我国海上构筑物信息系统国内立法及政策应对研究

张帅宇，姜德鑫，马天

(1.中国政法大学 军民融合法治研究院，北京 100088；2.新疆财经大学 法学院，新疆 乌鲁木齐 830012)

随着我国智慧海洋建设的深入推进，海上构筑物信息系统作为智慧海洋建设重要组成部分，对我国海洋使用、海洋管理以及海洋安全发挥关键作用。信息系统作为一种海上构筑物，在我国属于新型问题，面临国内法律制度的构建以及国际法律制度适应的双重考验。但我国目前对于信息系统法律制度建设还无较为成熟的研究，无疑阻碍了我国建设海洋大国和海洋强国的战略和目标，推进海上构筑物信息系统国内立法，并解决在现有国际法框架下可能面临的挑战，将进一步推动我国智慧海洋建设。

一、海上构筑物信息系统国内立法现状

海上构筑物信息系统(以下简称信息系统)即布放于海洋，以信息收集、处理、发布以及决策为主要功能的海上人工设施或者结构。从纵向看，信息系统可以布放在海面、水体、海床及底土；从横向看，信息系统可以布放在一国的内水和领海，毗连区，专属经济区，大陆架以及公海。

根据《联合国海洋法公约》规定，沿海国具有在专属经济区建造和使用人工岛屿、设施以及结构的权利。但《联合国海洋法公约》并未对人工设施和结构进行具体的规定。

在我国，信息系统的国内立法，散见于不同效力等级和不同规范内容的法律文件中，其涉及的法律文件数量多，且无统一专门性的规定。通过梳理国内信息系统相关法律文件，得出信息系统立法主要包括十个方面的内容，其分别涉及到海上构筑物信息系统登记及使用、海上交通安全、海上气象预测、海上环境保护、浮标等平台、海底光/电缆、航标、海上油气平台、航道海岛保护等。按照考夫曼的类型思维所构建的立法思路，可从法律规范内容上对国内海上构筑物信息系统的立法分为边缘性立法、核心性立法以及专门性立法等三类予以分析。[1]

(一)信息系统的“边缘性立法”

所谓“边缘性立法”是指在相关事项在没有专门性立法的情况下，一些法律文件对相关事项进行较少的规定，这些规范内容中大多发挥补充性作用，且这些事项的概念也未在该法律文件中予以界定。目前，我国海上构筑物信息系统涉及到的立法大部分是“边缘性立法”，这些立法中有的规定未出现信息系统的字眼，只是涉及到了信息系统的相关内容，但是未对其法律概念进行说明；有的规定虽有文字描述，但内容太过宽泛和原则，在实际操作的过程中存在很大的困难。

根据海洋环境保护法规定，环境保护行政主管部门、海洋行政主管部门和其他行使海洋环境监督管理权的部门，根据职责分工依法公开海洋环境相关信息。第6条的规定，涉及到了海洋数据依法公开的部门及其职责的规定，该条规定虽然要求依法公开海洋环境信息，但也没有说明这些部门从哪里收集到信息，收集到哪些信息以及这些信息公开的程度和范围。尽管该条规则出现了信息等相关表述，但是其规定太过于宽泛和抽象，没有具体的操作性规范。

(二)信息系统的“核心性立法”

“核心性立法”即虽不存在专门性立法，但是法律文件对相关事项的核心内容予以规定，且在该法律规范中发挥主导型作用，与边缘性立法相区分。信息系统的核心性立法直接规定了信息系统运作过程等法律上的权利义务关系，且明确了信息系统的主要表现形式，形成完整的法律规定。[2]

《海洋观测预报管理条例》第38条规定了海洋观测、海洋预报、海洋观测站(点)、海洋观测设施、海洋观测环境等海上信息收集的基础设施和活动，直接对信息系统相关的构成和活动进行法律上的规定，但是在该法中仍然没有对信息系统进行明确的界定。这些法律规范在适用时，只能够在其既定的范围内发挥作用，而海洋环境活动不仅包括观测活动，还包括气象预测、海洋生物以及海洋地质环境考察等。没有信息系统的统一规定，势必不能规范所有信息系统活动。

