新时代服务型政府建设路径研究

仓基武

(中共上海市宝山区委党校, 上海 201901)

从2004年提出服务型政府这一施政理念以来，服务型政府建设就成为各级政府转变职能，避免陷入“塔西佗陷阱”的基本战略举措。尤其是党的十九大要求在新时代建设人民满意的服务型政府，更是契合了新的历史方位下满足人民美好生活需要的伟大目标。2019年底召开的党的十九届四中全会将坚持和完善中国特色社会主义制度、推进国家治理体系和治理能力现代化作为主题进行研究。深入阐释中国特色社会主义制度下的服务型政府，使得行政管理体制改革更具针对性和靶向性。事实上，改革开放40多年来，匹配社会主义市场经济发展，中国特色社会主义行政管理体制逐步形成，愈发聚焦于政府职能的服务型转变。但是也要理性地看到，当今中国正在经历百年未有之大变局，正处于前所未有接近中华民族伟大复兴的关键时期，越是接近目标，就越是形势复杂。相较于人民群众对美好生活的期待，经济社会持续发展的需要以及世界多元竞争的倒逼，我国服务型政府的建设路径仍然需要完善，治理优势的进一步发挥仍有亟待改进的地方。

一、研究现状

早在20世纪70年代，西方政府就放弃了传统的“守夜人”和“全能人”角色，开始扮演“有限人”角色，强调“政府再造”或“政府重塑”，并探求政府的权力边界。比如：美国进行了规制流程再造，在不改变原有治理模式的基础上，结合新的法规政策，应用网络技术，采用集中审批办公，开展“一站式”办理，公开行政审批信息，确保流程合法和信息对称，提升政府管理方式和服务水平等。同时，形成的新公共管理、治理等理论对新的历史方位下研究服务型政府的建设路径影响深远。比如：Ian Ayres立足于大数据和政府治理的关系，提出运用数据思维进行过程控制和优质决策的整体路径；[1]Janet·V·Denhardt和Robert·B·Denhardt认为公共管理具有公共性和民主性，强调在政府公共服务中须贯穿公共利益；[2]Francis Fukuyama认为国家既应该构建职能精简清单，也必须加强职能范围内的治理能力等。[3]

国内学者的研究虽起步较晚，但在21世纪初也已取得了一些基本共识，比如：服务是政府的基本理念和价值追求等。基于这些共识，在新时代，国内学者对服务型政府建设路径研究的视角选取更加多元。从转变服务意识和理念视角，姜晓萍等提出，应以满足公共需求为出发点，树立以人为本的公共服务理念，及时转变思想，建立政府公共服务和社会治理框架。[4]在强化公共服务和转变政府职能方面，胡家勇等强调，为利于职能部门的权责清晰和有效行政，立足于中国国情，服务型政府应是能够科学配置职能的有限职能政府。[5]同时，陈宏彩、吴昌杰等结合我国“一站式服务”“阳光服务”“最多跑一次”等具体实践改革，从效能政府构建、[6]政府流程再造角度分析了政府职能转变与服务型政府建设的关联性。[7]在改革政府体制机制方面，徐丽慧等认为服务型政府必须建立与社会群众的沟通机制，提高各方参与度和参与能力；[8]魏礼群等认为政府再造升级是全面的系统工程，其体制机制应该进行全方位的改革和调整重塑。[9]从减少交易成本的角度，孙海平等认为服务型政府是有限政府和效能政府，要不断深化“放管服”改革，推动“小而精”转型，针对性使用有限资源；[10]张楠等强调服务型政府也是电子政府，应该多利用现代信息工具，在提供公共服务的同时减少审批流程和事项。[11]

综合现有文献，国内外研究已经形成较为完善的体系，并从不同角度对服务型政府建设路径进行了探索研究，但仍然存在局限：第一，对于特定时代背景下的服务型政府建设的路径选择，尤其是对前期有效的探索进程缺乏系统归纳；第二，国内研究明显受到了西方新公共管理运动的影响，将狭义的高效能政府与广义的服务型政府等同，从一定程度上限制了对新时代服务型政府的本质认知；第三，国内对新时代服务型政府建设的路径思考呈现“细而全”的特点，但对建设路径背后应该呈现的反映中国特色的解决方案和理论缺乏系统分析。

二、明确新时代服务型政府建设的根本前提

(一)坚持伟大成就背后的“中国语境”

