健全第三方介入涉法涉诉信访终结活动机制：内在价值及基本对策

陈发桂

(中共广西区委党校/广西行政学院，广西 南宁 530022)

涉法涉诉信访依法终结是实现国家治理体系和治理能力现代化过程中亟待解决的一个社会治理难题。作为兼具法治性与人民性的信访依法终结工作，事关信访人合法权益的维护、事关执法司法权威的维护、事关党执政地位巩固和社会大局稳定。要最终实现“案结事了、息访息诉”的终结目标，涉法涉诉信访终结工作必须“走出传统的‘国家——社会’的对立管治思维误区”。[1]在推进全面依法治国和国家治理能力现代化的时代背景下，涉法涉诉信访终结必须推进多元共治运行机制。概言之，多元共治的法治运行机制就是在各级党委政法委领导和政法单位主导下，充分调动社会各方力量参与信访终结工作，统筹社会各种资源支持信访终结工作，激发信访终结工作的内在活力，推动形成涉法涉诉信访事项有效终结的社会合力。2019年，习近平总书记在中央政法工作会议上强调：“要善于把党的领导和我国社会主义制度优势转化为社会治理效能，完善党委领导、政府负责、社会协同、公众参与、法治保障的社会治理体制，打造共建共治共享的社会治理格局。”[2]十九届四中全会提出，“要完善党委领导、政府负责、民主协商、社会协同、公众参与、法治保障、科技支撑的社会治理体系”。在推进国家治理体系和治理能力现代化的要求下，既要注重在涉法涉诉信访终结工作中善于运用法治思维和法治方式，也要高度重视健全第三方介入涉法涉诉信访终结活动机制，以保障涉法涉诉信访依法终结目标的顺利实现。

一、问题的提出

所谓“第三方介入”是指公安机关、司法机关在处理涉法涉诉信访案件时，邀请与本单位和信访人无关的人员(如律师、法学家、人大代表、政协委员等)参与信访案件处理。①从信访工作的实践来看，将第三方介入引入涉法涉诉信访事项终结活动中并加以运用，是一种社会化的信访处理工作方式，可以有效化解终结过程中政法单位与信访人之间产生对抗所形成的僵局。“将第三方具有较强中立性地位的独立机构引入到涉法涉诉信访终结活动中，可以在封闭的终结运行中注入鲜活的外部力量，拓展终结的运作空间。”[3]涉法涉诉信访案件的第三方介入，是指政法单位在涉法涉诉信访依法终结过程中，通过由法律专业人士、心理学专业人士、体制内代表人物、社会贤达人士组成的第三方力量的介入，就生效法律结论涉及的实体、程序和信访人诉求进行监督审查、释法说理、情感疏导，以提高终结工作的透明度，促进“案结事了、息诉息访”目标的实现，提高由政法单位主导的依法终结工作的公信力。

目前，影响第三方有效介入的有些问题亟需得到有效解决。这些问题主要体现为：其一，第三方介入的组成人员如何遴选？第三方介入人员作为中立的社会力量，在涉法涉诉信访终结活动中之所以能有效发挥化解矛盾和疏导情绪的功能，主要在于遴选出来的组成人员具有较高的社会公信力，能得到信访人的认同。在实践中，对于如何遴选第三方介入人员还没有形成科学的遴选机制和制度规范。第三方介入人员通常由涉法涉诉信访案件的主办单位随机组建，缺乏应有的社会公信力，介入的效果难如人意。其二，第三方介入涉法涉诉信访依法终结活动的基本流程如何构建？第三方介入涉法涉诉信访终结活动是由办案单位通知参加还是由信访人选择参加？对此，目前并无成熟可行的基本流程。有的地方将第三方介入人员的个人基本信息置放在信访接待大厅，有的地方则放在单位的官网上，这样置放有利于信访人了解第三方介入人员的基本情况，可以为信访人选择自己认同的第三方介入人员提供便利。而有的地方则没有公开第三方介入人员的基本信息，在举行听证会的前夕通知第三方介入人员参加，导致信访人不了解第三方介入人员的基本状况，从而影响信访人对第三方介入人员的有效认同，不利于第三方介入工作的顺利开展。其三，第三方介入涉法涉诉信访的具体工作如何开展？第三方介入涉法涉诉信访终结的目的是促使信访案件实质性终结，也就是实现“案结事了、息访息诉”的目标。因此，第三方介入的具体工作必须要围绕信访人上访事项的焦点问题开展。目前，第三方介入的具体工作如何开展还没形成统一的模式。第三方介入后的工作大致如下：就生效法律结论中涉及的问题为信访人提供释法析理，为政法单位的复查和审查工作提出建设性的处理意见。在终结决定作出后对信访人进行心理辅导，消除信访人的心理疑虑。在终结事项移交后，配合信访人住所地的基层党委政府做好善后事宜工作。如果生效法律结论存在实体和程序上的错误或瑕疵，第三方介入人员应当运用自己的专业优势，从客观公正的立场对问题进行分析，找出产生问题的原因，向终结主体提供可行性的解决方案，以便终结主体及时纠正错误的法律结论。如果涉法涉诉信访终结决定已经做出并将信访事项移交给信访人住所地党委政府和基层组织，第三方介入人员也可以利用自己的资源优势，协助终结信访事项承接主体对信访人进行有效的救助帮扶。由此可见，围绕涉法涉诉信访案件的焦点，需要第三方介入人员开展的具体工作不管是终结前，还是终结后，都可以有效发挥其专业和资源优势。考虑到当前第三方介入涉法涉诉信访终结活动还处于试点阶段，有必要根据实践中呈现的问题不断健全第三方介入涉法涉诉信访终结活动机制，才能实现涉法涉诉信访依法终结的目标。

