新时代基层社会治理创新发展的实践与路径——学习习近平总书记关于社会治理的重要论述

吴欢欢

(中共南宁市委党校，广西 南宁 530007)

新中国成立70年来，中国社会的转型从未停歇，从传统社会到现代社会的变迁历程中，随着政治经济社会的高速发展，社会阶层的分化、人口流动的加速、社会纽带的弱化及社会需求的多样化等现象层出不穷，由此衍生出的社会个体原子化、社会服务复杂化、社会治理行政化及基层自治能力弱化等问题接踵而至。改革开放以来，党和国家不断推进社会管理、社会治理创新，基层社会的治理从街居制逐步过渡到社区制，社会治理现代化步入发展新阶段。

党的十八大以来，社会治理进入加快发展的新时期，以习近平同志为核心的党中央大力推进社会治理领域改革创新，有力地推动社会迸发活力并和谐有序运行。社会治理重在基层，推动社会治理重心向基层下移,“善于把党的领导和我国社会主义制度优势转化为社会治理效能，完善党委领导、政府负责、社会协同、公众参与、法治保障的社会治理体制，打造共建共治共享的社会治理格局”。[1]当前，各地在创新基层社会治理的实践中不断探索, 有效解决了社区组织化程度低、组织力量分散弱化、成员个体原子化等问题，从而实现基层社会的有效治理，夯实了我们党的执政根基。

一、根本遵循：习近平总书记关于社会治理的重要论述

党的十八大以来，习近平总书记立足中国特色社会主义实际，围绕社会治理的重点问题提出了一系列新的论断和具体要求，为新时代加强和创新基层社会治理提供了根本遵循。

(一)社会治理的重心必须落实到城乡社区

城乡社区是社会治理的基本单元，是各种利益关系和社会矛盾的交汇点，是各级党委政府联系群众、服务群众的神经末梢。因此，社会治理的重心必须落实到城乡社区，城乡社区的服务和管理能力越强，社会治理的基础就越实、越牢。[2]2016年3月，习近平总书记参加全国两会上海代表团审议时强调，基层是一切工作的落脚点，社会治理的重心必须落实到城乡、社区。2018年11月，习近平总书记在上海考察时再次强调，城市治理的“最后一公里”就在社区，要及时感知社区居民的操心事、烦心事、揪心事，一件一件加以解决。基础不牢，地动山摇。当前，我国社会进入快速转型期，由利益诉求引发的诸多风险隐患及挑战更加严峻。社区作为社会治理的基本支点，实现有效治理有利于更真切地倾听居民群众的呼声，更精准地把握居民需求的脉搏，更直接地解决人民最关心最直接最现实的利益问题，从而促进人民群众安居乐业、社会安定有序、国家长治久安。

(二)加强基层党建是贯穿基层社会治理的一条红线

以党建引领基层社会治理创新是社会治理在发展方向和道路选择上的政治保障，是实现国家治理体系和治理能力现代化的必然要求。2015年全国两会期间，习近平总书记在参加上海代表团审议时强调，要把加强基层党的建设、巩固党的执政基础作为贯穿社会治理和基层建设的一条红线。在基层社会治理中，党的领导不能缺失、不可替代，作为基层社会治理的核心力量，党的建设水平直接关系到基层社会治理的质量，而基层社会治理质量又反过来影响党领导根基的稳固与否。习近平总书记在全国组织工作会议上强调指出，“基层党组织要在贯彻落实中发挥领导作用，强化政治引领，发挥党的群众工作优势和党员先锋模范作用，引领基层各类组织自觉贯彻党的主张，确保基层治理正确方向”。[3]

随着社会发展进程不断推进，基层社会治理体系日趋复杂，只有在党的领导下开展基层社会治理工作，突出基层党组织建设在社会治理中的引领作用，发挥基层党组织的战斗堡垒作用和先锋模范作用，把党的政治优势转化为基层治理优势，才能确保基层社会治理的正确方向，才能实现党和国家政策的精准实施，切实把社会治理的多元参与主体团结凝聚在党的领导和中国特色社会主义旗帜下统一行动。

