我国学前教育政策研究述评

张倩，陶志琼

(宁波大学，浙江 宁波 315211)

学前教育政策制定的目的是实现学前教育的发展目标,是贯彻落实学前教育发展基本方针的重要保障[1]1,是政府为实现学前教育发展目标，协调学前教育内、外部各种关系和利益，促进学前教育事业发展所制定的准则和规定，对学前教育改革与发展的走向、进程、效益与质量具有导向、规范和保障的多重作用[2]。学前教育政策与学前教育事业发展具有不可分割的联系，而对政策文本本身进行研究也能推动政策朝向更科学、更完善的方向发展。

当前我国尚无系统研究学前教育政策的专著出版，研究多以期刊论文形式为主，2019年9月30日在中国知网以“学前教育政策”“幼儿教育政策”作为主题词检索发现，有1 027篇文献是直接或间接与学前教育政策有关的，从发文时间来看，知网关于学前教育政策的研究始于1984年；从发文量来看，2006年以前有关学前教育政策研究的发文量比较稳定，基本维持在每年1～5篇。2010年以来，学前教育政策研究剧增，研究范围也越来越大，甚至超出原有的政策文本本身。

一、学前教育政策的内涵理解

对于学前教育政策的研究并未形成一个统一的范式，而是借鉴了教育政策的研究范式，即学前教育政策内涵的研究是在教育政策内涵研究的基础之上进行的。对于教育政策内涵可以从以下四个方面理解：一是教育政策是为了解决教育政策问题而提出的准公共产品的解决方案；二是教育政策是多视角的或与多重利益相关的；三是教育政策制定和执行是公共性的活动；四是教育政策是价值负载的[3]。这里认为教育政策是公共性的，是涉及多方利益的、静态与动态相结合而形成的政策规章。除此之外也可以这样理解：“教育政策是一种有目的、有组织的动态过程，是政党政府等政治实体在一定时期，为实现一定的教育目标和任务而协调教育的内外关系所规定的行动依据和准则。”[4]11这里将教育政策理解为一种动态生成的过程，是随着时代变化而不断调整的。也有学者这样理解教育政策，即认为教育政策是一个政党或国家为了实现一定时期的教育任务而制定的相关利益方行为准则[5]115。这里是将教育政策看作一个静态的实体，这一概念是目前学术界使用较多也是最简洁的一种。总而言之，教育政策包括三个方面的内容：一是政治主体，即是谁颁布的；二是教育目的，即为了解决什么问题；三是教育法规，即解决问题的方法是什么。根据教育政策的内涵，学前教育政策也需要处理这三个方面的问题：一是政策的颁布主体是谁；二是学前教育政策的颁布是需要解决学前教育领域什么样的问题；三是解决该领域内问题的方法是什么。据此可将学前教育政策内涵理解为国家和政府专门为了保障0～6岁幼儿教育事业顺利开展而制定的各种重要法规性文件。学前教育政策研究，则是对国家颁布的0～6岁的学前教育政策进行政策的实然与应然的分析。根据中国知网搜集的有关学前教育政策研究的论文的研究内容，将综述分为学前教育目标政策研究、体制政策研究、条件政策研究以及对政策的评价反思等内容。

二、学前教育目标政策研究

教育目标是教育的根本和归宿，任何教育活动都需要围绕教育目标进行，学前教育也不例外。学前教育政策的制定归根结底是为了提高学前教育的质量，根据学前教育目标政策的研究内容，可将其分为以下两个方面。

(一)幼儿视角：维护幼儿正当权益是政策的根本目标

“学前教育的质量最终指向每个儿童的生存和发展，进而影响着每个家庭的福祉和国家的和谐以及未来的人力资源储备。”[6]即任何学前教育政策都应该把保障儿童的正当权益作为自己的出发点和落脚点。蒋雅俊认为儿童教育政策就应该为儿童身心健康成长服务，“童年的存在并不只是要为遥不可及的未来做准备，而是有着它本来的独立存在的价值和意义的”[7]。学前教育的目的应该追求使幼儿获得身心健康、养成良好习惯、心智得到启蒙、成就一生的成长与发展，这才是幼儿教育区别于其他教育阶段的自身特点[8]。学者们一致认为学前教育政策的目的首先应该是保障幼儿的身心健康发展。