二、第三方介入涉法涉诉信访终结活动的内在价值

第三方以中立身份介入涉法涉诉信访终结活动，容易取得信访人的信任，引导信访人以理性的方式向政法单位表达诉求、依法维护权益。第三方介入人员是法律、心理和群众工作方面的行家里手，既可以向信访人讲法明理，又可以以社会监督者的身份督促政法单位严格依法办案，有利于在信访人和政法单位之间搭建沟通的“桥梁”，有效促进涉法涉诉信访案件得到依法解决。

(一)第三方介入是涉法涉诉信访依法终结的社会动力

在涉法涉诉信访依法终结工作的运行过程中，参与的主体通常仅限于作为终结责任主体的政法单位和作为寻求救济的信访人，双方之间的关系时常在涉法涉诉信访终结活动中处于比较微妙的状态：政法单位对生效法律结论的复查和审查的价值取向与信访人寻求救济的价值取向经常发生冲突，导致双方难以实现有效的沟通。虽然从程序上而言，政法单位所做出的终结决定已经是最终的决定，但难以获得信访人的理解和认同，更不用说让信访人主动息访息诉。而通过第三方介入可以促使信访人息访息诉，因为第三方介入组成人员既有法律专业人士，也有心理咨询专家，还有体制内有较高社会公信力的代表人物。他们可以全方位地为信访人提供有针对性的专业服务，实现了法、理、情在涉法涉诉信访终结工作中的有机结合，为政法单位与信访人建立良性互动关系搭建了沟通的桥梁，真正使信访人提出的诉求有人倾听、信访人的疑惑有人解答、信访人的困难有人帮扶，从而使涉法涉诉信访依法终结。例如，据媒体报道：“北京尝试引入第三方介入涉法涉诉信访事项的终结工作，具体做法是：由北京公益法律服务与研究中心搭建第三方公益平台，基于独立地位评判政法单位移送的涉法涉诉信访案件，做出独立评查意见，提供给政法单位作为终结参考。由于该中心是一家独立于政法单位的第三方社会组织，与信访人没有直接的利害关系，信访人对其工作普遍较为满意。”[4]

(二)第三方介入是涉法涉诉信访终结方式转化的社会因素

涉法涉诉信访依法终结工作能否顺利推进，相当程度上取决于政法单位终结方式的转化。终结方式的转化是涉法涉诉信访依法终结工作顺利推进的重要保证。涉法涉诉信访案件的终结，过去采取的依靠“行政化”推动的终结工作方式。这种终结方式带来的后果是政法单位在上级有关部门下达终结率指标以及信访人缠诉闹访的双重压力叠加之下，政法单位在终结涉法涉诉信访事项时，为了完成终结率指标和避免信访人的非理性诉求表达行动给社会稳定带来的危害，就会不自觉地采取压制等非法治的终结方式来应对，不仅终结难题没有解决，还容易激化与信访人之间的矛盾。如此，非法治的终结方式所产生的反向示范效应，使得信访人通过缠诉闹访的方式寻求复查程序多次启动的问题呈现恶性循环状态，更是对依法终结制度的严重破坏，与依法终结涉法涉诉信访原则相背离。在国家治理体系和治理能力现代化的大背景下，涉法涉诉信访的终结方式是不能参照普通信访的终结方式。因为普通信访的终结可以使用集中交办和通报方式来推动问题的解决。而涉法涉诉信访的终结决定是生效的法律结论，必须通过法定程序依法终结，其目标就是“案结事了、息诉息访”。当前，涉法涉诉信访的终结方式在实践中还没有实现完全转化，主要原因在于终结信访事项移交后，基层党委政府对信访人进行教育疏导和对信访事项遗留的矛盾难以有效化解。尽管中央政法委有明确的落实不力的问责规定，但仅仅依靠问责是无法有效落实善后事宜的解决，只能又回归到依靠行政化的方式来推动。通过第三方介入，可以充分利用其具有的专业优势、身份优势和资源优势，协助政法单位和终结信访事项承接主体对信访人进行释法说理和帮扶救助，防止上级部门再次通过行政化方式推动信访终结事项移交后善后事宜的解决。

