北宋漕官制度的静态表达与实态运行

牛锦红

(河南财经政法大学法学院，河南郑州450046)

基于大运河的漕运之法在中国并非自始就有，“古者天子中千里而为都，公侯中百里而为都。天子之都，漕运东西南北所贡入者不过五百里，诸侯之都漕运所贡不过五十里，所以三代之前漕运之法不备。”［1］直到汉唐，由于国土与兵力所增，漕运之法才不得不详［2］。但汉唐漕运之法主要指的是漕运方法与相应的变革，尤其是裴耀卿与李杰的变法更多针对漕运方式设立与革新，很难定性为法律制度。漕运具有较完备的法律制度，实开启于北宋，其中的漕运官制是漕运管理和实施的重要保障，如果漕运组织管理不完善、对各地调济不够，缺少对运费和成本的考虑，就会造成国家物力与财力的极大浪费，定会严重影响国计民生。由此，北宋漕官体制及相应的法律制度应时而生，产生了较为完备的制度体系。关于北宋漕运官制的研究，目前学界已取得一定成果，专著主要有:赵晓耕的《宋代官商及其法律调整》;江太新、苏金玉的《漕运史话》;李跃乾的《京杭大运河漕运与航运》等。相比之下，论文数量较多①如陈峰:《宋代漕运管理机构述论》，载《西北大学学报》(哲学社会科学版)1992年第4期;周建明:《北宋漕运法规述略》，载《学术论坛》2000年第1期;田志光、李昌宪:《关于北宋转运司治所问题上“首州论”的再讨论》，载《中国史研究》2011年第1期;张莎莎:《论宋代转运使在法律中的作用》，载《金华职业技术学院学报》2017年第5期;赵明明:《宋代发运使研究》，2008年中南民族大学硕士论文;崔佩姮:《北宋淮南转运使研究》，2018年安徽大学硕士论文等。。但已有成果注重对漕运机构、官职或漕运法规的局部解读，对漕运官制及运行中存在的根本问题研究薄弱。基于此，本文拟对漕官体制相应的法律静态表达与实态运行问题进行考察和解读，以便更好传承大运河文化精髓。

一、北宋漕运的官制架构

北宋漕运官制设置既沿袭汉唐，又有时代创新，从中央到地方形成了完备的漕运管理架构。

(一)中央漕运官制

在中央，三司是主管部门，北宋沿唐而设，三司使掌全国钱谷出纳、均衡财政收支，为中央最高财政长官，号称“计相”。神宗元丰(1078—1085年)改制后，三司使职掌归并于户部尚书。漕运是三司最重要的一项职责，三司下设三使，盐铁副使、度支副史与户部副史，与漕运关系较大的是度支副史。“所出而支其所用，宋度支判司事一人，列六案，度支案、发运案、支供案、赏赐案、掌法案、知杂案，以无职事朝官充，凡朝度之政皆归三司。本司无所掌，元丰官制行郎中员外郎，始实行本司事，初除陈向参掌计度天下之经费，以贡赋租税之入而为之，出小事则拟画，大事则咨其长元，户部令史分掌名头，有内外度科。”［3］可见，在度支副史下又有案署分管度支等各项具体事务，其中发运案与漕运关联最大，掌汴河、广济、蔡河漕运、桥梁、折斛、三税等事务。神宗元丰(1078—1085年)年改制，发运案改于户部置，隶度支郎中［4］。从发运案的职掌来看，它主要掌管京城周围河渠之漕运，并不掌管全国漕运。在北宋初年，还有专门的官员掌管漕运之事，据史料记载:“太平兴国八年，乃择干强之臣在京分掌水陆发运事，凡一纲，计其舟车、役人之直给付至纲吏，雇募舟车，到发财货出纳，并催督之，自是调发邀滞之弊革除。”后于“雍熙四年，并水陆发运于一司”，但由于问题较多，又于“端拱元年罢京城水陆发运，以其事分隶排岸司及下卸司”［5］。关于排岸司，据史料记载:“本朝开封府置排岸东、西、南、北四司，掌诸路纲船输纳及粮运，至京师分定诸仓交卸，领各处交卸役卒，指挥以备卸纲牵驾，以京朝官充，二人或一人所贵，主辖得杂般、舟船、催驱、卸纲。政和六年，浙西诸州各置排岸一员，从两浙运副，应安道之请也。”［6］北宋在开封置京东、京西、京南、京北四排岸司。东司掌经汴河运至京师之纲船粮运，分定诸仓交卸，领装卸役卒五指挥，以京朝官二人为勾当官。西司领汴河上鏁，以京朝官一人为勾当官，有装卸役卒五百人。南司领惠民河、蔡河所到纲运，以京朝官一人勾当，领役卒两指挥一千人。北司领广济河纲运，以京朝官一人勾当，有役卒十五指挥七千五百人，初隶提点仓场所。神宗熙宁三年(1070年)，排岸司改直属三司管辖，元丰改制后，改隶司农寺［7］。北宋除京城有四个排岸司外，政和六年(1116年)在浙西诸州设置一名排岸官员［8］。事实上，北宋后期为配合发运与转运的顺利进行，沿运河之诸州，如睦、扬、楚、泗、常、秀、湖及平江府、杭州、镇江府等也置司。另为配合排岸司工作，宋初三司设置下卸司，“掌受纳纲运”［9］，即掌管下卸、搬运纲船所运物品，设监官一人，以京朝官充任，神宗时拨隶司农寺。下卸司是完成漕运工作的最后一个机构。