(二)公平视角：保障教育公平是政策应有之义

公平是教育应有之义，但是往往由于种种原因教育的自发公平难以顺利实现，因此需要国家通过政策规章保障教育的公平。教育公平包括教育起点公平、过程公平和结果公平[9]，而当前我国学前教育存在严重的不公平，其突出表现就是城乡发展不平衡。严仲连、何静认为由于历史原因，特别是由于国家战略发展的需要，“牺牲农村保城市”成为特定历史时期的特定政策产物[10]，因此造成了城乡学前教育较难弥补的差距。刘占兰认为农村地区的学前教育是我国学前教育事业发展的薄弱环节，入园率低，办园条件和保教质量差，中西部农村地区发展更加落后，普及学前教育的重点、难点和突破口都在农村[11]。基于此现象，发展农村学前教育尤其是中西部贫困地区的学前教育成为《国家中长期教育改革与发展规划纲要(2010―2020年)》的工作重点，对农村地区学前教育发展进行适当的政策倾斜，通过城乡差异对待的方式实现教育公平与社会正义，从而提高我国学前教育的整体质量。

三、学前教育体制政策研究

体制政策是发展学前教育的途径，不仅包括幼儿园的类型，即与公办园和民办园相关的政策；还有各级学前教育的发展，包括农村学前教育和城市学前教育[12]56-57。根据所搜集的文献发现研究者更偏向于民办园和农村幼儿园的政策研究，同时对于普惠性学前教育政策的研究也成为一大热点问题。

(一)民办学前教育政策研究

民办学前教育在我国学前教育发展过程中起着举足轻重的作用，朱家雄认为民办园的存在不仅能够增加学前教育的容量，而且还能使整个学前教育体系充满活力[13]。阙明坤等人通过分析改革开放40年以来的各类民办教育政策发现，民办幼儿园有效缓解了入园难问题，民办幼儿园已经成为我国学前教育的重要力量,“但是民办园发展旺盛的同时也面临着诸多问题，需要政府通过完善相关政策支持并规范着民办园的发展”[14]。而相对应的民办学前教育体制政策又存在着内容不健全、操作性不强、缺乏针对性等问题，最终导致民办学前教育表面蓬勃发展，实则混乱无序[15]24-27。

(二)农村学前教育政策研究

众所周知，农村地区的学前适龄儿童占据全国学前适龄儿童的大多数，发展我国的学前教育必须要解决农村地区学前教育发展问题。改革开放以来,国家认识到农村幼儿教育对促进农村社会主义现代化建设的重要作用[16]。但是由于农村地区对政策的理解不够深入，导致农村幼儿园、学前班成了“小学化”重灾区，师资良莠不齐、教育质量低下、幼儿安全事故等问题频发。为此需要政府勇担责任，出面解决农村学前教育发展中出现的问题，给予农村更多的政策关怀[17]。夏婧认为第四次全国教育工作会议之前关于农村学前教育的政策虽然日益完善和明确，但是仍然存在政策数量少且城市化取向严重、政策目标不明确、更新速度太慢等问题。而政府财政倾斜政策的出台、政府责任的明确、普惠公办园的建设以及优质教师队伍培训等都给农村学前教育的发展带来新的机遇[18]。由此可见，关于农村学前教育政策的研究主要集中在对政策的成效分析、特点研究以及呼吁国家对农村施行更多的政策照扶等方面。

(三)普惠性学前教育政策研究

《国务院关于当前发展学前教育的若干意见》明确指出“发展学前教育，必须坚持公益性和普惠性”，公益性和普惠性逐渐成为国家发展学前教育的基本指导思想，“建成普惠性学前教育公共服务体系已成为当前我国学前教育事业发展的头等大事”[19]。自此关于学前教育普惠政策研究如雨后春笋，秦旭芳、王默从教育普惠政策的价值选择、合法性和有效性三个价值向度对学前教育普惠政策进行价值分析,最后认为解决“入园难”普惠弱势群体促进教育公平是学前教育普惠政策的价值体现，强调对弱势群体的扶助是合法性的体现，政策实施对学前教育状况的改善是有效性的体现[20]。王东认为我国推进普惠性学前教育必须解决三个核心问题，即政策的合法性、稳定可靠的财政支持体系、国家供给的中国特色[21]。赵番、孙浩然认为我国普惠性学前教育已经由性质探究发展为体制建构，发展普惠性学前教育，政府应尽快完善学前教育法律体系、明确相关部门职责、合理对待公办园与民办园[22]。