(三)第三方介入是对终结责任主体进行有效监督的社会力量

基于依法纠错的原则，涉法涉诉信访案件的依法终结实质上是对政法单位做出的生效法律结论依照法定终结程序进行事后纠正的救济机制。同时，通过复查和审查程序来判断生效法律结论是否存在实体和程序上的错误，也是政法单位进行的自我监督方式。但涉法涉诉信访“封闭型”的终结运行模式，在复查过程中复查主体同时可能也是之前做出生效法律结论的主体，审查主体也是之前生效法律结论做出主体的上级机关，故复查与审查程序都是典型的自我监督。通过第三方介入，可以有效改变现有的自我监督状况，包括第三方在介入过程中承接的涉法涉诉信访案件的评议，可以从实体和程序方面对生效法律结论存在的问题向终结责任主体提出纠正的意见，改变复查主体同时又是生效法律结论做出主体的自我监督困境。特别在复查过程中对反复缠诉闹访、社会影响大的信访事项组织公开听证中，如果有第三方的介入，可以防止听证程序走过场的弊端，实现外部力量对终结责任主体的有效监督，提高公开听证程序的公信力，使涉法涉诉信访终结的监督方式从“自我监督”转向“多元监督”的客观需要，加强社会治理法治化运行要求。

三、健全第三方介入涉法涉诉信访终结活动机制的建议

第三方介入是一个小窗口，但背后却是涉法涉诉信访依法终结的大舞台，必须加强对第三方介入人员的遴选、第三方介入涉法涉诉信访终结评议机制的规范化建设以及评议结果在终结程序中的应用，为健全第三方介入涉法涉诉信访终结活动机制提供可靠的制度支撑。

(一)加强对第三方介入人员的遴选，确保其地位的中立性

确保第三方介入人员地位的中立性，是构建第三方介入涉法涉诉信访终结活动机制的基础，是有效发挥第三方介入价值的关键要素。为了确保第三方介入人员地位的中立性，必须加强对第三方介入人员的遴选，建立一套科学合理的遴选机制。对第三方介入成员的遴选程序应当体现科学性和民主性。科学性体现为遴选程序的设定必须符合遴选出来的第三方介入人员必须具有较高公信力，不能把遴选程序当作一个摆设。民主性体现为在遴选过程中要赋予社会公众最大限度地参与权，而不能由个别部门和机构独自操纵，搞暗箱式的遴选。具体遴选步骤包括：首先，“在电视、官方微博、党报等本地主流媒体上公布选拔第三方介入人员的通知，以此突出第三方介入人选事项的权威性，也增加第三方介入人选事项的透明性。通知应根据涉法涉诉信访案件的特点，设置一定的条件，接受社会公众报名。”②其次，遴选机构对公开报名的社会公众进行甄别，从中挑选出符合基本条件的人员。组织专家、人大代表和政协委员对挑选出来的人员进行面试，对申请人的社会阅历、法律知识和专业技能等进行详细考察。设置一些与涉法涉诉信访终结相关联的面试题目，让申请人在限定的时间内做出回答，以此判断被遴选人员是否符合第三方介入涉法涉诉信访所要求的基本素养。经过专家面试初步遴选出合适的人选后，由政法单位对初步入选的人员进行实际操作性考察。例如，如何对生效法律结论实体和程序是否公正进行判断，如何对缠诉缠访的信访人进行心理辅导，如何协助相关部门对信访人进行教育疏导、矛盾化解和帮扶救助工作等进行具体考察。在对初步入选的人员进行具体操作性考察通过后，由政法委成立的遴选机构给每位入选人员颁发聘书，并将人员名单在当地媒体上公告。这样的遴选方式，一是保障了第三方介入人员具有最广泛的代表性，这样的第三方介入人员容易获得信访人的认同。有助于在政法单位和信访人之间架起沟通的桥梁，能较好地推动涉法涉诉信访事项的有效终结。二是保证了第三方介入人员在处理具体涉法涉诉信访案件终结中具备应有的能力，保障了第三方介入对推动信访事项终结应有的实效性。三是保障了第三方介入人员地位的独立性。因为遴选程序确保了人选与信访案件没有直接利害关系，通过媒体公告入选人员名单使第三方介入人员置于整个社会的监督之下，具有较强的独立性，不会为政法单位或信访人所左右。就目前而言，一些地方遴选的第三方介入人员主要包括法学专家、心理咨询师、社区干部、人大和政协代表等其他人员，具有较强的代表性。