另外，中央具体负责漕运渠道修缮与管理的是工部下属的水部［10］，在北宋前期，水部司设判司事一人。元丰改制后，水部司设水部郎中一人，水部员外郎一人。元佑元年(1086年)四月，宋政府以屯田司兼水部司。其主要职责是“掌沟洫、津梁、舟楫、漕运之事，凡堤防决溢，疏导壅底，以时约束，而计度其岁用之物。修治不如法者，罚之;规画措置为民利者，赏之。分案六，置吏十有三，绍兴累减吏额，四司通置三十三人”［11］。

(二)地方漕运官制

在地方，主管漕运大计的部门有转运司、发运司及其他各路漕臣。北宋的转运司与发运司都是中央计司的派出机构，职在征发地方财赋，督责地方财务。宋代的转运司与发运司是从唐代中后期开始设置的漕运使职及其下属机构诸道巡院演变而来。唐代的漕运使职具有向地方征集财赋并运输入京的职责，为具体落实对地方财赋的督责征发，唐代还设有附属机构与各道巡院。后来，漕运使职这两方面职责逐渐分离，各道巡院演变成了宋代的转运司，运输转漕事务也形成专司，即宋代的发运司。宋人对这两个机构作过这样的归纳:“(转运司)分路列职，掌按察官吏之事，转输淮浙江湖赋入之物以供京都，收摘山煮海鼓铸之利以归公上。而总其漕运之事则隶发运司。”［12］即转运司负责收缴贡赋，发运司要及时发送。漕粮上路后，沿途各催纲司、拨发司等漕臣要担负押运工作。

首先，北宋转运司体制完备。转运司亦称“转运使司”，官署名，俗称“漕司”。宋代诸道(路)皆置，均调一道(路)租税以供国用，以转运使、副使主其事。兼分巡所部，监察官吏。宋初，中央政府为削弱藩镇、加强对地方财政控制，太祖乾德元年(963年)，陆续在各地设置转运司，代表中央监督州军财务。派若干转运使赴各地供办军﹐事毕即撤，其主要职责也“止因军兴，专主粮饷，班师即停罢”［13］。宋太宗太平兴国二年(977年)以后，为削夺节度使的大权，在各路设转运使，称“某路诸州水陆转运使”，职权扩大很多，“边防、盗贼、刑讼、金谷、按廉之任，皆委于转运使”［14］，此一时期，转运使除掌握一路或数路财赋外﹐还兼领考察地方官吏﹑维持治安﹑清点刑狱﹑举贤荐能等职责。到太宗至道三年(997年)，宋廷首次统一划定全国为十五个转运司路分，它们是:京东、京西、河北、河东、陕西、淮南、江南、湖南、湖北、两浙、福建、西川、峡路、广东、广西。宋真宗景德四年(1007年)以前，转运使职掌扩大，实际上已成为一路之最高行政长官。此后又陆续划出一些新的路分，到神宗熙宁七年(1074年)，天下共分为二十三路。徽宗宣和末年(1125年)，又变为二十六路［15］。之后，为了分割转运使的权力，在各路又陆续设立提点刑狱司﹑安抚司等机构。在官员设置上，宋代除转运使外，都转运使①一般情况下，一个转运司路分就是一个转运司财政区划，但也有例外的情况，这主要是在河北、陕西、四川等地，它们虽然后来都各自分设数路，河北分为东、西两路，陕西分为永兴军、秦凤两路，四川分为成都府、梓州、利州、夔州府四路，但为了便于财赋的通融调剂，常常又设都转运司等机构，全面负责本区域内数路的财政，所以又可将它们各自视为特殊的转运司财政区划，若以两省五品以上官任﹐或需兼领数路财赋者﹐称“都转运使”。、同转运使、转运副使、转运判官，皆职责相类而地位不同。又有随军转运使、水陆计度转运使、行在转运使等，但因事而设，随时撤停，皆不常置。诸路或置转运使一员，或有副使，或置判官。