四、学前教育条件政策研究

发展学前教育的条件既包括物质条件，即学前教育经费如何筹集、如何分配以及如何使用；也包括师资条件，即幼儿教师的聘用资格、专业发展以及相关待遇等。另外也有学者从学前教育立法方面给出学前教育的发展方向的建议，越来越多的学者将学前教育法作为学前教育事业发展不可或缺的条件。遵循着该思路研究者们对发展学前教育的条件政策进行了各方面的研究。

(一)财政政策研究：经费的筹集、分配和使用

“入园贵”问题一直困扰着学前教育事业的发展。近些年，尤其是《国十条》提出要办普惠性幼儿园，关于政府财政支持政策的研究也随之迎来高潮。侯石安等人认为政府在财政投入对象选择上，学前教育的财政预算本应向农村倾斜，但在公办园和民办园之间，财政的学前教育支出也大多用于公办幼儿园，民办幼儿园经费来源不足只能靠提高学费来满足本园发展，就导致“入园贵”的恶性循环，因此要想加快学前教育发展，提高学前教育发展的质量，政府的财政投入才是关键，建议政府应当承担学前教育成本的大部分[23]。而当前政府对学前教育领域的投入情况并不容乐观，唐文秀认为当前政府财政投入存在财政性教育经费投入所占比例不明确、投入对象范围狭窄、经费使用情况不明晰等问题，我国学前教育财政投入和政策改革应追寻的价值取向是教育公平，使我国的学前教育朝着内涵式、结构性方向发展[24]。柏檀、王水娟等人则从经济学角度出发，认为当下学前教育政策选择应该从公共外部性、社会外部性、空间外部性、代际外部性和消费外部性等五个方面进行[25]。总之，在学前教育经费的筹集与使用方面，学者们一致认为要充分运用政府这只“看得见的手”积极支持学前教育事业的发展。此外，优化生均公用政策中的问题是当前学前教育面临的急迫任务[26]。也有学者以某个地区为例分析政策中学前教育的属性，学前教育财政投入及其支出结构如何制定才能实现最优配置达到效率与公平等[27]13-52。总之学前教育财政政策存在的问题主要是经费来源单一、政府该承担的未承担、财政资金分配不公平及地区间投入差异显著[28]18-21。

(二)教师政策研究：聘用资格、专业发展与相关待遇

幼儿园教师历来都是研究的热点，尤其是与教师相关的政策的颁布，对于幼儿教师的研究热情也是逐年增高。首先是关于幼儿教师的资格准入研究。洪秀敏认为幼儿教师资格制度虽然已经颁布近十年，但是幼儿教师准入资格依然存在问题，如资质要求偏低、认定办法缺乏科学性、资格证书单一、资格证终身化[29]。于涛对我国幼儿园教师资格政策进行分析后发现，我国幼儿教师的准入政策存在许多问题，如政策目标过于笼统、实施主体权力过度集中、实施对象规范不全面、政策措施规范不合理等[30]35-46。因此完善教师准入政策对于提高幼儿教师的专业水平具有不可替代的意义。其次是关于幼儿教师专业发展的研究。蒋平对学前教育系列政策变革进行逐一解读,预测幼儿教师专业化发展迎来新的曙光,应从法律规章制度、培养目标与课程、教师资格认证及专业综合素质等方面,探寻促进幼儿教师专业化发展的路径[31]。王凌玉对我国1978―2016年的学前教师培训政策进行了研究，在对历史反思的基础上进行对策分析[32]9-55。再次是关于幼儿教师待遇政策的相关研究。张蕊基于教育政策理论构架，分析目前教师待遇政策中存在的不足，并从健全幼儿教师待遇政策法律“三要素”，即确定政策目标、明确政策对象、完善政策保障措施等方面进行提升和完善[33]55-60。也有学者专注于民办幼儿园教师的待遇问题[34]和农村幼儿教师队伍建设的政策选择[35]。最后是对幼儿教师政策的梳理。魏军从幼儿教师培养与培训、权利与义务、资格与任用等方面审视政策文本，以此揭示幼儿教师政策的规律和本质[36]。曲铁华等人梳理了中华人民共和国成立70周年以来幼儿教师的发展历程，将幼儿教师政策发展分为三个时期，这三个时期政策呈现出政策价值追求由效率转向公平、政府管理职能由计划转向调控、职业标准导向由知识变为能力、学前教师教育体系由封闭走向开放的演进逻辑[37]。