建设新时代服务型政府必须坚持党的领导下的中国特色社会主义这一“中国语境”。一个国家实行什么样的主义，关键要看这个主义能否解决这个国家面临的历史性课题。[12]世界上没有完全相同的政治制度模式，政治制度不能脱离特定社会政治条件和历史文化传统来抽象评判，不能定于一尊，不能生搬硬套外国政治制度模式。[13]早在1989年，邓小平同志就明确指出：“别人的事情我们管不了，只讲一个道理:中国的社会主义是变不了的。中国肯定要沿着自己选择的社会主义道路走到底。”[14]事实上，从1956年成功“一化三改”建立社会主义制度开始，直到党的十二大才把这条道路科学界定为“中国特色社会主义道路”。

从党的十三大到十九大，中国特色社会主义成为历次党的全国代表大会报告的主题词。历史和实践证明，中国特色社会主义道路是马克思主义中国化的产物，是马克思主义同中国具体国情的有机结合，是不以人的意志为转移的客观真理，是历史的必然。这种历史必然性使得中国特色社会主义成为改革开放以来全部理论和实践的主题，成为当代中国发展进步的根本方向。而在马克思看来，社会主义社会也是经常变化和改革的社会，这是社会主义制度的自我完善。新时代服务型政府的建设必须遵循中国特色社会主义发展的内在规律，毫不动摇坚持和完善中国特色社会主义制度，在 “变”与“不变”中推进国家治理体系和治理能力现代化。而中国共产党的领导是中国特色社会主义最本质的特征和最大优势，是中国革命、改革、建设能够取得成功的历史经验和根本保证。“党政军民学，东西南北中，党是领导一切的。”只有坚持党总揽全局，协调各方这一根本前提，才能保持政治制度的稳定性和其他制度的持续性，才能保证各项改革工作的顺利进行。

(二)走好党领导下的“特色之路”

关于“服务型政府”的实践探索可以追溯到十一届三中全会前夕。纵观我国服务型政府建设40多年发展历程，党的领导贯穿始终，生动展现了社会主义建设的“特色”之处，也深刻诠释了党的领导与中国特色社会主义事业的内在关联。发展历程可以划分为四个阶段：第一阶段是探索起步阶段。从1978年邓小平警示“经济管理工作机构臃肿、层次重叠、手续繁杂、效率极低”，[15]要求避免政治空谈和及时改革开始，到党的十二届三中全会明确“按照政企职责分开、简政放权的原则进行改革”以及党的十三大进一步提出“逐步健全以间接管理为主的宏观经济调节体系”。

第二阶段是稳步发展阶段。从党的十四大要求“围绕社会主义市场经济体制的建立，加快政府职能转变”，并界定政府职能“转变的根本途径是政企分开”开始，到党的十四届三中全会系统化、具体化社会主义市场经济体制改革的目标，“转变政府管理经济的职能，建立以间接手段为主的完善的宏观调控体系”，以及党的十五大指出“进行机构改革，建立办事高效、运转协调、行为规范的行政管理体制，提高为人民服务水平”，以贯彻首次确立的社会主义初级阶段的基本经济制度，到党的十六大聚焦建设市场体系和完善调控体系，提出“完善政府的经济调节、市场监管、社会管理和公共服务的职能，减少和规范行政审批”。

第三阶段是快速发展阶段。党的十六届六中全会以建设和谐社会为导向，提出构建“党委领导、政府负责、社会协同、公众参与的社会管理格局”和强化“在服务中实施管理，在管理中体现服务”的公共服务职能，到党的十七大着力提升政府基本公共服务供给能力，将服务型政府建设的落脚点放在“加快行政管理体制改革”这一深化改革的重要环节，再到党的十八大进一步细化服务型政府建设内容，首次凝练服务型政府的内涵为“职能科学、结构优化、廉洁高效、人民满意”。

第四阶段是高质量发展阶段。从党的十八届三中全会强调“使市场在资源配置中起决定性作用和更好发挥政府作用”，推动服务型政府建设进入全面深化时期开始，到党的十九大在新的历史方位下提出 “转变政府职能，深化简政放权，创新监管方式，增强政府公信力和执行力，建设人民满意的服务型政府”，并在紧抓简政放权“牛鼻子”和深化“放管服”改革等实践创新中，优化政府服务，再到党的十九届四中全会在提出全新的基本经济制度的基础上，明确界定“国家行政管理承担着按照党和国家决策部署推动经济社会发展、管理社会事务、服务人民群众的重大职责。必须坚持一切行政机关为人民服务、对人民负责、受人民监督，创新行政方式，提高行政效能，建设人民满意的服务型政府”，把服务型政府建设作为坚持和完善中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力现代化重要抓手。在我国，服务型政府建设从无到有、从有到优的发展历程中，服务型政府建设的内涵和路径逐步清晰，理论更加完善，社会创造力和市场活力也持续被激发。如今，中国特色社会主义进入新时代，要想进一步推动服务型政府向纵深发展，就必须坚持党的领导下的中国特色社会主义道路。