转运司的首要职责是督责属郡完成中央征调财赋的任务，所以说它是“专以移用本路上供钱物为事”［16］。中央对地方州军都规定有钱粮银帛等财物的上供数额，合一路属郡的上供总额，就是转运司所应督责完成的上供任务，不得亏欠。转运司的另外一个职责是均济调节财赋，这包括两方面:一是在本路分不同州军之间移盈补缺，实行财赋的调节，所谓“计一道盈虚而经度之”［17］。例如湖北路的辰、沅、靖三州，地处僻远，土瘠民贫，财税收入甚少，北宋时向来依靠转运司调拨本路别郡财赋补助，才能满足本地军政开支。转运司所掌握的机动财力，有的是从余财州军挪发而来，也有本司直接掌握的钱物，后者主要是以盐利为主的榷利。另一是负责属郡与中央之间的通融均济。中央财用不足，需经手于转运司增加对州军的征调。自不必说，属郡由于各种原因少收多支，经费不足，转运司也有责任代为向中央申请，或截留本路上供钱物，或从别路调拨，以满足需求。转运司还有一个重要的职责:监察州军财务，以保证中央的各项财政法规在地方得到贯彻执行。监察财务的职能体现在三个方面:一是设置专司(账司)，点检磨勘州军的财赋收支账籍;二是州军常例之外的财政开支，大多需要申报转运司，审核上奏。三是转运司对属郡财税收入的支移、折变，以及和籴、和买、官监场务的经营管理等许多方面，也有监察管理的权责［18］。

其次，北宋发运司体制完备。发运司与转运司在职能上相辅相成，它负责在几条主要河流上运输地方的上供财赋，以供京城开支。宋初置京畿东西水陆发运使，有史记载:“宋朝会要曰，乾德二年(964年)二月，以何幼冲充京畿东西水陆发运使，此始有发运使之官也。”［19］太平兴国二年(977年)，置江淮水陆发运司于开封，掌江、淮漕运事宜。设发运使、发运副使、发运判官。端拱元年(988年)罢江淮水陆发运司，以其事隶排岸司。至道元年(995年)，“始命王子兴等为江淮两浙发运使，兼制置茶盐事，就淮南置局。”［20］至景德二年(1005年)二月，“以冯亮为淮南、江浙、荆湖制置茶盐兼都大发运使，自是使名始定也。”［21］即到公元1005年，江淮发运使真正统领了整个东南江淮水系的漕运事务。庆历七年(1047年)又置于真州，设制置发运副使主之，不置正使［22］。于真州设司的原因是:“祖宗朝岁漕东南米六百万石，支京师一岁之用，故自真至泗置七所转相灌注，由江达淮，由淮达汴，而于真州置发运司，以总之……，初时置使之意不专为漕事，并有权水旱，制低昂之策存于其间。若不使之该总诸路，则有无不肯相通，运动不动，故既分道各有漕臣，而又总置发运之司，是其置官本意也。”［23］可见设置发运司的本意是统领各路漕运，并且权力不仅限于漕运，发运使还兼制置水旱、制低昂之策与茶盐之事。发运司在北宋时期主要职责及成效有:革运舟弊、转输六路、通漕河、得人以任及惟备赈籴［24］。

