青海民族地区社会治理实践的“八个坚持”

吴国芬 张双喜

(1．中共湟源县委党校，青海 湟源 812100； 2．中共青海省委党校/青海省行政学院，青海 西宁 810001)

民族地区社会治理不仅是国家社会治理不可缺少的组成部分，也是其治理能力最为直观的体现。青海省是我国一个多民族省份，民族区域自治面积占到全省的98%，少数民族人口287.80万人，占到全省总人口的47.71%。可以说，青海社会治理的主场就在民族地区，民族地区的稳定关系到全省的稳定，民族地区安宁与否关系到全省安宁与否，甚至影响到整个社会、整个国家。青海社会治理的压力有相当一部分也正是来自这一区域，并直接影响着全省经济社会发展大局。在国家治理理念、治理原则和治理方略的引领下，青海省委省政府以及基层各级党委政府积极作为，结合省情、州情、县情、乡情，因地制宜，积极探索“枫桥经验”本土化路径，创新基层社会治理模式，书写社会治理的“青海故事”。“依法治理、依靠群众、集中推进、精准发力”的县域社会治理的“班玛经验”，对全省民族地区基层社会治理具有可资借鉴的价值；“共同管理、协助管理和自主管理”的藏传佛教寺院管理“三种模式”，推进寺院管理由应急向常态、被动向主动、粗放向精细、治标向治本转变；“村寺并联治理”的玉树模式，成为打造共建共享共治社会治理格局并以此带动宗教事务治理，实现治理最大公约数的有益探索；基层政权建设的“三基”工程推动民族地区摆脱了长期积压的诸多困境；上下相环的民族团结进步创建活动，坚持发挥群众主体作用，为构建共建共享“命运共同体”注入了社会生机和民间活力；民生为本的多层级立体化治理方略，使民族地区文化教育、医疗卫生、社会保障、劳动就业等一系列关乎各族人民群众切身利益的问题不断得以破解；依法推进社会稳定与平安建设，完善民族政策和民族自治地方法规体系，使社会治理的法治基础不断得以夯实。

青海民族地区社会治理的实践丰富多彩，不仅为补足青海社会治理短板、揭示社会治理的一些规律性问题提供了良好的社会基础，也为推进国家社会治理体系和治理能力现代化贡献了地方智慧和经验。本文在此仅从以下几个方面论及。

一、必须坚持党建引领，这是青海民族地区社会治理的根本政治保证

青海民族地区社会治理的主体与基层政权建设的政治主体具有一致性，党的基层组织是确保我党社会治理理念、目标得以贯彻落实的基础，也是最可依靠的力量。基层是青海民族地区影响社会稳定的矛盾和问题的多发易发地区，只有基层组织对群众的利益需求最了解，也只有基层组织能够最直接地解决人民群众的实际问题。县域社会治理的“班玛经验”告诉我们，加强青海民族地区基层党组织建设主要任务和着力点在于：必须毫不动摇地坚持党的领导，增强管党治党的意识，落实党建工作责任；必须加强制度建设，推进基层党建工作制度化，严格干部考核；必须加强村级组织制度建设，制定村党支部和村民委员会议事规则，推进村级党建工作制度化；必须理顺村党支部和村委会之间的职责和关系，在保证村民依法自治的前提下，巩固和提升村级党组织的领导核心地位，做好村级党组织党员发展工作，把好党员“入口关”；必须加强基层党员干部教育管理，严格按照党的纪律严肃管理党员队伍，畅通“出口”，保持党员队伍的先进性和纯洁性；必须严格落实“三会一课”制度，确保村级党员按时参加党员活动和学习；必须发展集体经济，打牢基层党建的“根”，从根本上改善党的基层组织弱化、虚化、边缘化的局面，可谓一招活，则招招活。实践证明，加强党建引领是做好青海民族地区工作特别是社会治理的独特政治优势和根本政治保证；把党的领导深深根植于人民群众之中，是确保青海民族地区长治久安的根本所在。

二、必须坚持保障和改善民生，这是青海民族地区社会治理的出发点和落脚点

民生连着民心。教育、就业、社会保障等民生问题不仅与人民群众的切身利益直接相关，而且直接影响着人民群众生活水平的提高和生活质量的改善，这也是人民群众最基本的权益。党中央国务院高度重视青海民族地区发展，青海省委省政府始终秉持“以人民为中心”的发展理念，牢牢把握民族地区社会主要矛盾，把青海民族地区经济社会发展的出发点和落脚点始终定格在“改善民生、凝聚人心”上，并为此出台和实施了一系列倾斜政策和保障措施；把人民群众对美好生活的向往始终作为其奋斗的目标，努力推进基本公共服务，解决好关系人民群众切身利益的实际问题，以实现发展成果更多更公平惠及民族地区各族群众，增强社会活力；积极发展医疗卫生教育事业、强化社会保障，以切实解决好老百姓上学难、看病难、就业难的问题，确保各族群众安居乐业，最大限度增加和谐因素；不断推进民族地区社会事业改革议程，全面推动平安建设，确保社会安定有序；坚持统筹城乡、区域、经济社会协调发展，把解决好“三农”问题作为工作的重中之重，民族地区各项事业全面进步，为全省社会经济发展奠定了良好基础。