三、固化新时代服务型政府建设的内在理念

党的十九大报告指出：“我们要坚持把人民群众的小事当作自己的大事，从人民群众关心的事情做起，从让人民群众满意的事情做起，带领人民不断创造美好生活！”[16]这就进一步固化了新时代服务型政府的建设理念。

(一)践行“为人民服务”的宗旨

新时代，建设人民满意的服务型政府深刻诠释了马克思主义政治经济学的一个核心问题，即为什么人的问题，是为少数人服务还是为绝大多数人服务？早在1843年，马克思在《黑格尔法哲学批判》的导言部分就提到：“人的自我异化的神圣形象被揭穿以后，揭露具有非神圣形象的自我异化，就成了为历史服务的哲学的迫切任务。”[17]1848年，马克思和恩格斯在《共产党宣言》中开宗明义：“过去的一切运动都是少数人的，或者为少数人谋利益的运动。无产阶级的运动是绝大多数人的，为绝大多数人谋利益的独立的运动。”[18]新中国70年来的革命、建设和改革都属于这类运动，中国共产党就是这类运动的“主心骨”，而绝大多数人就是人民群众。新时代，在建设服务型政府过程中遵循“人民满意”的理念，有着深刻的马克思主义传统，更是一以贯之地坚持“为人民服务”宗旨的必然要求，也深刻回答了“为了谁”“依靠谁”和“我是谁”的时代之问。1945年中共七大，毛泽东同志在《论联合政府》中指出：“人民，只有人民，才是创造世界历史的动力。”[19]这种动力已经被实践证明了能够创造社会物质财富和精神财富，是推动社会变革的决定性力量。建设服务型政府是为市场主体服务，为社会服务，最终是为人民服务。如今“为人民服务”这种执政理念已经逐步显化成具体的执政实践，在新时代愈发聚焦于优化政府服务来实现“人民满意”。所以，习近平总书记历来强调，党性和人民性具有天然的一致性和统一性。人民性是党的阶级本性，直接影响着政府公权力的行使，也就决定了所开展的政府改革实践的价值取向是以人民为中心，为人民服务。

(二)实现“人民满意”的目标

党的十九大作出了“中国特色社会主义进入新时代”的科学判断，社会主要矛盾转化为“人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾”。新时代“人民满意”的服务型政府的建设标准已经聚焦于“满足人民美好生活需要”。当前，我国仍处于社会主义初级阶段，需要深入研究“人民满意”的内涵和外延，不断探索中国特色社会主义服务型政府的建设路径，从而解决新的历史方位下的社会主要矛盾和由矛盾所引发的系列问题。马克思在《〈政治经济学批判〉序言》中强调：“社会的物质生产力发展到一定阶段，便同它们一直在其中运动的现存生产关系或财产关系(这只是生产关系的法律用语)发生矛盾。于是这些关系便由生产力的发展形式变成生产力的桎梏，那时社会革命的时代就到来了。随着经济基础的变更，全部庞大的上层建筑或慢或快地发生变革。”[20]同时，基于多年稳健的政府治理改革，我国的服务型政府建设在生态环境、经济发展、民生保障和社会治理等方面成绩斐然。但是在新的历史方位下，随着“人民满意”标准和体验的广度、深度的拓展，服务型政府建设正面临着超过以往任何时期的困难和挑战，这是一个动态发展的过程，也是螺旋上升的认识过程。匹配这样的发展，必然更加要求植根内心的理念和有力度的改革，这样的改革就是新时代以人民为中心的改革。党的十八大以来，习近平总书记始终强调：“不忘初心，牢记使命，就不要忘记我们是共产党人，我们是革命者，不要丧失了革命精神。”[21]新时代，遵循“人民满意”原则下建设的服务型政府是具有革命精神的，能够以生产力和生产关系的矛盾运动为基础，按照适应新的生产关系发展要求，推进治理体系和治理能力的现代化，满足人民美好生活需要。