(三)坚持以人民为中心是基层社会治理的政治立场

社会治理，说到底就是为人民群众提供资源、服务和管理，使人民群众的获得感、幸福感、安全感更加充实、更有保障、更可持续。在2020年1月召开的中央政法工作会议上，习近平总书记强调，要贯彻好党的群众路线，坚持社会治理为了人民。基层社会治理要坚持以人民为中心，着力解决群众最盼、最急、最怨的突出问题，实现好、维护好、发展好最广大人民的根本利益，从而真正满足人民群众对美好生活的向往。然而，在现实工作中，不同区域、不同年龄的基层群众，需求往往千差万别，基层精细化治理必然要求因需施策、有的放矢。对此，习近平总书记指出，要尽可能把资源、服务、管理放到基层，使基层有职有权有物，更好为群众提供精准有效的服务和管理。坚持一切为了人民，一切依靠人民，与群众密切联系、密切沟通，详细询问、耐心了解，把握群众需求的脉搏，把资源和服务用在刀刃上，保证基层服务和管理的精准有效。[4]

(四)实现“共建共治共享”是加强基层社会治理的根本目标

党的十九大报告指出，加强与创新社会治理，完善党委领导、政府负责、社会协同、公众参与、法治保障的社会治理体制，打造共建共治共享的社会治理格局。其中最重要的就是“共”字，针对这一根本目标，习近平总书记提出，既要发挥基层党组织的领导作用，也要发挥居民自治功能，把社区居民积极性、主动性调动起来，做到人人参与、人人负责、人人奉献、人人共享。实现治理主体从单一到多元的转变，实现治理方式从单向到互动的转变，充分发挥政治、自治、法治、德治、智治“五治”融合作用，挖掘和凝聚各方力量，尊重群众主体地位，激发社会组织参与基层治理的活力，真正做到让专业人干专业事、让志愿者干自愿事、让老百姓干百姓事，打造人人有责、人人尽责的基层社会治理共同体。

二、实践经验：加强与创新基层社会治理的模式探索

20世纪90年代以来，随着传统街居制弊病的不断显现，各级政府一直不断进行基层社会治理创新的探索与实践。1999年，国家民政部开展了“全国社区建设实验区”的试点工作，鼓励各地根据自己的实际情况进行管理模式创新，出现了众多在全国有重要影响的基层社会治理模式，如杭州上城模式、百步亭模式、青岛模式等，对当地城乡社区建设的实践起到了一定的推动作用。为继续推进基层治理结构转型与社会管理创新，2010年至2011年，中央选择了35个地方进行社会管理创新试点。自2014年起，民政部每年选取三四十家单位作为“全国社区治理和服务创新实验区”，进行为期三年的实验。在这轮探索和实验过程中，出现了众多基层社会治理创新实践模式与典型经验，如深圳罗湖模式、北京模式、上海嘉定模式等，其最大的特色是因地制宜地进行创新性探索实验，这为进一步完善基层社会治理体系，保持社会大局稳定，激发基层活力提供了参考与借鉴。

(一)以党建引领基层社会治理创新的北京模式

北京以“街乡吹哨、部门报到”改革为抓手，积极探索党建引领基层治理体制机制创新，聚焦办好群众家门口的事，打通抓落实“最后一公里”。[5]“街乡吹哨、部门报到”就是将社会治理的主导权下放到基层，基层发现问题发出召集信号，相关部门要迅速到场，根据职责拿出具体解决措施。“街乡吹哨、部门报到”的核心是坚持党建引领，着力形成到基层一线解决问题的导向。通过加强党对街乡工作的领导，推进街道管理体制改革，完善基层考核评价制度，使“街乡吹哨”有职、有权、有依据，使“部门报到”有平台、有机制、有资源，为解决好群众身边的问题提供了行之有效的路径参考。