(三)信息系统的“专门性立法”

信息系统的专门性立法，在我国可谓少之又少。专门性立法必须对规范对象的核心内涵和其外延做出明确的规定，且以规范对象为法律规范的主要内容。目前，我国只存在一部对信息系统做出专门性立法的规范性文件。《深圳市海上构筑物登记暂行办法》是第一部对海上构筑物进行专门规定的法律文件，信息系统作为海上构筑物的下位概念，因此也被予以规定。

该法主要规定了海上构筑物登记的产生、转移以及消灭问题，其上位法依据是物权法、海域使用管理法以及广东省海域使用管理条例，但是我国并没有对海上构筑物进行更高层级的专门性立法，而且关于包括信息系统在内的海上构筑物等相关法律本应该是现行制定法律或者行政法规，该规章属于地方政府规章，是效力层级较低的一种法律文件，在适用范围上存在很大的局限性。

但该法做出的贡献是，第一次在法律文件中对海上构筑物做出内涵和外延的规定，使海上构筑物从自然科学的概念上升为法律概念，解决了其在法律适用中无法可依的局面。

根据《深圳市海上构筑物登记暂行办法》规定，海上构筑物是指在深圳市海域内的固定建筑物和构筑物，包括：码头；海上固定平台；海底隧道；桥梁；高架屋；人工渔礁；法律、法规规定的其他海上构筑物。

该法除了对海上构筑物的法律概念做出明确规定，使信息系统有法可依之外，该法也解决了信息系统作为海上人工设施或者结构，在物权和使用管理方面的问题。

二、海上构筑物信息系统国内立法存在的问题

(一)信息系统无专门立法且法律地位不明

目前，我国对信息系统的法律地位和性质没有作出专门性的规定。边缘性和核心性法律规定对信息系统都没有从正面表述信息系统的法律内涵和外延，大部分法律文件只是规定了和信息系统有联系的内容，诸如只规定了信息系统的组成部分、其管理机构以及运作规则。即使《深圳市海上构筑物登记暂行办法》也只是通过“列举式”的方法，规定了五类具体的海上构筑物。该法的第35条没有使用“概括式”方法来厘清海上构筑物的概念，而只是列举了一些具体的类型，这反映了当前我国海上构筑物的上位法立法缺失以及立法相对保守的态度。而信息系统作为海上构筑物的一个类型，在《深圳市海上构筑物登记暂行办法》中既没有进行概括式规定，也没有在第35条中予以列举。

《联合国海洋法公约》规定，海上人工设施或者结构是指领海、专属经济区或大陆架上通常用于勘探或开发海洋资源、科学研究和潮汐观测的人造结构。海上人工设施的定义受《联合国海洋法公约》中规定的管辖权和其他限制的约束。例如，海上人工设施不会拥有任何领海、人工岛屿或近海设施，不能被视为永久性港口工程。

海上人工设施或者结构区别于自然岛屿，因为它们通常是人造的，永久或临时固定在海底。而且使用人工岛或者设施结构的术语，容易造成将其和自然岛在同一意义上进行混淆。但实际上，一些海上人工设施因为“漂浮”在岛上，因而具备海上自然岛屿的特征，才会被误以为是领土的一部分。

因此从国际公约等对海上构筑物相关的规定上来看，海上构筑物是一种海上人工设施或者结构，其并不同于人工岛或者船舶。但我国目前并没有根据《联合国海洋法公约》转化其中的条文制定相应的法律规范，以对海上构筑物及信息系统做出法律地位上的规定。

(二)信息系统立法庞杂且没有层次性

信息系统在不同海域布放将会引起相关的国际争议。信息系统的核心作用在于实时处理一切关于海上环境、气象、地质生物以及科学研究的活动的信息，但在国际海洋的环境下，信息系统在不同的海域布放，将会导致其在现有的国际公约的背景下，对传统的海上交通、海上污染等问题带来新的变化和挑战。