四、推动新时代服务型政府建设的多元协同

新中国成立70多年来，改革开放，特别是党的十八大以来取得了令世界瞩目的成就，而跨越力和跨越度的显著提升离不开在服务型政府建设中政府、市场和社会三者的同频共振。

(一)辩证统一“政府有为”和“市场有效”

处理市场和政府关系被称为“经济学上的世界性难题”，而破解难题的关键就是在建设服务型政府中辩证看待并用好市场“看不见的手”和政府“看得见的手”，引导和弥补市场配置资源“做不好”和“不愿做”的方面，同时构建“亲”和“清”的新型政商关系。党的十九届四中全会首次完整阐述了社会主义基本经济制度的内涵，把社会主义市场经济体制上升为基本经济制度，客观上指明了建设新时代服务型政府的方向。中国特色社会主义市场经济体制下的服务型政府最显著的特点就是政府和市场的“良性竞合”。

在党的十八届三中全会上将市场在资源配置中起基础性作用修改为起决定性作用；党的十九大和十九届四中全会进一步要求要有机结合市场的决定性作用和政府的重要作用，不断厘清政府和市场关系。习近平总书记把这种关系定位于“既要‘有效的市场’，也要‘有为的政府’”，就是要最大程度发挥市场的作用。同时，政府将为民服务的理念贯穿于整个市场经济管理，从制度保障、市场引导和充分监督等方面让渡市场主体地位，把握干预市场的尺度，实现社会产出的最大化。而在保证市场有效中，为进一步加大政府有为，就倒逼各级政府立足最大程度降低交易成本，减少制度性的障碍和非市场化的费用，落脚于地区实践，在建设服务型政府中深入推进“放管服”改革为核心的制度供给侧结构性改革，加大服务力度和深度。上海 “一网通办”、江苏“不见面审批”、广东“一门式、一网式”、安徽“最多跑一次、多次是例外”等政府服务的创新实践，都是在充分尊重市场规律的基础上，用改革降低交易成本、激发市场活力和引导市场预期。

(二)协同打造社会治理新格局

党的十九大对“加强和创新社会治理”做出全面战略部署，要求“打造共建共治共享的社会治理格局”，这为推进中国特色社会治理的现代化指明了方向。共建共治共享的社会治理格局实质上就是在党的领导下，为解决社会矛盾和社会问题，各类治理主体所形成的具有整体协同性和动态稳定性的结构化关系。

这种新格局的长期稳固必须以满足人民需求和解决问题为价值导向。新时代，我国的生产力整体水平有了质的突破，但仍然存在发展不平衡和不充分的问题。服务型政府强调把这一问题的解决作为逻辑起点，主张在解决问题中为人民群众提供整体性和公平性的解决方案。习近平总书记多次指出，“人民对美好生活的向往，就是我们的奋斗目标”“全面小康路上一个也不能少”。这就要求新时代服务型政府必须深入群众，体察民情和了解民意，切实感受人民的冷暖疾苦和内心诉求，补齐民生短板，增进民生福祉和促进公平正义。同时，服务型政府强调协同性整合，既包括治理主体的整合，也包括治理功能的整合。党的十九届四中全会进一步提出“构建基层社会治理新格局”，体现了社会治理重心不断向基层下移。倒逼改革体制机制，互补治理成为现实举措，政府服务不越位，社会力量不缺位的同时汇民智、聚民力，创新思路实现契约化管理，通过信息共享、政府购买、激励补偿等方式建立市场化资源配置机制，发挥各自比较优势。而引入多元治理主体并不意味着政府责任的弱化，相反作为主导的政府应该打破信息孤岛和行政壁垒，降低行政成本和提升沟通效率，并在顶层设计、制度建设、能力提升等方面积极作为，尤其要以权利清单、负面清单和责任清单划分职责边界和建立监管体系，实现政社分开。新型社会的分散性、开放性和流动特质，要求社会治理更加精准化、精细化，也就倒逼政府服务中必须体现“科技创新、制度创新要协同发挥作用，两个轮子一起转”。[22]新时代，政府实行“互联网+政务服务”，加强在灾害预测、民生保障、应急管理、社会安全、问题排查等领域的智能化治理，实现社会治理的智能精准化转型。