(二)以创新管理体制为切入点的上海模式

上海从管理体制入手，深化基层社会治理体制改革，为基层社会治理精细化提供制度保障和标准体系。如上海市虹口区曲阳路街道创新“全岗通”工作机制，搭建“街道—居委会—楼组”三级议事协商平台，通过完善工作约请、协商解决等机制，帮助居委会协调解决实际问题；上海市徐汇区建立了涉及公共服务、公共安全、公共管理三大领域的10个区级标准，搭建社会治理“标准化+”体系，让标准嵌入社会治理的各个领域和各个环节，提升基层治理的科学化、精细化和智能化水平；普陀区曹杨新村街道在2017年推出的居民区“全岗通”工作指导系列手册，涵盖8个条线，12本手册，365页内容，全面规范工作细节，基层干部处理问题效率大幅提升。

(三)以“三社联动”为载体的杭州上城模式

杭州上城区较早进行了创新基层社会治理的探索与实践。2015年7月，上城区以社区、社会组织、社会工作“三社联动”入选全国第三批社区治理和服务创新实验区。经过多年的发展，上城区创新探索出城市社区治理由“三社联动”迈向“社会联动”的发展路径，打造出具有“主体多元、联动高效、群众满意”效果的“三社联动”升级版，有效提升了基层社会治理和服务创新水平。这一模式的核心在于不断培育、发展和壮大社会组织，引导社会组织和资源参与基层社会治理。在培育社会组织方面，明确规定了社会组织登记备案机制的优化、政府购买服务和绩效评估意见以及社区社会组织公益创投与扶持激励办法，对社会组织进行大力政策扶持；在促进社会组织发展方面，强化“小营红巷”“南星益家”等社会组织孵化阵地建设，精心设计“以社孵社、以社促社、以社助社”的“三社联动”发展模式，支持社区社会组织承接社区公共服务项目；在壮大社会组织方面，发挥上城社会组织发展基金会的杠杆作用，打造“尚善之家”社会组织公益新天地，推进政府、企业、社会组织和媒体等跨界合作，吸纳社会组织和社会工作人才落地社区，把社会组织发展成基层社会治理的中坚力量。

(四)以实现居民自我发展为导向的青岛模式

作为我国最早实践社区治理的青岛模式，从1987年起便率先启动，以社区综合服务为核心理念，恪守“民有所需、我有所助”的服务宗旨, 引导社区居民共同参与社会治理，居民与政府的关系从“你和我”变成“我们”，从“要我做”变为“一起做”，真正实现社会治理共治共管、共建共享。例如青岛市市南区八大湖和谐社区促进会，在管区内的10个社区全部成立促进会分会，在社区居民楼院里建成邻里协会，构建起街、居、院三级联动的服务网络，以互帮互助的形式为社区居民提供公益性服务。自2005年5月成立以来，和谐社区促进会共吸收了78家驻街单位为理事会成员，由30支义工和志愿者队伍组成13支服务社。根据居民需求，提供医疗保健、综合维修、青少年教育、法律援助、劳动就业、婚姻介绍、心理咨询等12大类便民利民服务，通过不断丰富和完善社区各项功能，发挥居民自治功能打造可持续发展型社区，在满足社区居民的多元化需求的同时，对基层社会治理发挥了有益的补充作用。

(五)以推动公共服务市场化为平台的百步亭模式

20世纪90年代，武汉百步亭提出建设“可持续发展的现代文明社区”，在全国首开先河，将房地产的开发建设、政府对社区的职能管理和社区的物业服务三者结合起来，打造建设、管理、服务“三位一体”的管理模式。近年来，百步亭社区不断创新基层社会治理模式，逐步形成了“党的领导、政府服务、居民自治、市场运作”的百步亭社区运作机制，将社区党群组织、政府职能部门、居民自治组织、企业经济组织等四类资源进行整合，“统一”服务职能，形成社区“大治理”格局，解决社区“小马拉大车”难题。[6]百步亭模式的最大创新点在于不设“街道办”，而改设“管委会”，由百步亭企业集团领导和管理社区事务。“管委会”履行基层政府的部分职能，物业服务公司提供“市场化和企业化”服务, 居民委员会发挥居民自治功能, 百步亭企业集团管理人员在三者之间交叉任职，实现了由“政府主导”向“企业主导”转变。这种“企业服务社区”的发展模式为我国基层社会治理探索了一条全新的“市场化”之路。