(三)学前教育立法研究

随着学前教育相关政策的出台，对学前教育立法的呼声就没有停止过，“我国目前学前教育立法层次偏低，现有相关的最高立法层次仅处于我国法律中的第四层次(部门规章),比较而言,义务教育、高等教育、职业教育等则有全国性的专门性法律”[38]。规章、条例等政策由于没有法律的强制性，在真正实施过程中难免就会出现“偷工减料”的现象，当前我国关于学前教育的立法研究逐渐形成以庞丽娟为中心的研究者群。庞丽娟认为学前教育立法是一个重大而现实的课题，是当前我国学前教育事业健康发展的迫切需要[39]。当前学前教育事业发展的不充分、不平衡问题突出,大多与我国尚未有学前教育法密切相关[40]。通过立法保障和促进学前教育事业发展是现代政府职能的重要内容，而学前教育专门法的缺失严重制约着我国学前教育事业的健康有序发展，对学前教育立法应重点抓住影响学前教育事业发展的根本性、深层次的核心问题,特别是明确规定学前教育的性质地位、政府职责、管理体制、投入体制、办园体制、教师队伍建设及建立督导评估与问责制度等[41]。

五、学前教育政策评价反思研究

在查阅文献过程中发现对学前教育政策的梳理回顾以及对其做价值分析等研究也是一大热点，而对已有的政策进行梳理回顾以及价值分析，归根结底依然是对已有政策的评价，从历史变革与现实关照角度审视已有学前教育政策。

(一)对以往政策的整体综述和回顾

对已颁布的政策法规进行分析借鉴基本上已经成了学者们的研究共识。姚国辉以中国社会发展和已有的学前教育政策文本为依据,运用系统分析的方法对我国不同时期和阶段的学前教育政策的历史背景、主要内容及特点进行梳理和总结，并在此基础上展望我国学前教育政策发展的未来[42]1-64。程晓明在对中央政府颁布的有关幼儿教育政策文件进行分析后发现：我国幼教事业发展与文件颁布的数量高度相关，幼儿教育文件的法律位阶不高、发文单位较多，说明幼儿教育的社会属性大，需多部门协调管理，最后建议加快幼儿教育立法进程[43]。也有学者站在国家政策角度审视地方政策，如邓家英是以1949―2015年重庆市发布的学前教育政策文本为依据，运用话语分析的方法，采用费尔克拉夫的三个向度分析模式，对重庆市五个阶段的学前教育政策进行话语分析[44]1-81。此外，还有学者对改革开放以来的政策进行研究，如陈郁雯以1978―2017年我国中央行政部门颁布的有关学前教育发展的政策文本为研究对象,采用内容分析法从文本总量、文本内容和政策工具三个方面对政策文本进行分析，总结了我国学前教育政策存在的六大特征，并提出增强政策主体间合作的深度和广度等建议[45]1-46。王群等人对改革开放以来的学前教育政策进行回顾，发现我国学前教育政策变迁的特征表现为发展目标的普惠性、内容的系统化、形式的多样化、立法的空白性四个方面[46]。蒋雅俊用历史制度主义的方法和分析范式研究和阐释了改革开放以来的学前教育政策，可以更好地理解学前教育政策的历史变迁[47]，这些问题是未来学前教育发展的重点和难点。从以上研究可以看出，对改革开放以来的政策进行研究是学者们更偏爱的方向。

