这对于监察委员会组织法中对于人大和监察委员会之间的关系以及与人大的监督提供了借鉴。监察委员会由人大产生，应当对人大负责并报告工作接受其监督，监察委员会组织法应严格规定与人大的各个方面关系。

第三，国家监察委员会是否有适用法律的解释权是人大监督法修改的关键，而现行宪法和监察法中并没有规定。最高人民法院和最高人民检察院拥有适用法律的解释权，则国家监察委员会也应当有此权限。最高人民法院和最高人民检察院的适用法律解释权是由其相对应的组织法规定的，因此，应当制定《监察委员会组织法》对其做出相关的规定。一旦国家监察委员会有适用法律的解释权，全国人大就要对国家监察委员会适用法律的有关解释进行备案审查。

4.3 修正完善《人大代表法》的内容

《人大代表法》是明确规定人大代表的权利、义务和作用的法律，是各级人大代表切实履行代表义务、发挥代表作用的准则。宪法的修改和监察法的出台给人大代表行使代表职权和履行代表义务提出了更高的要求，《人大代表法》的内容要依此进行相应的改动。

第一，对于《人大代表法》的修改，第一章总则、第三章关于代表在本级人代会闭会期间的活动和第五章中对于代表监督的内容符合现行法律不需要改动。第二章中关于代表在本级人民代表大会会议期间的工作内容应当变得更加丰富。其中，第十一条是人大代表参加本级人民代表大会的各项选举和对国家机构的组成人员的人选提出意见的规定，应当把作为国家监察机构的监察委员会也列入人大代表提出意见的对象中。

第二，第十四条、十五条分别规定的是人大代表提出质询案和罢免案的职权，作为国家监察机关的监察委员会，应当接受人大代表提出的质询案，并且人大代表有对其人员提出罢免案的权利，法条中罗列的对象应当包括监察委员会。

第三，第四章代表执行职务的保障中的第三十二条关于限制人大代表人身自由的内容，应当有新的内涵。依据我国《监察法》，限制人身自由的措施中增加了留置这一措施，这就决定如果对人大代表采取限制人身自由的留置措施时，需要此条的规定。对县级以上的各级人大代表采取限制人身自由的措施，在开会期间要经过人大主席团的许可，在闭会期间要经过常务委员会的许可；对于县级以下的人大代表采取留置措施，执行机关应当立即报告本级对应的人民代表大会。

第四，第三十八条需要把通报工作情况、提供信息资料的主体加上监察委员会，以保障代表的知情权。

总之，只有对上述法律进行相应的修改，才能保证宪法的有效实施和相关人大监督法、国家监察法以及人民代表法等的统一性。

5 结语

我国的根本政治制度是人民代表大会制度，监察委员会行使监察权必须在人民代表大会制度下运行，以强化人大的监督，实现人大对监察权的制约。人大监督权与监察监督权不在一个层次，在监督内容以及方式方法上都不同，两者之间看似是相向性的关系，实际上人大监督权总是居于至上地位，监察委员会不可能对人大进行组织监督。在国家监督体系中，人大负责对国家机构的监督，监察委员会负责对行使公权力的人员监督，两者相互配合才能达到监督对象全覆盖的目的。为了明晰两者的关系，在制度上，一方面要修改人大监督法把监察委员会作为监督对象，这既符合宪法精神的要求，又能够把监察委员会纳入法治轨道，规范监察权的运行。另一方面，制定《监察委员会组织法》规定监察委员会详细的人事体制，对监察委员会具体适用法律解释的权限、程序、备案等问题做出规定，《人大代表法》也要随相关法律的修改进行相应的修订。只有法律体系清晰，法律制度完善，行使国家权力才能有法可依，全面依法治国和全面从严治党才有制度保障。