五、提升新时代服务型政府建设的法治保障

(一)明晰法治思维的内涵

“法治思维”是一个组合词，由“法治”和“思维”组成，既是一种方法论，要求按照法治原则治理国家和社会；更是一种认识论，在特定的时代背景下提出，又随着经济社会的发展不断深化。法治思维的相似概念最早可追溯到古希腊时期。亚里士多德是历史上首位系统论述法治的思想家，他眼中的法治包括两重含义：“已成立的法律获得普遍的服从，而大家所服从的法律又应该本身是制定得良好的法律”，[23]即“普遍服从”和“良好的法律”，前者是结果，后者是前提。虽然，亚里士多德关于法治的论述不是很细，也存在明显的局限性，但对服务型政府法治思维的建设和法治路径实践影响却较深远。

在国内，自党的十五大确立“依法治国”基本方略，把“法制”改为“法治”，并将“建设社会主义法治国家”确定为社会主义现代化的重要目标以来，政府以法治思维开展工作，推动经济社会稳定发展。2010年，国务院《关于加强法治政府建设的意见》(国发〔2010〕33号)中首次提出“法治思维”，强调要“切实提高运用法治思维和法律手段解决经济社会发展中突出矛盾和问题的能力”。党的十八大首次将“法治思维”和“法治方式”有机统一，明确“提高领导干部运用法治思维和法治方式深化改革、推动发展、化解矛盾、维护稳定的能力”。在 2014年底庆祝澳门回归祖国十五周年大会上，习近平总书记强调“依法治理是最可靠、最稳定的治理。要善于运用法治思维和法治方式进行治理”，又将“法治思维”和“法治方式”的统一上升到国家治理现代化的认知层面；党的十九大首次对全党和党的各级领导干部提出“增强政治领导本领”的新要求，强调要“坚持战略思维、创新思维、辩证思维、法治思维、底线思维”。

党的十九届四中全会提出“坚持和完善中国特色社会主义法治体系”，要求“各级党和国家机关以及领导干部要带头尊法学法守法用法，提高运用法治思维和法治方式深化改革、推动发展、化解矛盾、维护稳定、应对风险的能力”。这为在法治轨道上坚持和完善中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力现代化指明了路径。可以说，服务型政府必须是法治政府，法治思维的具备及良好运用是新时代服务型政府推动经济社会发展和进行社会有效治理的基础。

(二)加强法治思维的养成

中国特色社会主义法治体系构建的前提是中国特色社会主义法律体系的构建。作为静态意义上的法律规范和法律制度体系，中国特色社会主义法律体系是基于我国的国体和政体，在充分调研实际和民需的基础上所形成的。进入新时代，领导干部及工作人员必须牢固树立“本领恐慌”意识，在建设学习型政党，全面提升学习本领的大环境下，针对法律知识的储备、法治素养的提高和惯性法律思维的培养，开展与时俱进的、形式多样的法治教育，实现“从法治认知到法治信仰”“从法治信仰到法治行为的飞跃转化，促成规则思维的形成。”[24]而法治也可影响思维模式，从而同时构成法治的一部分。[25]新时代，政府必须带头践行，依法行政，把法治思维升华为法治理想，实现社会的公平正义。谋划工作和处理问题都必须以合法性作为基础，任何人都没有法律规定之外的绝对权力。党是领导一切的，少数公职人员的违法违纪行为也会引发信任危机，降低政府公信力，进而影响党的先进性和纯洁性，削弱党的凝聚力和战斗力，最终损害党同人民群众的血肉联系，甚至面临陷入“塔西佗陷阱”的风险。同时，加强对权力运行的监督和制约，杜绝公权力被滥用是推进国家治理现代化的关键环节之一。建设服务型政府必须坚定公职人员的“初心”信念，提高拒腐防变能力，在坚持用制度管权、管人和管事的基础上，完善多元监督约束机制和办事公开制度，进行阳光行政，实现规则公开、程序公开、结果公开，最大程度压缩权力寻租空间，不断加强服务型政府建设。

六、结语

笔者认为，新时代服务型政府建设路径的选择是新的历史方位下我们直面社会主要矛盾必然选择，也是中国共产党持续自我革命的主动选择，更是对当前实现“两个一百年”奋斗目标的现实要求以及“百年未有之大变局”的世界历史意义的深刻理解和把握。我国服务型政府的实践表明：这样的理论探索和实践创新是一项长期的、复杂的系统工程，不可能一蹴而就，国外理论和实践也没有提供可直接复制的模式，需要各级政府能够基于世情、国情和民情，在自我扬弃传统政府管理方式中不断探索和推进。但是，只要能够抓住中国特色社会主义制度的最大优势和以人民为中心的根本要求，并极大程度协同市场和社会多方力量，牢固建立法治思维，必将推动新时代服务型政府向纵深发展。