青海省黄南藏族自治州基层社会治理的探索与实践

靳艳娥

(青海省社会科学院，青海 西宁 810000)

一、市域社会治理与黄南藏族自治州创建涉藏社会治理示范区

2018年6月4日，中央政法委秘书长陈一新在新任地市级党委政法委书记培训班上强调，要打造具有中国特色、时代特征、市域特点的社会治理新模式，加快推进新时代市域社会治理的理念、体系和能力现代化。由此，“新时代市域社会治理现代化”这一系统概念被正式提出，并阐述通过市域社会治理(或基层社会治理)现代化推进社会治理现代化，夯实国家治理现代化基石的系统观点。同时，他深入分析了推动这种治理层面变革发生的根本动力和将要出现的新的社会治理组织模式与结构特征。[1]同年，陈一新在《推进新时代市域社会治理现代化》一文从治理理念、治理体系、治理能力现代化三个方面论述了“市域社会治理既要贯彻落实好中央关于国家治理的大政方针、制度安排、决策部署和上级的任务要求,又要立足实际对本市域社会治理统筹谋划、周密部署、推动实践,在国家治理中具有承上启下的枢纽作用。市域层面具有较为完备的社会治理体系,具有解决社会治理中重大矛盾问题的资源和能力,是将风险隐患化解在萌芽、解决在基层的最直接、最有效力的治理层级,处于推进基层治理现代化的前线位置。”[2]党的十九届四中全会通过了《关于坚持和完善中国特色社会主义制度 推进国家治理体系和治理能力现代化若干重大问题的决定》，作出“加快推进市域社会治理现代化”的重大决策。2020年1月3日，陈一新同志在《法制日报》发表《以新思路新方式开展市域社会治理现代化试点》一文，认为要以新思路新方式开展市域社会治理现代化试点，并对这一工作进行整体谋划，提出了一套崭新的试点工作方案。[3]

黄南藏族自治州(以下简称黄南州)总人口27.68万人，少数民族人口占93.9%，其中藏族人口占总人口的69%，是多民族、多文化、多宗教共存的地区。长期以来，宗族势力深度嵌入社会治理，融入基层社会日常运行，地方基层政权事实认可宗族宗教人员参与社会管理。2018年黄南州州委州政府在认真贯彻落实党的十九大、十九届四中全会关于构建共建共治共享的社会治理格局，推进国家治理体系和治理能力现代化的重大决定，以及省委“一优两高”战略部署，紧密结合州情实际，做出了创建全省涉藏社会治理示范区的总体部署，并于6月20日下发《中共黄南州委黄南州人民政府关于黄南州创建藏区社会治理示范区的指导意见》(以下简称《意见》)《黄南州创建藏区社会治理示范区实施方案》(以下简称《实施方案》)。各级党委政府以《意见》和《实施方案》为遵循，尤其是在基层社会治理方面，直面历史遗留问题，以党建为引领，持续推进“三治”融合，打造大数据、互联网+社会治理平台，因地制宜创新治理模式，同时以抓乡促村实现村集体经济破零为目标，实现农村牧区的绿色发展，形成了一些符合实际、独具特色、可借鉴、可复制的涉藏州县基层社会治理经验。

二、黄南藏族自治州涉藏基层社会治理的探索与实践

(一)直面历史遗留问题，专项治理与教育引导相结合，实现社会稳定局面

针对社会基层存在的草山地界纠纷、不违规上访、群体性事件时有发生的现实，黄南州直面矛盾问题，坚持问题导向，强化底线思维，实现精准发力。坚持专项治理与系统治理、综合治理、依法治理、源头治理相结合，依法严厉打击涉黑涉恶等势力干预行政司法村务、插手矛盾、阻挠重点工程建设、聚众赌博、放高利贷等违法犯罪行为，依法处置同仁市曲库乎乡群体性事件，彻底打掉霍尔家村“看郭哇”涉恶团伙，起到了强大的震慑作用。同时，通过全面落实司法责任制，探索“管减问督”“红黄牌”问责、“234”指导①等创新机制，并共同发力，实现了案件效率与质量同步提升。此外，选取典型案例进行巡回审判，架起了“司法便民桥”，以这些典型案例进行以案说法、以案释法的宣传教育，扭转了社会风气，打通了司法便民的“最后一公里”，赢得了民心。