在领海内设立海上构筑物信息系统，将会引发海上交通问题。[3]第一，国际法承认外国船只在沿海国领海内享有无害通过权，但如果海上构筑物信息系统的设立会妨碍到这种无害通过权的行使，将会引发相关争议；第二，除此之外，限制沿海国凭借行使领海的主权，建造可能影响另一国领土的设施或者机构。一国在其领海内建造人工设施或者结构之前，必须仔细审查该结构是否会对邻近国家产生任何有害影响。如果这种影响是不可避免的，沿海国有义务与有关国家谈判该种危害可被接受的程度以及赔偿的问题；第三，沿海国涉及建造人工岛或靠近领海外部界限的设施。这样的选址很可能会影响公海的某些用途或另一国的毗连区。例如，可能要求船舶在一定距离内通过这些结构。因此，他们的存在本身可能会严重阻碍航行，特别对于毗邻公海或外国领海的那部分有狭窄的航道。在这种情况下，国际法甚至可能不允许在该地区建造人工设施或结构。在一般情况下，国家在使用公海和毗连区时，必须适当考虑到合法使用公海和毗连区的利益。

(三)信息系统无操作性法规

根据《联合国海洋法公约》规定，沿海国可于必要时在这种人工岛屿、设施和结构的周围设置合理的安全地带，并可在该地带中采取适当措施以确保航行以及人工岛屿、设施和结构的安全。但是根据我国制定的《中华人民共和国专属经济区和大陆架法》，其涉及到的海上构筑物的规定只是对《联合国海洋法公约》第60条的一种简单的转述，其并没有对第4款和第5款的规定作出相应的详细的立法。

而日本在维护其海洋权益的路径中，现已出台了《海洋基本法》，随之日本出台《海洋构筑物安全水域设定法》。[4]该法第1条就明确规定了立法的宗旨，即为确保海洋构筑物等的安全及在其周边海域航行的船舶安全，根据《联合国海洋法公约》，对海洋构筑物安全水域的设定等方面的内容规定必要的措施。[5]同时安全水域法还对海洋建筑物、安全水域等关键概念做出了定义，而这些定义和日本已经制定的专属经济区和大陆架法对海洋建筑物的定义相一致。这意味着，日本海上保安厅将根据安全水域法对危害信息系统的行为采取相应的制裁措施。安全水域法实质是具体执行日本专属经济区和大陆架法的具体法规。

我国对《联合国海洋法公约》进行粗粝式转述，并不能够克服《联合国海洋法公约》在条款上与生俱来的模糊性。对于信息系统安全维护，更需要操作性法律规范的出现。日本的安全水域法成为其称霸海洋战略中不可缺少的一步，而我国目前还只是停留在公约本身有无转化的问题，势必给信息系统安全带来严峻的考验。[6]

三、海上构筑物信息系统未来政策趋势及建议

(一)厘清信息系统法律地位

信息系统总体上没有专门性的立法，就算是《深圳市海上构筑物暂行条例》也只是规定了海上构筑物的具体类型，还不包括信息系统。因此在立法上对信息系统法律概念的缺失做出立法回应，成为解决规范信息系统法律风险的首要任务。

信息系统管理条例首先能够对调整对象做出回应，该法的调整对象是由一定的主体、客体以及内容所组成的特殊的法律关系。信息系统管理条例所调整法律关系指向的客体就是信息系统。信息系统的法律地位是整个管理条例最为核心的部分。目前，虽然《联合国海洋法公约》以及国内的法律规定都没有对信息系统的概念做出规定，但是可以看出，信息系统属于一种海上人工设施或结构，其不属于自然岛屿，不是国家领土的一个部分，不能产生领海或者相关的毗连部分，同样也不能够作为永久性港口工程。