(二)对已有的学前教育政策进行价值和成效分析

“每个政策文本都是一个价值综合体,政策文本中每一个政策问题都含有价值矛盾,而对这些政策问题的处理自然成为权威在复杂政策过程中的价值选择。”[48]这就意味着每一项政策本身都包含着某种价值观念，比如中华人民共和国成立初期的政策更偏向于为了社会经济服务的工具主义价值取向，而现在则更关注人的发展的人本主义取向。邢利娅、白星瑞对中华人民共和国成立后不同历史时期学前教育政策价值取向的发展演变的分析,发现我国学前教育政策经历了从偏重社会需要到注重儿童全面发展,从强调整齐划一到推行个性化教育、关注儿童特殊需要的价值取向转变[49]。印义炯认为公益性和普惠性是学前教育政策最根本的价值取向，是学前教育发展的基石和归宿[50]。除了价值分析，也有学者对学前教育政策使用的工具效果进行分析。吕武通过采用麦克唐纳尔和艾莫尔政策工具框架对《国家中长期教育改革和发展规划纲要(2010―2020年)》颁布以来的政策进行分析发现，当前我国学前教育政策工具选择缺乏系统组合配置、过度使用命令性工具、政策工具选择的依据偏向短期目标与政策成本等[51]。无独有偶，周娅、张振改同样是采用了麦克唐纳尔和埃尔莫尔的政策工具分析框架，对1985年《中共中央关于教育体制改革的决定》颁布以来的学前教育政策进行文本梳理和分析[52]，研究结果与吕武的研究结果基本吻合。随着我国学前教育政策的日益增多，对于政策成效研究也相继出现，如郑名是从学前教育资源、教师队伍、经费投入、体制机制建立等四个方面，对第一期“学前教育三年行动计划”的实施成效进行分析，发现虽然入园难问题得到一定程度的缓解，但是在发展的规模与质量、体制与机制、城市与农村之间的矛盾依然未得到有效解决[53]。《国家中长期教育改革和发展规划纲要(2010―2020年)》和《国十条》的颁布初步形成了较为完整的学前教育政策体系,初步勾勒出了我国学前教育发展的蓝图，尤其是促进了普惠性幼儿园的建设[54]。普惠的初衷是要缓解“入园难”“入园贵”等问题，但是收到的成效极为有限，表现为财政经费支持不足、公办民办投入差距悬殊、民办园监管屡出问题、师资不断流失、保教质量参差不齐等[22]。常晶认为政府在制定相关政策时需要调整本身的政策议题，需要站在长远的立场上对政策进行根本性的变革，需从学前教育内部的各个部分性议题转向学前教育公共服务体系建构这一核心议题，要将政策议题与当前的政策资源和政策体系相匹配[55]。

(三)国际学前教育政策引介研究

除此之外，通过对国际学前教育政策的分析和借鉴来促进本国学前教育的发展也是一大热点。据知网显示最早研究国际学前教育政策的是方彤，二战后，发达国家逐渐意识到学前教育的重要性，纷纷针对学前教育颁布相关的政策方针[56]。这也对本国重视学前教育发展起到了推动作用。刘焱认为处于社会重要转型期的学前教育需要向国外发达国家的学前教育政策取经，比如英国以政府为主导的学前教育改革模式就能给我们很大启示，这种政策模式能够启发我们思考当下政府在学前教育改革中的作用和职能定位[57]。而美国作为发达国家的代表，其政策自然也吸引了大量学者的研究，其三种学前教育决策与执行模式，即联邦政府层面的决策、以联邦政府决策为主与州政府分享一定权力的决策、州政府层面的决策，同样能够给我们启示，即使我们与美国的国情、体制不同，但是可以对其去粗取精，借鉴美国的政策决策模式，协调好中央与地方的权力分配[58]。此外还有对欧盟、挪威、加拿大、印度[59-62]等国家的学前教育政策进行介绍和引鉴的，这些国家的政策对我国学前教育政策的制定具有一定的启示作用。

六、展望未来：学前教育政策研究的可能取向

据以上回顾中华人民共和国成立以来对学前教育政策的研究发现：总的来说，目前我国学前教育政策研究尚未形成规模，也未形成固定的研究范式。对于政策的研究我国本来就比西方晚，此外，中华人民共和国成立初期对学前这一领域相对来说不够重视，导致对于学前教育政策的研究更是滞后于教育内其他领域，滞后于西方，研究主题也还处于相对分散的状态，各大研究派别也未形成一个关于学前教育政策研究的相对公认的看法和认识，研究取向也是借鉴其他学科的研究取向。目前我国对于教育政策的研究已经初具规模，比如孙绵涛对于教育政策内容的划分、刘复兴对教育政策的价值研究等都为教育学科的相关政策研究提供了较好的借鉴，也为学前教育政策研究提供了借鉴。但是由于学前教育的特殊性，即起步晚、底子弱，且未划到义务教育体系之内，这就导致在运用前人关于教育政策研究的理论时，显得生搬硬套，因此形成关于学前教育政策研究范式和框架是一项急迫的任务，在对中华人民共和国成立以来的学前教育政策的相关研究进行考察之后，认为可以从以下几个方面推进学前教育政策研究的深入。