持续推进“爱国、感恩、团结、法治”教育常态化，立足不同地区特点，针对不同人群、不同对象，成立11支特色宣讲队伍，每年抽调干部2000余人(次)深入牧区一线开展宣讲活动，以民族语言和群众喜闻乐见的形式，通过展板宣传、发放资料、互动交流等，累计开展“爱国、感恩、团结、法治”宣讲1600余场次，受教育群众32万余人(次)。以“云端黄南”“黄南新闻网”“黄南报”微信公众号以及其他各类微信群组、工作群等，各媒体共同推送形势政策、法制知识、民族团结、爱国感恩等宣传教育和党的方针政策，以及公安机关查办的典型案例，全州各大媒体推送、转载、转发社会治理相关新闻稿件3890余篇(条)②。对网站、论坛贴吧等平台存在的暴力血腥、赌博诈骗、网络谣言、网络侵权盗版等现象进行网络生态专项治理和“清朗”专项行动，严管严控严防，促进了网络生态空间更加清朗，环境向好。通过突出强化意识形态领域工作，结合民族团结进步创建活动，牢牢占据舆论引导的主阵地和主导权。

(二)以党建引领为主线，加强基层组织建设，夯实基层政权

黄南州目前共有党组织893个，其中党委52个，党总支28个，党支部815个，党员17218名，以此为基础黄南基层社会治理中以党建引领为主线，安排36名厅级干部、274名县级干部下沉两级③，分别担任乡镇党委和村党支部“第一书记”联点开展工作。各级党员领导干部积极当好基层社会治理的带头人、领路人，引导基层党组织抓治理、保稳定、促和谐。根据村人口基数和服务半径等实际，提高落实村级运转经费，不断加大基层基础投入力度，整合各类资金2.44亿元，按照乡镇“十有”④标准，推进村级党群服务中心规范化、标准化建设。不断完善村干部报酬动态增长机制，确保党建工作有钱办事、有人管事，实现目标化管理、结构化报酬、差别化奖励，逐步落实村民监督委员会成员报酬，调动村干部工作积极性。

优化基层党组织设置，推行村党总支(党委)、功能党支部、专业党小组“三位一体”设置模式，完善基层党总支、党支部、党小组、党员责任四级机制建设，把基层党组织的组织资源转化为社会治理资源。通过党支部与党支部之间建立“党建联盟”，凝聚乡镇区域内党政机关、事业单位、两新组织、村级组织的力量，发挥党组织“孵化器”和党员队伍“蓄水池”的作用。河南县等交界地带与甘肃临界乡镇建立联合党工委，妥善处理了积累的地界纠纷，通过联合执法，成功破获了一些违法犯罪案件，将党组织的政治优势转化为社会治理资源并产生效能发挥了很好的作用。

在基层党组织人才培养方面，发挥组织优势，选好配强“领头雁”、党员队伍、后备队伍、“乡贤能人”四支队伍，统筹各方力量，为涉藏社会基层治理提供坚实保障；成立治村导师联盟，利用25名治村导师带动村干部一起学习，提高履职能力；推行党员积分制管理，根据服务结果，对党员在做好本职事、完成组织事、做好身边事、管好家庭事、参与公益事等方面的表现进行记录，一人一档、量化评分、纪实管理，实现考核模式科学化。把一批“听党话、跟党走、有本领、敢担当、能干事”的基层后备干部充实到村“两委”班子中，建立党组织书记动态调整机制，稳步推进“一肩挑”，实施后备人才培养计划，按照比例储备村党组织书记、村干部后备人选。对种殖养殖大户、复转军人、返乡创业人员进行全面摸排，发挥这些乡贤能人的主动性，带动贫困群众增收脱贫，提升涉藏基层社会治理规模效应。同时，构建以“党建+”为引领的大党建工作格局，重点实施“党建+精准扶贫、乡村振兴、经济发展、民族团结、深化改革、社会稳定、依法行政、作风建设”八大行动，建立“需求、资源、对接、问题”四类清单，强化党建工作对各项工作的推动引领作用，夯实基层政权。