(二)加强第三方介入涉法涉诉信访终结评议机制的规范化建设

第三方介入涉法涉诉信访终结活动，必须强化终结评议机制的规范化建设，以发挥第三方介入在促进涉法涉诉信访实质性终结的基本效能。具体可以从以下几个方面入手：其一，第三方介入人员要不断从实体、程序和信访人诉求等方面加强对生效法律结论公正与否的研究。要积极研究涉法涉诉信访案件涉及的具体案情，完善信访事项终结评议技术。第三方介入人员必须注重对生效法律结论评议方案的有效制定，对生效法律结论中关于证据采信的理由、当事人在法庭调查阶段发表的质证意见、裁判结论做出的依据等信息进行全面采集和梳理，从实体和程序两个方面进行评议。其二，对生效法律结论的评议要放在开放的空间进行，一定程度上也是为了防止第三方介入的暗箱操作。在具体评议过程中，可以在政法单位主办人员、信访人和社会公众共同参与的情况下进行公开评议，这样可以在各方参与的情况下最大限度地达成共识。其三，要加强第三方介入涉法涉诉信访终结评议的制度化建设。适时把第三方介入信访事项评议这一社会化活动逐步上升为制度化安排，作为促进涉法涉诉信访终结程序优化的一项常态化的制度安排。

(三)建立健全第三方介入涉法涉诉信访终结评议的分析与识别机制

涉法涉诉信访终结难题与信访人的预期相关，“终而不终”难题产生的原因源于信访人对生效法律结论公正与否的“预期变数”。建立科学的第三方介入涉法涉诉信访终结评议的分析与识别机制，就是通过第三方介入对生效法律结论的公正性和合法性进行分析与识别，引导信访人对申诉的信访事项进行理性认识，消除信访人因盲目与无知而采取非理性诉求表达方式来对抗政法单位的终结结论。建立健全涉法涉诉信访第三方介入的分析与识别机制，来自于信访人对生效法律结论在合法性、合理性和公正性上的合理预期，经由具有较高公信力的第三方介入的分析和识别机制，可以强化信访人对生效法律结论公正与否的预期。有利于政法单位在依法做出终结决定后获得信访人的接受、服从和执行。第三方介入涉法涉诉信访终结评议不仅仅是一个借助外部力量进行社会化评估的问题，更需要第三方介入人员综合运用自己的专业特长来分析和识别生效法律结论可能存在的错误，向政法单位提出生效法律结论可否终结和提出终结难题化解的对策，从源头上预防和减少终结决定做出后出现不稳定因素。有利于在终结事项移交后信访人住所地的党委和政府及其基层组织落实对信访人的教育疏导、矛盾化解和帮扶救助工作。

(四)加强对第三方介入评议结果在终结程序中的应用

建立第三方介入涉法涉诉信访终结机制的目的是为了从源头上防止政法单位的不当终结结论而损害信访人的合法权益。要保障第三方介入涉法涉诉信访终结评议结果对终结决定的做出具有刚性的约束力。一方面，涉法涉诉信访终结责任主体必须将第三方介入的评议结论用于终结决定，使第三方的介入对终结决定的形成所具有的影响力。只有终结责任主体高度重视第三方介入的评议结果，才能体现第三方介入对涉法涉诉信访终结工作具有的外部监督效力，才能够让第三方介入起到提高终结决定公信力的作用。另一方面，要进一步强化责任，把第三方介入评议结果作为错误生效法律结论做出主体责任追究的参考依据，以增强贯彻执行第三方介入涉法涉诉信访终结机制的自觉性。

民齐者强，上下同欲者胜。涉法涉诉信访依法终结问题不单纯是法律问题，而是社会多元化进程中诸多矛盾相互交织叠加，具有诉求表达多样化、法度情理复杂化和终结质效“内卷化”的鲜明特点。要有效实现涉法涉诉信访“案结事了、息访息诉”的终结目标，必须坚持在党委政法委领导和政法单位主导下，不断健全第三方介入涉法涉诉信访终结活动机制，坚持社会协同共治、社会共同参与。

注释：

①胡志泽．涉法涉诉信访第三方介入机制的程序构建[J]．人民检察,2015，(04).

②根据现阶段涉法涉诉信访案件终结的实际情况，应对第三方介入人员初选的条件做出明确的规定，比如对组成第三方介入人员的年龄、职业、文化程度、社会声誉、与信访案件有无利害关系等设定一定的要求，确保遴选出来的人员具有中立性地位，能真正发挥信访事项的终结促进作用。