三、必须坚持尊重、相信、组织、依靠群众的基层导向，这是青海民族地区社会治理的基础和必由之路

社会治理的本质是实现人民安居乐业、社会安定有序，人民群众不仅是社会治理的对象，而且是社会治理的主体。所以，将治理重心下移，把资源与管理放到基层，让基层有“人、权、物”，从而保证基层能够真正可办事、能办事，这才是基层社会治理的有效途径；尊重群众、相信群众、组织群众、依靠群众解决重大的社会问题则是必由之路，这一点在青海民族地区显得更加迫切。青海民族地区社会治理涉及方方面面，大到社会治安，小到社区服务、邻里矛盾，与人民群众的生存、生活、利益息息相关。为此，建立畅通有序的诉求表达、心理干预、矛盾调处、权益保障机制，使群众的问题得以反映、矛盾及时化解、权益得到保障，是青海民族地区社会治理的重要抓手。近些年，青海民族地区社会利益格局、价值观念、公共服务能力建设等领域随着社会转型进程而发生着深刻变化，因征地拆迁、劳务纠纷、虫草采挖、环境污染等诱发的不稳定因素和各类社会矛盾纠纷高发频发、交织叠加，显现出转型期社会治理的复杂性和艰巨性，对提升社会治理水平提出了新的挑战，进一步凸显尊重、相信、组织、依靠群众的基层导向的重要性，舍此，我们的很多工作将成为无源之水、无本之木。

四、必须坚持宗教和寺院管理的主导权，这是青海民族地区社会治理的“牛鼻子”

青海民族地区藏传佛教的影响较大，信众较多。2013年6月，省委省政府出台了《关于进一步加强藏传佛教寺院管理工作的意见》，针对藏传佛教寺院出现的问题，按照寺院规模大小、问题复杂状况和管理难易度及寺院管理干部参与程度，创造性地提出了寺院共同管理、协助管理和自主管理三种模式。三种管理模式在实践推行中，坚持标本兼治，分类指导，因寺施策的原则，既注重管理过程又注重管理效果，既注重管理的原则性又注重管理的灵活性，解决了传统管理和现代管理结合难的问题。三种管理模式实践告诉我们，体现党委领导、政府主导下对寺院的引导、监督和服务的过程，既要讲究社会治理的主体性，也要讲究寺院的客体地位；既要注重党委政府社会的主体关系一般性，也要注重寺院管理的特殊性。让基层话语权有效掌握在党组织手里，让寺院、僧侣、宗教活动管理由被动走向主动，由应急走向常态。

五、必须坚持依法治理，这是青海民族地区社会治理的核心要义

“法治”是现代社会治理中的基本手段。青海民族地区社会治理体系现代化的过程，也是治理结构优化和功能再造的过程，在这个过程中，必须以依法治理作为保障。政府实施社会治理的过程要凸显“法治思维”，社会治理参与各主体，其行为必须受到法律与制度的约束，以避免治理活动的随意性。同时加强法治社会建设，以确立整个社会的“规则意识”，从而在政府层面形成“依法行政”，民众层面形成“依法行为”的良好法治环境和全面遵纪守法的法治氛围，使“法治社会”成为青海民族地区各族人民过上“美好生活”的基本保障。同时，在社会治理过程中依法处理各种社会矛盾和问题，在讲法治、讲政策、讲原则的基础上，具体问题具体分析，避免因工作简单化而激化矛盾。此外，依法维护和强化社会公平正义以及社会公共意识，营造良好的社会心理氛围，切实从制度层面消除各种影响群众心理健康的社会不公正现象，让社会公平正义真正发挥凝聚民心、推动美好社会建设的价值基础作用。