我国台湾地区在《在台湾专属经济海域或大陆礁层建造使用改变拆除人工岛屿设施或结构许可办法》(以下简称《许可办法》)中对人工岛屿和设施进行了区分。《许可办法》第3条规定，人工岛屿是指依海事工程建造之固定式或浮体式可供活动使用之基地；设施是指配合人工岛屿之使用目的或依海事工程独立建造之固定式或浮体式可供活动使用之设备；结构是指连结或支撑人工岛屿、设施或依海事工程独立建造属于前二款以外之构造物。从上述规定可以看出，设施或者结构是支撑人工岛屿使用或者单独为其他目的而使用。

信息系统具备其他海上构筑物不一样的地方，自上个世纪以来，其也被政府间海洋学委员会(IOC)所关注，委员会将其称之为“海洋数据收集系统”(ODAS)，并对其进行专门的研究。

在海洋学委员会专家小组和政府间海事协商组织的努力和合作下，最终在1969年发布了“与海洋数据收集系统相关法律问题研究”的报告。该报告中试拟了一份海上数据收集系统公约，公约由27个条款和4个附件组成。虽然该份公约未生效，但该份报告对我国信息系统法律地位的界定能带来一些启示。公约对海上信息收集系统做出了明确的定义，即海洋数据收集系统是一种结构、平台、设施、浮标或者其他设施以及其附属设备，它是为了探测、感知或者取样一切关于海洋及其上覆空间或者海床之上及底土的信息，并在恰当的情形下，存储并传输收集到的数据。这个术语也适用于那些类似布放于海洋，与一个或者多个ODAS相关的，仅为了存储或者通过ODAS进一步传输数据的人工设施。

在对该系统进行定义时，该系统明确排除了船舶、漂浮码头以及沿海终端系统，即该系统仅仅是为了收集、存储以及传输数据。同时对其进行了概括式规定，只要是能够涵盖ODAS并收集气象或者地理以及海洋生物研究数据的都适用于此公约的规定。同时该公约还具体列举了9个ODAS的下位概念，即ODAS可以由这9个下位概念直接准确的限制了该系统的适用范围。虽然核心定义受到许多下位概念的修正，可能会使公约本身十分的复杂和困难，但是采取这个方法来对具体系统进行分类是必要的。[7]

我国在试拟信息系统管理条例的时，应首先在立法中明确信息系统是海上构筑物的下位概念，信息系统核心是联合国《联合国海洋法公约》等国际公约里所规定的海上人工设施或者结构。对于信息系统本身的法律地位的界定应采取双重标准来厘清其性质，即采用“概括式”和“列举式”的方法。以“概括式”的方法确定信息系统的主要定义，这主要考虑到随着科技的进步，越来越多新型的信息系统将会以不同的结构和设施出现，使用概括式定义可以满足要求不断提高的建设智慧海洋的需要，为此，信息系统是布放于海洋并以数据的收集、存储以及传输为主要运作方式，为了进行海洋环境、气象预测以及海洋科学研究而建造、使用和管理的结构、平台及其他设施。同时进行“列举式”规定，分别通过正面列举和反面排除两个方面，限缩主要定义中的内涵。信息系统应从正面肯定列举目前我国已经存在的类型，比如说观测基站、海上浮标等；同时应从反面排除船舶、永久性港口工程等内容，这主要是考虑到目前国际上对于人工岛屿、人工设施，结构或者装置，船舶等相关术语经常发生混用，为了明确信息系统的适用范围，反面排除式规定成为必要。[8]

(二)关注信息系统立体用海问题

信息系统是海上构筑物的一种，其涉及到立体用海的问题，可能会导致海上交通、海洋污染等传统问题上出现新的挑战。对《联合国海洋法公约》相关的理论进行分析，对于信息系统的规范具备必要性。沿海国对海上人工设施的管理主要取决于其地理位置。在《联合国海洋法公约》的环境下，沿海国对不同水域的管辖权都不一样。在一国的内水，除了要顾虑到无害通过权等一些权利，沿海国拥有完全的主权。

沿海国对海上人工设施的管理在专属经济区的规定和大陆架的规定大体相同。在专属经济区，沿海国对人工岛屿、设施和结构的建造和使用、海洋科学研究、海洋环境的保护和保全等相关事项具有管辖权。在《联合国海洋法公约》第60条的规定下，沿海国在专属经济区内应有专属权利建造并授权和管理建造、操作和使用人工岛屿；为第56条所规定的目的和其他经济目的设施和结构；可能干扰沿海国在区内行使权利的设施和结构。