(三)规范化建设、实体化运行综治平台，实行网格化管理与服务

黄南州一市三县建设成州级“区域性社会治理指挥中心”、市(县)级“区域社会治理枢纽平台”、乡村级“实战化工作平台”的综治中心，州县乡三级综治中心设置“五室一平台”⑤、村(社区)设置“三室一平台”⑥。按照标准化建设、实体化运行的要求，建成并投入使用1个州级、4个市(县)级、34个乡镇级，296个村(社区)综治中心。同时建设五级网格化管理服务中心，与综治中心合署办公，一体化运行，全州划分网格1834个，配备网格员6002名。⑦构建了州、县(市)、乡、村、网格员五级贯通的纵向社会治理体系。综治中心建成后，依托七大板块、9+X基础数据⑧，实现了大数据的分析研判、矛盾调处、远程会议、视频监控、指挥调度和网格服务等功能。尤其是2020年新型冠状病毒肺炎期间，黄南州各地利用综治平台绘制疫情作战图，远程指挥调度各级卡口的排查管控工作，实现了疫情“零风险”，有效维护了地区稳定。

在加强综治中心建设的同时注重健全工作制度，落实人员保障。将社会稳定联保、矛盾纠纷联调、社会治安联防、突出问题联治、服务管理联抓、基层平安联创等内容形成制度并上墙，明确了四级综治中心首问负责制、分流交办督办制、工作例会制、考核评价制、网格化管理制等12项工作制度。同时按照《实施方案》要求，落实人员编制问题，配齐配强综治中心工作力量。州县委政法委全员入驻州县综治中心，法院、公安、司法、民政、信访、网信等单位派员入驻州县综治中心，乡镇派出所、司法所及相关站点工作人员入驻乡镇综治中心，实现了社会治理联治联调联动。依靠网格员将社会治理的触角延伸至最末梢，实现了大事全网联动、小事一格解决，做到了矛盾纠纷化解在网格、基础服务满意在网格、风险隐患消除在网格。

(四)积极推进“三治”融合，构建多元共治格局

黄南州在基层社会治理中积极推进法治、自治、德治有机融合，推动形成多元共治格局。建立健全普法工作责任制，对普法工作实行目标化管理，加强法治培训力度，广泛开展法律知识宣传，举办村两委法治培训、重点联系对象和轻微违法人员法治培训班，实现重点联系对象动态管理、就重点联系对象平时表现及其行为进行评估，解除或降级重点联系对象风险等级。建立覆盖基本公共法律服务体系，构建以人民调解为基础，人民调解、司法调解、行政调解相互衔接的大调解工作体系，全面落实“一村一法律顾问”制度，为基层群众和基层组织提供公益性、均等性、便利性专业法律服务，引导人民群众自觉依法表达利益诉求、维护合法权益。

在实施自治途径上，健全村民委员会、村务监督委员会、调委会、人民联防队等基层自治组织，依托自治组织，形成民事民办、民事民管的多层次基层治理格局。组织各村、寺院相继修订完善《村规民约》《寺规僧约》，用制度不断规范村民、僧尼的言谈举止，并建立寺院动态信息研判工作机制和寺管干部与僧尼“双群”信息管理制度，实现以制度管人、以制度管事。在实施德治途径上，积极开展公民道德建设及未成年人思想道德建设工作，结合“公民道德宣传日”，通过举行道德规范宣讲会、悬挂横幅、设置宣传栏、发放资料等形式，深入宣传《公民道德建设实施纲要》、社会主义核心价值观、中华民族传统美德等。广泛开展“身边好人”“最美家庭”“好媳妇”“好婆婆”“五星级文明户”等群众性创建活动；深入推进牧区信用体系建设，进一步完善信用村级建设力度。

(五)因地制宜创新基层社会治理模式

黄南州在创建全省涉藏社会治理示范区的过程中，基层各地因地制宜创新社会治理模式，社会治理成效显著。曲库乎乡针对纠纷多的实际，严格实行矛盾纠纷隐患区、稳控区、和谐区“三区”动态管理。在隐患区建立与周边乡(镇)签订睦邻友好协议，划定争议地段，落实维护争议地段主体责任，切实消除影响社会稳定的潜在隐患；在稳控区与毗邻乡(镇)经常性开展沟通、会商、协调，对存在的突出问题进行集中治理，利用有效措施实现和持续和谐稳定局面。在稳定和谐区，强化日常管理的同时确立“四事四调”工作机制，即重点大事领导调、专业难事行业调、日常琐事网格调、民间小事群众调，为矛盾纠纷排查调处工作创新了思路。康杨镇针对多民族杂居、多宗教共存、临近库区的实际，创新“五长制”管理制度，以持续改善生态环境、全面加强城镇管理、有效提高公路管护水平、规范农村社会综合治理内容、健全基层服务管理体系等为内容。各“长”由镇党委书记、镇长等担任，开展对群众的基本服务和管理，进一步提高农村基层党组织服务群众的能力。多禾茂乡作为纯牧业乡，针对其服务半径过长的实际，创新“01234”工作机制，即“零目标、一个结合、两个管理、3个100%、四个坚决”⑨，助推本地社会治理工作。隆务寺作为黄南州境内乃至在整个涉藏地区影响较大的藏传佛教格鲁派寺院，积极打造寺院信息化服务管理平台，实现了寺院信息化规范化管理，并不断加强民主法治寺院建设力度，进一步提升了寺院服务管理水平，僧人面貌发生了巨大变化，为和谐稳定奠定了基础。