江淮发运司经历了由在京师分水、陆两司设置，到在淮南合为一司设置的演变过程，并逐步发展为江淮和三门白波两处稳定设置，即以江淮水运为主干与以黄河为主干的两大发运司。北宋建都开封府，通漕运的河流共有四条:汴河、黄河、广济河，以及惠民河(蔡河)。宋廷在淮南的真州置江淮发运司，负责汴河漕运。通过汴河运输入京的是两浙、江南东西、荆湖南北等六路，以及先靠陆运转输到长江的两广、福建等三路的财赋，所以汴河实为北宋京城的财政命脉，最为重要。此外，黄河主要运输西北地区财赋入京，设三门白波发运司负责之。“三门白波发运司有催促装纲二人，以京朝官三班充。”但在“庆历三年(1043年)，罢发运使其发运使事，分隶陕西京西两路转运使，独存三门发运判官一员，以白波发运判官兼知西京清河县事”［25］。至此，三门白波发运使被废，仅留有三门白波发运判官一员，可见，至庆历年间，以黄河为中心的漕运，其职能范围不断缩小。

另有发运司之实的其它漕运官职，虽名称各异，但职责相同。“河阴至陕州自京至汴口催纲各一人，并以三班以上充;广济河都大催纲一人，以京朝官充，后改为辇运司;许汝石塘河催纲二人，以京朝官三班充;御河催纲一人，以三班充;提辖官二人，以安利永静二军知军兼充，分辖缘河州县;汴河至泗州催纲三人，以三班或内侍充，皆分地而领之;蔡河拨发一人，以朝臣或三班充;又江南两浙荆湖皆以三班为拨发;诸州又有监装卸斛官一人或二人，以京朝官三班幕职州县官充。”［26］可见，有发运之实的有辇运司、各河催纲、拨发、监装卸斛官等官员。这样，发运职责如宋人所述:“凡水运自江淮南剑、两浙、荆湖南北路运每岁租籴，至真、杨、楚、泗州置转般仓受纳，分调舟船计纲，泝流入汴至京师，发运使领之。诸州钱帛、杂物、军器上供亦如之。陕西诸州菽粟自黄河三门沿流入汴，亦至京师，三门白波发运使判官催领之。陈、颕、许、蔡、光、寿诸州之粟帛自石塘惠民河沿泝而至，置催纲领之。”［27］但有一点值得我们注意的是，辇运司、各河催纲、拨发、监装卸斛官等官员虽实行的是地方之权，但其任职官员均由中央官员充任，这既体现了北宋官制中“官、职、差遣”制度的特点，也体现出北宋朝廷对漕运过程的重视程度。

北宋时期中央由三司管控国家漕运，地方上由转运司督促征纳，再由发运司、辇运司与各河催纲等官员组织各大河流的漕运，最后由排岸司与下卸司完成漕运的收尾。从而在全国范围内建立起一个完整的征集调运财赋的体系，以供应北宋巨大的财政需要。

二、北宋漕运官制的静态规制

国家对漕官任用、责权与奖惩进行了专门规范，此乃北宋漕运官制的静态表达，也是北宋法律特色之一，法律内容之丰富，条文之细致，为历代法律所不及。

(一)任用规范

首先是任期规范。北宋发运使的任期较长，发运使管辖范围较大，若频繁换人，则不易熟悉和掌握地方情况，也不利漕运管理。仁宗认为，“发运使总六路八十一州军之广，宜得人而久任之，元在职十三年。”［28］北宋发运使许元任职达13年之久。嘉佑三年(1058年)诏令:“诏淮南、江浙、荆湖置发运使孙长卿理三司副使资序，令久任。”［29］即明令发运使孙长卿长期任职。治平四年(1067年)诏令:“(发运)副使张刍为使，令久任。”［30］而下级押运官员因直接掌管漕运，极易利用职权营私舞弊，因而北宋统治者对他们严加约束，稍有逾违，便及时撤换。如对下级押纲官吏中那些“老疾昏昧”，或者是“贪浊逾违，多酒慢公，并历任内曾犯赃私停替之人，不堪管押纲运，即具事状以闻，差人冲替”［31］。这种长期任职和及时撤换相结合的任用制度，既能稳定漕运官员体系，也对不称职者有一定警示和惩戒作用。