三、发展思路：新时代基层社会治理创新发展的路径思考

改革开放以来，经济社会的快速发展带动社会各项事业发展变化，社会环境、人的思维观念都发生了巨大改变，依然使用过去的管理思维和办法应对当前的社会治理固然是行不通的。进入新时代，党的十九大确立了打造“共建共治共享”的社会治理格局的理念，这一理念既涉及思维方式、行为方式、工作方式的创新改变，也涉及工作关系、社会关系、利益关系的优化调整。这就要求我们在社会治理中不断创新、不断变革，从而实现新时代社会治理的目标。为此，习近平总书记要求“各级党委和政府要把加强和创新社会治理摆到更加突出的位置”[7]，进一步提升基层社会治理整体水平。

(一)新时代基层社会治理创新发展的基本思路

1.正确处理“自上而下”与“自下而上”的关系

社会治理架构的建立，必须科学对待“自上而下”和“自下而上”的关系问题，而这一问题的核心实则是国家与社会两者在社会治理中的角色与定位问题。“完善党委领导、政府负责、社会协同、公众参与、法治保障的社会治理体制”，而多元主体在基层社会治理中职责和权重的分配，是需要从系统上和整体上进一步明确的。在理论界有这样的观点，认为基层社会治理首先要给社会松绑，让社会成员自我管理和自我服务，只有实现“自下而上”的治理，才能最终实现基层社会的自治。这个观点虽然有一定的合理性，但是如果过分地强调社会的作用而忽略国家的作用，就容易使社会治理走向极端。现阶段，在各地基层社会治理的实践中，都会不同程度地出现社会力量分散、弱小，甚至是缺乏理性，容易被煽动和利用的情况。在这一情况下，过于强调“自下而上”的社会治理，必然会导致社会失灵。因此，只有运用辩证思维，促进上下力量的结合，发挥好各自的优势，实现良性互动，才能最终形成“强国家，强社会”的格局。

2.正确处理活力与秩序的关系

秩序带来社会的稳定，活力带来社会的发展。在发展中保持稳定和在稳定中保持发展，应当成为创新基层社会治理的一个基本思路。长期以来，一些地方、某些方面的基层社会治理工作在两个极端之间徘徊，没出问题之前没人管没人问，出了问题后的第一反应是寻求政策和立法的禁止，不能摆脱“一管就死、一放就乱”的尴尬局面。因此，必须深刻认识到，维护社会稳定只是社会治理的一个方面，构建充满活力、安定有序的社会才是社会治理的真正目的，两者必须协同推进。简而言之，基层社会治理创新发展的基本思路就是要实现稳定与活力之间的动态平衡。

3.正确处理普遍性与特殊性的关系

当前，各地在加强与创新基层社会治理工作方面仍比较笼统，不够精细，常常将“找到普遍适用的治理模式”预设为基层社会治理的目标。这种预设有其合理性，中国社会治理确实需要全局考虑，需要整体性的顶层设计，需要探索社会治理的普遍规律，需要具有普遍意义的政策指导。但是，我国的基层社会具有空前的复杂性，城乡之间、地区之间、行业之间和阶层之间的巨大差异，使得不平衡不充分的发展现状成为制约社会治理的关键因素。比如，城市社会治理模式难以简单移植到农村，东部、中部和西部不同地区的社会治理，也不能简单等同。所以，在探讨基层社会治理的创新发展时，要破除所谓最优模式的预设，而注重“最适模式”的总结；要注重不同治理模式之间的交流，而不是简单地推广移植某种治理模式。在基层社会治理的基本理念、基本原则、基本目标一致的基础上，更加尊重各地实际，创造多样化的有效的治理模式。