第60条清楚表明，所有的人工岛屿和资源以及经济性海上人工设施都应该受到沿海国的管辖，沿海国对妨碍其在专属经济区行使经济权利的设施或者结构可以实施管辖。

一国想要建立人工岛，设施或者结构必须对其建设计划给予足够的注意并且对它们的存在尽到足够的提示义务。另外，沿海国可以在海上人工设施周围设置安全地带。如果这样的设施要被丢弃或者不在被使用，则必须将其移除并确保海上航行安全。然而海上人工设施或者其安全区的设置都不能够妨碍国际已有的海上通行航道。不管这样的海上人工设施建造在哪里，国家都有义务防止海洋受到污染。

根据《联合国海洋法公约》的规定，沿海国有义务保护海洋环境，在与《联合国海洋法公约》保持一致的情况下，采取一切措施来防止海上人工设施对其海洋环境造成损害。而且，国家的反污染措施禁止以任何方式通过转换污染形式或者更改排放地点对环境造成无实质差别的损害。由海上人工设施所引起有意的海洋污染由《联合国海洋法公约》有关倾倒的条款规定。公约对倾倒的处置则规定在第216条。为了防止海洋污染，沿海国的管辖权可以延伸至所有海上人工设施。对于大陆架上可能会发生的海洋污染事件，参考第60条和80条的规定，沿海国也具备管辖权。[9]

(三)细化信息系统国内立法

1.解决信息系统在行政管理存在的空白和缺陷

海洋观测基站作为信息系统的一种具体类型，其建造、使用、改变以及拆除都应该收到相关国内法律法规的规定。政府间海洋学委员会所拟定的ODAS公约，对海洋收集系统的取得做出了详细的规定。ODAS公约规定海洋信息收集系统原则上应该向登记的国家提出申请，然后由该国的主管机关作出是否给予许可的决定；但同时公约排除了几种不需要许可的类型，比如体积小、建造质量轻、布放条件(期限短、布放地区及其他不必要的情形)，但如果无需许可的信息系统会给航海安全带来威胁或者携带任何危险物质，则必须向主管机关提出申请。在取得许可后，登记国应当对其进行公布和备案；如果其已被毁损或者不再被使用，应当及时注销。

除了国际公约，我国台湾地区对诸如信息系统此类的人工设施也进行了详细的规定，主要表现在《台湾专属经济海域及大陆礁法》、《许可办法》等规定中。

《台湾专属经济海域及大陆礁法》规定，专属经济海域或大陆礁层从事人工岛屿、设施或结构之建造、使用、改变或拆除，应得到台湾地区政府许可；对其许可办法，由行政院规定。该规定明确了人工设施或结构的取得需要经过行政许可，该条规定也成为制定《许可办法》的上位法依据，《许可办法》除了适用于专属经济区和大陆架，还适用于内水、领海以及毗连区。

《许可办法》详细规定人工设施或结构取得行政许可的条件，台湾地区的做法是将申请程序分为两步，首先在建造之前需要向主管机关提出申请并附有9份文件，值得注意的是，这些文件包括对海洋生态、渔业、矿区经营者、航行安全、环境影响评估等相关主管机关的证明文件。台湾地区虽然没有加入《联合国海洋法公约》，但是其立法却与《联合国海洋法公约》保持了一致，可以看出台湾地区将海上人工设施或结构可能会导致的海洋污染和海域生态的危害纳入到了许可条件当中，最大程度上避免了包括信息系统在内的人工设施或结构所引发的海洋环境破坏问题。其次，在人工设施建造之后，申请人需要向主管机关提交建设施工时相关的材料，颇让人注意的是，需要提交在建造期间所依据施工进度分期分区的资料及照片，利用程序本身来达到限制申请许可权滥用，通过事先监督的方法来保证人工设施或结构符合管理要求。