(一)学前教育政策研究的本土化

在分析文献的过程中发现对国外学前教育政策的引介研究占有相当大的部分，借鉴国外丰富经验来发展本国是大多数发展中国家习惯采取的方法，但是应该注意的是本国与异国的政治背景的相异、经济水平的不同、文化价值的相远，他国很先进的政策不一定适合本国国情。研究者在借鉴他国学前教育历史经验的同时，要加强对本国环境的深入剖析，一味地拿来主义，不仅对本国学前教育发展不利，还可能会造成文化入侵、文化霸权等现象。作为研究者既要有所选择地对国外政策进行引介，也要重视从本国实际出发，对所借鉴的相关政策进行本土化改造，使其更适合于本土学前教育的发展。同时，本土化还包括要进一步加强对本国学前教育政策的研究，促进本国学前教育政策研究本土理论的建构。

(二)学前教育政策研究的范围扩大化

在政策的选择上，研究者们更加倾向于对改革开放以来的学前教育政策进行研究，改革开放不仅给中国社会发展带来了春天，同时也是幼儿教育的春天，关注改革开放以来的学前教育政策的发展有利于以史为鉴，从以往的经验中寻找未来学前教育发展的契机，是一件很有意义的事情。但是研究者在一定程度上忽略了中华人民共和国成立至改革开放期间的政策。扩大学前教育政策研究的范围，可以使学前教育政策更趋完善，所以更应该同等重视该时期的学前教育政策研究。

(三)学前教育政策研究内容的全面化

在研究内容方面，研究者们集中对3～6岁的政策进行解读，而忽略了0～3岁，仅有何媛郝和利鹏从中央政府部门和地方政府部门颁布的政策文件中分析改革开放以来我国0～3岁婴幼儿教育政策[63]以及沈跃珊、张春荣的美国北卡罗来纳州《婴幼儿学习与发展指南》与上海、江苏、福建的《0～3岁婴幼儿教养方案(或指南)》的比较研究[64]。这与我国0～3岁政策的缺乏有关；在政策的领域选择上，研究者更倾向于农村学前教育政策和民办学前教育政策方面，更关注弱势群体的发展，更倾向于推动教育公平的实现。农村幼儿园和民办园固然是学前教育的短板，但是不意味着城市幼儿园和公办园就没有问题，研究者应该将眼光放宽，做到研究的全面具体。

(四)永恒政策主题研究的深入化

虽然研究者的研究多与当下政策相匹配，但是仍然有一些话题经久不衰，如教师待遇政策研究、教育公平政策研究、学前教育立法研究等，说明并不是所有的学者都是盲从政策，同时也说明这些话题是真正困扰学前教育事业发展的问题。作为研究者不仅要能客观、详细地描述此类问题，更重要的是要能找出这些问题长期得不到解决的原因，是因为政府职责监管不到位还是相关政策不健全，研究者要本着问题意识，积极建言献策，积极参与相关政策的制定，要能深入问题根部，寻找问题解决的关键，而不只是停留在人云亦云，换汤不换药。当然在研究的过程中也要注意问题的综合与整体研究，一个问题可能会涉及多个方面的问题，因此在研究过程中应该将问题置于某种情境下，注意多学科视角、多领域的交叉研究。

(五)政策研究方法的多元化

学前教育政策研究在研究方法的选择上也出现了一些变化，从倾向于定性研究转向了定量和定性相结合的研究，由纯粹思辨转向质性研究，如内容分析法、文本分析法等，由政策制定研究逐渐转向政策执行和价值评判研究，研究方法的进步对于推动学前教育政策研究的科学化具有不可替代的意义，研究者应该积极从单一方法转向多种方法并行。同时要注意政策的动态研究，改变以往单一静态分析，加强研究领域的融合，关注政策变迁的具体过程，关注文本变化的具体过程，探寻各个政策影响因素的相互作用的整体效应等。

总之，对于学前教育政策的研究要落地，要回归现实，以能解决现实问题为旨归，而不是只停留在对政策的理论描述和分析方面。