其次是用人规范。北宋统治者深知任人唯亲的危害，其教训古已有之。因此，对官员的任命有严格的限制。尤其是针对漕运官员，“国家择方正之士，领漕运之权”［32］，要严格选拔“方正”的有德有才之人。雍熙四年(987年)朝廷颁布诏令，禁止转运使私自任用官员，宋太宗强调说:“近者诸处奏荐，多是亲党，既伤公道。”因此规定，“自今诸路转运使副及州郡长吏并不得擅举人充部下官，如有阙员处，当以闻”［33］。不仅如此，还禁止诸路转运官吏与管内亲属结亲，“违者重置其罪。”［34］到北宋末年，严厉禁止宗室召募押粮纲［35］，其目的是防止权贵结党营私。

(二)职责行为规范

北宋对掌管漕运大权的漕官职责行为控制特别严格，最先针对转运使，后来也针对发运使。淳化元年(990年)有诏令:“其才甚难，所掌尤重。固宜夙夜匪懈，朝夕在公，岂可不守攸司，擅离所部。”因此对于那些“辄以入觐为名，陈课以希恩，献文章而干进”的官员，“只令实封附传以闻，必须面奏者，别听进止”［36］。可见，朝廷严令禁止转运使进京面圣，向皇帝奏报情况，以防止转运官员搜括课税，借机获取恩宠，避免擅离职守，影响公务。但是，转运使比较熟悉地方的盐铁赋税、民情丰歉等情况，禁止他们进京奏报，无疑也堵塞了皇帝的视听，因而一段时间后，朝官使臣，自今每岁许一次入奏，三门白波发运使判官每岁许二人更番入奏。”［37］朝廷对发运使与转运使进京奏报的限制一度放松，但到皇佑年间(1053年)再次重申禁令:“(皇佑五年)五月诏江浙制置发运司，诸路转运司仍旧以公牒往来。”［38］“乞今后每岁更不许赴京师奏事，只差人附奏年额足数，诏发运司今后押米至京城外更不朝见。”［39］到治平二年(1065年)英宗又下诏，“今后发运使押米，运到京城外，如的有要切公事须合朝见敷奏，即奏侯朝旨，如许朝见，侯奏事，便辞不得看谒。”［40］如非“的有要切公事”，否则也难面见皇帝，这一规定直到神宗时才改变。熙宁三年(1070年)九月，神宗下诏:“旧制发运使副到阙不得出入，自今除去。”［41］至此，权势甚重的发运使进京入宫的限制才被取消。

(三)奖惩规范

首先，北宋颁布了相应的奖赏法令。对忠于职守、能觉察或告发盗窃与作弊者的官员给以各种形式的奖励。如针对偷盗行为:“检官能觉察纲运妄称被水火盗贼损失，官物欺隐入己者，免试。”［42］而对于偷盗之事虽已发生，但若押纲官员“在三十日内能获犯人者，不坐;二人以上获一名，亦准此。”［43］即在规定时间内抓获偷盗者，便可将功赎罪，不受处罚，两人以上作案，如能抓获其中一人，也可免罪。对告发盗窃的官员，“经所在州县陈告，其告人每一千贯支赏钱一百贯文。犯人计所移易数，以监临自盗赃论，若合干篙梢等能自首与免罪，亦支给上件赏钱。”［44］为鼓励官员认真负责，减少漕运途中的损失，景德年间真宗皇帝下诏:“自今后一年般运无疏失者，其部辖殿侍三司军大将纲官纲副，每月增给缗钱。”［45］北宋末年，朝廷规定“逐路官司觉察沿流人户买官物一升，赏钱十贯，一斗赏钱五十贯，至三百贯止”［46］。另外，北宋对漕运官吏的奖赏，已形成一定的格式，如《宋会要辑稿》载:“陈乞押纲赏状，具官姓名，右，某于某年月日准某州差管押或募押，某年季分窠名钱物米纲，即云于某年月日准某州差押或募押本州岛某年分甚名色米若干，赴某处送纳了当，即无少欠违程，除今来纳外，更无别处送纳，合行团并推赏。”［47］可见针对漕运官员的奖赏已经制度化。