除此之外，《许可办法》还采用类似“听证”或者“专家意见咨询”的程序环节，主管机关为办理本办法所定申请许可事项，需邀集相关机关代表、学者专家组成专家小组审查：并需会同有关机关进行勘验。前项审查内容涉及专门技术或知识者，得委托专业机构或学术团体代为审查；其所需费用，由申请人负担。通过听证或专家意见咨询的程序环节，弥补了行政机关在专业知识方面的不足，有利于行政机关充分听取意见，使行政许可决定满足合理性要求。

需要澄清一点，《深圳市海上构筑物暂行办法》规范的是海上构筑物的所有权以及抵押权的设立、转移和消灭问题，属于民法所规范的事项，其不能代替行政许可法，同时规定信息系统建造、使用资格等公法上的问题。

我国应充分建立健全信息系统行政许可制度，而这需要在《海上构筑物信息系统暂行条例》中的内容里对其进行专门的规定。我国应对申请许可的条件应进行充分的规定，对于一些不需要许可的信息系统则无需向主管机关提出申请。我国行政许可法规定了一些事项，这些事项如果可以通过其他方式解决，就不必通过设定行政许可的方式来解决，这些事项包括公民、法人或者其他组织能够自主决定的；市场竞争机制能够有效调节的；行业组织或者中介机构能够自律管理的；行政机关采用事后监督等其他行政管理方式能够解决的。ODAS公约中也强调了不需要进行许可的信息系统类型。同时，也可把海洋环境、海洋观测等相关部门的评估作为取得许可的条件之一，在建造前和建造后两个环节对建造过程进行控制。

2.完善信息系统安全立法规定

目前，信息系统在不同海域布放会引起安全问题，布放在海域里的信息系统可能会和海上船舶、平台或其他航行器发生碰撞，导致信息系统发生毁损，并影响其正常功能运转，以及发生海洋信息系数据丢失和泄露的风险。ODAS公约规定，在信息系统周围应当设置安全区域，从信息系统外部边缘量起不超过500米，所有的国家都必须尊重这样的安全区域，但安全区域不能够影响国际海上航道的使用。信息系统不能布放在海峡、航道、捕鱼区以及其他交错的海洋交通区域。如果这些区域布放信息系统可以对捕鱼、航海以及污染控制有重大影响，信息系统应当发出足够使船只警示的信号或国家能够给与信息系统接触的船只航行协助。

ODAS公约将目前许多关于信息系统享有的权利和义务等同于船旗国所管辖的船舶的权利和义务，但这种规定并不符合实际。信息系统和船舶之间有区别，且完全可以通过国内民事、行政以及刑事的法律规定，来对其进行规范。这种等同的做法，不利于区分信息系统的法律地位。[10]

《联合国海洋法公约》第60条第4款规定安全地带的宽度以及其应承担的权利和义务。日本基于公约规定，及时出台《安全水域法》，保证信息系统处于安全使用和管理状态。我国台湾地区，不是《联合国海洋法公约》的缔约方，但是其国内立法与公约内容保持了一致。

我国应及时给信息系统设定安全地带，沿海国可以制定完备的国内法对安全地带行使权利，保证信息系统正常发挥作用并免受其他海洋碰撞和海洋交通带来的威胁。

四、结论

在当今时代，海洋建设越来越成为衡量一个国家是否发达的标准。美国现已推出海域感知系统(MDA)，标志美国在海洋开发利用以及安全保护方面已取得重大的成就。我国顺应世界海洋信息建设的潮流，结合我国海洋信息发展的实际需要，推出了建设智慧海洋的战略目标，基于供给侧改革要求，智慧海洋建设也应该是朝着高质量的方向迈进，有利于我国向海洋强国转变。海上构筑物信息系统是智慧海洋建设十分重要的一环，在法律层面对信息系统做出回应，是当下信息系统建设的重要议题。通过我国对信息系统目前的国内立法现状，通过完善专门立法以及行政管理和安全保障等手段，解决信息系统法律性质不明等问题，将使我国智慧海洋朝着高速、高质方向发展。