(二)新时代创新基层社会治理的发展路径

1.加强党建的核心引领力，推进基层社会治理机制创新

基层社会治理，需要始终坚持基层党委对社会治理的领导，坚持把党的建设贯穿于基层社会治理工作的全过程和各环节，充分发挥党组织和党员组织引领、能力引领和机制引领作用。[8]一是围绕“党委领导、政府负责、社会协同、公众参与、法制保障”的社会治理体制建设目标，在基层党委的领导和基层政府的主导下，给基层社区自治组织赋能，广泛吸纳社会组织、企事业单位和社会公众参与社会治理，构建多元联动治理体系。二是着眼于解决基层改革发展难点，通过改革社区机构、改革工作队伍、改革工作机制，全面加强基层党组织建设，从而推进基层治理的创新发展。在党组织的领导下，组织居民依法管理基层事务，实现党领导基层社会综合治理、依靠群众加强基层社会综合治理。三是通过建立在党组织领导下的综合管理和服务中心、联席会等平台，切实为政府部门、社会组织和社区居民提供参与基层事务管理和服务的平台，通过实际赋予联席会、管理和服务中心一定建议权、管理权，调动政府部门、社会组织参与基层社会日常管理和综合治理的积极性，形成有效基层治理格局。

2.坚持以人民为中心，推进基层社会治理服务理念创新

人民性是习近平新时代中国特色社会主义思想的本质特征，不断增强广大人民群众的获得感、幸福感和安全感是基层社会治理的根本落脚点和核心任务。随着我国社会主要矛盾的转变，强化基层基础工作，提高基层治理水平，把使基层成为团结带动群众的政治中心、宣传教育群众的文化中心、联系服务群众的便民中心作为加强与创新基层社会治理的重要目标。一是坚持问题导向，为群众提供切实所需的服务。充分利用现代化手段，在服务需求搜集、服务流程规范化、服务供给精准性上发挥优势，摸清群众需求，提供更全面、精准、高效的公共服务。二是基层干部要深入基层、贴近群众。开展好基层社会治理和服务工作必须要求基层干部走出大楼，走进社区，把工作重心向基层下移，把国家的政策落在基层，用改革发展的成果服务基层，这样，才能真正发挥基层社会治理的作用。三是执法力量下沉，建立社会综合治理队伍。结合当地实际和基层突出问题，将城管、公安、卫生、市场监管等相关部门的执法力量进行整合，在城乡社区建立专业化、区域化、综合性的执法队伍，实现基层社会治理的法制化。

3.加快社会服务的市场化进程，推进基层社会治理方式创新

居民对社会服务的需求日益多元化和多层次化，在客观上要求将市场机制引入到基层社会服务领域。如何引入市场机制、吸引社会资本助力基层社会治理，需要正确处理无偿服务和有偿服务的关系。强调开展有偿服务是为了更好地开展无偿服务，有偿服务获得的利润是用来弥补福利服务的资金不足和发展新的服务项目，扩大服务规模，使基层社会服务真正走上以社会效益为目的，以经济效益为手段，自我积累、自我发展的良性发展道路。同时，正确处理政府和市场的关系，要充分发挥市场调节作用，政府要把社会服务的工作剥离给社会服务组织承担，把主要精力放在建立一套运转有序、富有活力的组织管理机制、利益分配机制和监督机制上，为更好地吸引社会资本投资基层社会服务营造一个良好的环境。

4.提升城乡社区文化品质，凝聚共同体意识

积极向上的社区文化是基层社会的润滑剂、黏合剂，它可以满足社区居民的精神需要，增进交流沟通，并由此对基层社会治理及和谐社会建设产生正面影响。因此，在基层社会治理创新中，必须高度重视城乡社区文化建设的重要作用。要加快城乡社区经济发展，不断壮大城乡社区经济实力，切实解决城乡社区经济空壳问题。要逐步完善社区文化建设的相关政策规定，保障社区文化建设的合理有序发展。要充分利用街道文化站、社区服务活动室、社区广场等现有文化活动设施，组织开展形式多样、健康有益的文化活动。通过引导社区居民参与，增强社区凝聚力,提升社区居民的认同感和归属感，凝聚社区共同体意识。