其次，北宋颁布了详细的惩处法令。北宋政府在漕运管理中，对阻碍、扰乱与破坏漕运者，更是严惩不怠，重点治理对象是各级漕运官员。如对在官船运输之中私自掺和其它物品以谋私利者，视情节轻重，轻则杖七十，重则要受降级处罚［48］。甚至对严重的监守自盗或在漕粮中掺杂水土以谋私利的官员，会处以极刑［49］。对盐粮等漕运物资，装载完毕后为避免有人作弊，在纲船上由官府打有印鉴封口，并规定:“若封印损动，即时报随处催纲巡捕官司，限当日同押纲人开视，讫以随处官印封锁。”［50］对由于管理不善造成漕运货物损失的漕官，按规定，“在路抛失，自今计本路年额以十分为率责罚，令发运司具奏，三厘展磨勘三年，五厘降一官。”［51］如果发现漕粮受潮，押纲人员要及时摊干，否则便是失职，要受到笞杖惩治［52］。法令还规定押纲人必须坚守岗位，不得擅离，以防作弊，即使患病也不能例外，“诸押纲人疾病，纲虽空而擅离者，依擅去官守法。”［53］为便于管理，按三船一保将漕运纲船组织起来，若发现偷盗、贩私现象，“同保知而不纠，依伍保有犯律，杖罪，笞三十。”［54］另外，北宋对于处罚机关也有详细的条文规定。如“治平二年(1065年)，三司使韩绛等奏使臣管押汴河粮纲，若于纲运内有过犯，并委三司发运司取勘罚赎，又准。元佑七年，敕小使臣在官处犯公罪杖以下，并本州岛断发，其应断罚而所犯情轻者，申提点刑狱司委检法官看详，又准”［55］。如此严格而细致的规定，一定程度上加强和促进了漕官的守法意识。

三、北宋漕运官制实态运行中的双刃剑

从北宋漕运官制及相关法律规范从内容上看，可谓全备，为北宋漕运发展提供了强有力的制度保障，有效地解决了国家初期的经济难题。其结果是:“故漕不乏，民力亦宽。”［56］据《文献通考》记载，真宗景德四年(1007年)，东南漕粮运量达六百万石，真宗时期东南漕运还创下年转漕七百万石，甚至八百万石的纪录［57］。不可否认，北宋官制与相应法制在设置初期符合北宋国情，适应当时治国理政的需要，对维护国家统一和社会稳定，有重要的积极作用。这一点研究成果颇丰①目前学界对北宋漕官的积极作用有较为全面的认识与论述，大多学者认可转运使与发运使等漕官对北宋漕运的重要影响。如张莎莎在《论宋代转运使在法律中的作用》中认为，转运使司在中央与地方沟通中，起到了必不可少的桥梁作用。在法律制定和修订过程中，转运使以向中央提出意见的形式促进法律的完成和修订;在法律颁布的过程中，转运使对法律文书具有传递和保录的作用;在法律实际运行过程中，转运使担负起了抓捕罪犯、询问罪状、宣扬律令、纠举违法等多项职责，起到了重要作用。赵明明在《宋代发运使研究》中认为，发运使“上与三司为表里以给中都，下与转运使相配合”，对上担负着中央的使命，对下负责漕运的调度和转输，还有辟举监督地方官员的权力，发运使的设置完善了宋代漕运体系，使宋代成为中国封建社会漕运发展的一个高峰时期。，本文不再赘述。作者将侧重点聚焦于过去考察有缺的另一面，即随着北宋政治、经济与法律的演进，漕运官制表现出的消极方面。漕运官制不断完善的同时，另一方面问题也不断凸显，随着漕运的发展，北宋漕运官制明显出现乱状之实态，最终无法革弊，主要体现在漕官体制和相关法制问题上。