正是由于黄南州一市四县33个乡镇、261个行政村各级党委和政府主动作为，根据自身实际，创新基层社会治理模式，才使得近些年黄南州能够在维护地区稳定的同时，全社会共创和谐美丽幸福黄南。

(六)推动村集体经济“破零”工程，实现绿色发展

黄南州在创建全省涉藏社会治理示范区的同时，提出创建“全省生态有机畜牧业示范区”和“全省文化旅游融合发展示范区”建设，并以实现村集体经济“破零”工程为抓手，因村因地制宜、突出特色、发挥优势，找准发展集体经济的突破口。黄南全州已基本实现村集体经济破零。比较突出的有以股份制为核心的、延长产供销一体化产业链“拉格日”模式，以休闲观光、特色餐饮、养身度假的乡村旅游“德吉村”模式等。村集体经济的破零，进一步巩固提升了全州经济社会健康发展、生态环境持续向好、社会大局和谐安宁、人民群众安居乐业的良好态势，各族群众幸福指数节节攀升。

三、结语

在市域社会治理现代化背景下，黄南州通过涉藏社会治理示范区的创建，充分证明在民族地区，尤其是基层社会，只有坚持党的领导，才能把握正确的发展方向，并实现制度优势、政治优势转换为社会治理效能，维护好基层群众的根本利益，真正实现各民族共同当家作主，过上幸福安宁的生活。只有真正实现自治、德治、法治融合，充分发挥自治的基础作用，德治的先导作用，法治的保障作用，才能实现基层社会的长治久安。只有坚持绿色发展是地区发展的第一路径，用改革发展的办法去解决改革发展中的问题，共享改革发展成果，不断满足各族群众对美好生活的向往，才能最大限度凝聚人心、促进团结、维护稳定。只有通过宣传教育引导，铸牢中华民族共同体意识，才能不断开创各民族手足相亲、守望相助的和谐局面。

注释：

①“减管问督”，即四联机制重复“办案节点管控+结案期限缩减+质效分析问责+主管院长督办”；“红黄牌”问责，即“1+7”指标体系等数据排名末2位法官，审判管理通报时红黄牌显示，启动问责并与绩效考核紧密挂钩；“234”指导，即“两类案件、三大环节、四种方式”的条线指导机制。

②数据来源于黄南州委宣传部。

③数据来源于黄南州委组织部。

④ 十有，即有新时代学习所、有为民服务大厅、有卫生室、有图书阅览室、有旗杆国旗、有群众文化活动广场、有村务公开栏、有爱心超市、有取暖设施、有简易厨房。

⑤五室一平台：即群众接待室、综合协调室、治安防控室、矛盾纠纷调处室、指挥调度室和综合信息平台。

⑥ 三室一平台，即群众接待室、治安联防室、矛盾纠纷调处室和综合信息平台。

⑦ 数据来源于黄南州政法委。

⑧七大板块、九+X，参见国家综治“九+X”《社会治安综合治理基础数据规范》(GB/T31000-2015)标准。

⑨“零目标”，即零命案、零越级上访、零涉藏事件和零重大矛盾；“一结合”，即结合“扫黑除恶”专项斗争，发挥基层党组织领导核心作用，构建以自治为基础、法治为本、德治为先的“三治”融合社会治理模式，提升基层组织建设水平和基层社会治理能力；“两个管理”，即党员网格化和社会网格员管理和“界、街长制”管理；“3个100%”，即维护社会秩序承诺率达100%、乡、村、社三级干部入户宣讲率100%、群众政策知晓率100%；“四个坚决”，即坚决打击黑恶势力及非法组织、坚决打击乱占乱建行为、坚决打击涉藏违法行为、坚决做到依法行政和依法办事。