六、必须坚持经济社会协调发展，这是青海民族地区社会治理的必备条件

青海民族地区社会治理问题归根结底还是经济社会发展问题，最终要靠发展来解决。马克思恩格斯认为，人们第一个历史活动就是物质生活本身。[1]社会治理不是纯粹与物质无关的活动，没有超出历史唯物主义一般真理的范畴，青海民族地区社会治理需要一定的物质条件，这些物质条件正是通过经济纽带提供的。[2]为了尽可能快速地缩小与发达地区经济社会发展的差距，青海民族地区经济社会发展必须以“一优两高”战略为指导，切实贯彻落实新发展理念，充分体现区位优势、资源优势、特色文化优势、生态优势以及后发优势。西部大开发战略以及“一带一路”倡议不仅为我省民族地区的发展在借力国际国内市场方面发挥了重要作用，而且在资源提供方面也搭建了良好的平台，同时也为国内国际市场的互动与合作的顺利实现提供了良好契机。开放战略的不断推进与实施，是助力我省民族地区借势腾飞的必要途径。

七、必须坚持做强做大精神文化建设，这是青海民族地区社会治理的固本之基

文化“软实力”的一种重要体现就在于对人的精神的塑造。青海民族地区是青海省的文化富集区，在社会治理中国家和青海省以及各级地方政府，投入大量的财力物力用于文化惠民工程以及公共文化基础设施等方面的建设。不仅公共文化支出占财政支出的比例逐年提高，而且公共文化服务基础设施不断得到改善。各地区坚持社会主义核心价值观引领下文化建设的多样性，成效斐然。例如，玉树康巴文化、果洛格萨尔文化、黄南热贡文化、青海湖文化、昆仑文化、河湟文化，以及现代文化体育赛事等等，[3]在原有文化基座上不断创新发展，成为民族地区社会治理的丰厚文化资源。各级政府积极打造公共文化平台，充分发挥图书馆、文化馆、博物馆等功能，在保障广大群众基本文化权益的同时，让“文化愉心、文化稳心、文化富民”可以看得见、摸得着，使得文化建设与社会治理有机契合并逐渐形成一种良性循环，为社会经济的健康发展提供精神支撑。实践证明，注重民族地区精神文化建设，以强大的精神和深厚的文化教育人、感染人，让广大干部和各族群众在精神文化的浸润中不断崇德向善，不断聚集社会正能量是社会治理不可或缺的“铸根工程”。

八、必须坚持“两个共同”为核心的民族团结进步教育，这是青海民族地区社会治理的价值目标

平等、团结、互助、和谐是我国社会主义民族关系的本质特征，各民族共同团结奋斗、共同繁荣发展是现阶段我国民族工作的主题，自然也是青海省民族地区社会和谐稳定的前提保障和社会治理的价值追求。基于此，青海民族地区社会治理的过程，也必须是严格落实党和国家的民族政策，执行法律法规，并努力维护和保障少数民族合法权益的过程；是注重培育中华民族共同体意识，增强各民族“五个认同”意识的过程；是积极促进各民族交往交流交融，为各族群众创造共生共学共事共乐的社会条件，不断增进不同民族成员在经济活动领域的广泛合作和相互了解的、共享改革发展成果的过程；是在法治框架下，正确处理影响民族团结的问题和矛盾，充分发挥法治德治自治“三治相融”在社会治理中的最大公约数的过程。

结语：青海民族地区社会治理实践证明，国家强盛、人民富裕来自国家与民众的和谐关系，来自国家赋予民众以自主管理和民众自觉管理的共同结果。相对于其他地区来说，青海民族地区社会治理具有其不容忽视的特殊性，但这并不意味着可以独立于国家整体原则之外开展工作。相对于国家治理整体来说，青海民族地区社会治理在任务繁重的同时，还面临着各种特殊矛盾和挑战，尤其在社会治理碎片化的条件下更为突出，解决的最好办法就是坚持与国家治理相呼应的整体性，切忌“头痛医头、脚痛医脚”的解决思路或策略，以整体性治理整合资源，使社会治理从局部走向整体、从分散走向整体。党的十九届四中全会通过的《中共中央关于坚持和完善中国特色社会主义制度 推进国家治理体系和治理能力现代化若干重大问题的决定》就“坚持和完善共建共治共享的社会治理制度”提出了5个方面的重点任务。以此为坐标，青海民族地区的社会治理必须在以往的基础上实现新的飞跃，在完善正确处理新形势下人民内部矛盾有效机制，构建基层社会治理新格局等方面进一步探索出适合青海民族地区的新路子。与全省的总体工作部署相比，民族地区特别是在基层，对民族宗教事务的治理将成为考量社会治理能力和水平的重要内容。就此而言，还需要在今后的工作中，进一步破除民族宗教事务治理的“管制”思维，在党委政府领导主导下，秉持“尊重差异，包容多样”原则，不断增进各民族交往交流交融，形成与社会力量共同推进民族宗教工作的互动合作机制，在民族宗教事务治理的每一个环节、细节中，彰显社会治理理念和法治的威权，最大限度地调动社会治理参与主体的积极性，不断整合社会民间力量，积极推进社会治理共同体建设，实现社会共治。