(一)体制之乱

首先，转运司之困。如前所述，从北宋到南宋，由于转运司所承担的代表中央从地方征调财赋的负担越来越重，地方的经费越来越窘迫，上述转运司的各种权责产生了不少变化，例如它对州军财务的监察在实际中趋于松弛化，使州军得以依靠种种法外途径聚敛财赋，以及它在属郡内部中间及在中央与属郡之间均济调节财赋的能力大为下降。后人批评转运司是“仅为催科团并之司，设官初意，愈传愈失”［58］，意思就是说转运司只剩下代表中央督责地方上缴财赋的职能了。就像宋代的各路分监司一般尚未能在州军与中央之间形成一级完整的和正式的行政管理级别，宋代的转运司也未能在州军与中央之间形成一个相应于行政管理级别的、正式的财政管理级别，它主要地还只是中央计司派置于地方的一个监察机构。当然，在问题的另一方面，正由于转运司所带有的在中央与地方之间通融计置财赋的职责，它也不可避免地在一定程度上代表着地方财政的利益，宋代史籍记载有许多转运使为保证地方经费需求而向中央抗争财利的事例，这种情况让转运司处于中央与地方争利的两难处境。转运司下又有诸多漕臣，以司具体缴纳赋税之事，然而，北宋时期由于漕税过重，漕臣在收税中自然问题较多。如有文记载:“臣访闻去岁州县劝谕赈粜，乃有不问有无，只以五等高下科定数目俾之出备赈粜，于是吏乘为奸，多少任情，至有人户名系上等，家审贫穷而籴米者以应期限，而豪民得以计免者，其余乘日中之急济其奸，缘此多受其害。”［59］另外，漕运引起赋役之重，百姓受难，转运使则从中谋利，“役之重者，自里正、乡户为衙前，主典府库或辇运官物，往往破产。……民避役者，或窜名浮图籍，号为出家，赵州至千余人，诏出家者须落发为僧，乃听免役。……王逵为荆湖转运使，率民输钱免役，得缗钱三十万，进为羡余，蒙诏奖;繇是他路竞为掊克以市恩。”［60］

其次，发运司之困。发运司的职责决定了其工作重心是运输漕粮，而不会考虑民生问题。“发运司但务岁计充盈，不虑民力困竭，上下相党，无所诉告，为国敛怨，莫甚于此。”［61］宋代有一案例体现了漕官对民田的掠夺，史料记载扬州雷塘之地:“官取蓄水以备漕运，旧田主二十六家皆失业，官议以他田偿之，竟无与之。塘亦破决不修，漕运亦未尝赖此。旧田主三百余口饿寒。及刘敞原父至，田主诣府自讼，原父即判还之。发运使以漕事劝朝廷留之公用。”［62］可见，发运司的职责所在，不是为民考虑，而是为朝廷捞财。宋代漕运所涉及物资范围虽历汇川陕、广南，而所置真、杨、楚、泗州之转般仓，只以输运京师为务，并无兑调、发赈等物资集散功能(如唐之含嘉仓、明之淮安仓)，所以，整体上缺乏仓运之系统布局。另外，由于北宋末年蔡京改变漕运方法，导致漕运官员经济利益受损，也使得漕运官吏在发运过程中冒险犯法。宋人对此有所评议:“蔡京为相，不学无术，不能明考祖宗立法深意，置直达法，无水处不如此，且时奸吏多，虽有漕运之官，不过催督起发，其官亦有名而无实，大抵用官船逐处漕运时，便都无奸计，若用直达法，经涉岁月长远，故得为奸，所费甚多，东南入京之粟亦少，故太仓之粟少，似东南富积，发运有名无实，此召乱之道也。”［63］关于发运司之困，另有史记载:“照对转般仓，莫善于本司之提领，亦莫难于本司之提领，此仓元属总所，然总所支米者也久，而不能无移充之弊，继属发运司，然发运司籴米者也久，而不能无通融之弊，本司所持者三尺法，米之收不自我，米之支亦不自我，一以至公检柅弊幸，提领转般仓，忧莫善于本司矣，然弊幸岂易检柅者哉。运米者船梢，交米者仓斗，皆游手谋食，世所指为无赖之人。有以赡养之尚不能防其私，自乞无厌之弊，况赡养之未必能给者乎?仓之属总领所其事已久，不可复知契勘。发运司提领之时，每日运米一纲计，一万石每纲给钱七百五十贯，般梢又以水脚钱雇其般，量亦同官钱之数，两项共计一千五百贯，以俵仓众。交量、扫掇、抄转、数筹者凡数百人，自属本司，此钱无所从来，本司祗领之初又失讲求子(仔)细，仓众无以赡养。”［64］可见，发运司虽然权力很大，却是无米炊之官，对于手下漕吏的违法之事，也是无奈。于是在熙宁二年(1069年)，“薛向为江、淮等路发运使，始募客舟与官舟分运，互相检察，旧弊乃去。岁漕常数既足，募商舟运至京师者又二十六万余石而未已，请充明年岁计之数”［65］。但薛向募客舟，只是权宜之策，民船难有漕运之力，且运费更高，故不得常役。

再之，北宋时期，发运司与转运司权重不定，乱象频发。从景佑元年(1034年)始，诏令频发，发运与转运职责不断变化，如史料记载:“景佑元年十月五日诏，罢江淮发运使以其使黄总为淮南发运使，与吴遵路同兼发运司事，所有制置茶盐矾税令逐路转运使副兼领之。二年四月二十九日，中书门下言，近省罢淮南江浙荆湖等路制置发运司，其公事令淮南转运司兼领，辇运上京斛专委逐路转运司，各认年额起发……五年八月，诏复置江淮发运司，从兵部郎中直史馆杨日严为淮南转运使，度支郎中杨告为淮南、江浙、荆湖制置茶盐矾税都大发运使，提点铸钱事，其提点铸钱兼转运判官周陵令赴阙合行事件，三司限十日擘昼条奏以闻，先是诏罢制置发运铸钱事，令淮南转运兼领发运茶盐矾税，各归逐路转运，复置判官一员，铸钱亦别设官，上言者屡称不便，故复置焉。”［66］从上述资料可见，景佑年间，发运使几度兴废，并与转运使官员职责混同，引起漕运中的诸多不便。北宋末年，发运使权重，漕运管理更是混乱，有史记载:“江、湖上供米，旧转运使以本路纲输真、楚、泗州转般仓，载盐以归，舟还其郡，卒还其家。汴舟诣转般仓运米输京师，岁折运者四。河冬涸，舟卒亦还营，至春复集，名曰放冻。卒得番休，逃亡者少;汴船不涉江路，无风波沉溺之患。后发运使权益重，六路上供米团纲发船，不复委本路，独专其任。文移坌并，事目繁夥，不能检察。操舟者赇诸吏，得诣富饶郡市贱贸贵，以趋京师。自是江、汴之舟，混转无辨，挽舟卒有终身不还其家、老死河路者。籍多空名，漕事大弊。”［67］北宋初期的漕运管理，先由各路由江路转运至转般仓，再由发运使总汴舟折运京师;其后由江、汴分治，后改为由发运使独专其任，于是发运官吏利用舟便，在漕运过程中自营各地贵贱，江汴混行，而江汴水文不同，往往滞期，漕卒再难歇息。漕运管理上的弊端导致漕运问题更加严重。另外，发运与转运官员也常有职位上与官次品第上的混乱，如“少卿监与发运转运使副分官次高下相压，又发运使副在转运使之上，如转运系大卿监，亦在发运使副员郎之下，部内知州军少卿监却在发运转运使副正郎之上，不惟次序错乱，况在统属于理未便”［68］。

以上官制之乱反映出北宋官僚体制的主要特点:上下相维，左右制衡。“通过官员的分权，实现皇权的集中。在各级官府设置上，有几个平行机构，彼此各管一摊，又互不隶属而直统于皇帝，这是体制上分权的结果。”［69］

(二)法制之乱

官制除了官员齐备，还要能够依法行事，才能事半功倍。北宋立法中对漕运官员的规范性调整及其特点主要有:从形式上看，刑事、行政律法进一步融合，法律治官手段更加完备和多样化;从内容上看，规范日益细密，意在强化对官吏的控制，尤其重在约束财计官员［70］。因而，北宋针对漕运官员的法律规制从整体上来看，其司法实践中的效用还是明显的，然而约束北宋漕官的法律还存在两个重要问题。

第一，律条繁杂，不辨轻重缓急。北宋最重要的律典是《宋刑统》，其中涉及漕运官员管理的法制寥寥无几，与漕运官员相关的仅有《杂律》中的三条内容，即“不修堤防(盗决堤防)”“官船私载物(行船茹船不如法)”“失火(仓库内不得燃火)”［71］等条。其实，这种情形并不妨碍对漕运官员的约束和治理，因为多数违法行为可以依照《宋刑统》中的职制律来定性与处罚。但由于漕运官员职责上的独特性，其犯法行为不完全同于普通官员，因此在北宋官员的奏章和编敕中，对漕运官员进行约束的法律条文数量巨增。相当数量的条文是先通过官员奏章，然后由皇帝下诏认同，后又形成编敕，从而产生出数量较多的专门约束漕运官员行为的法律规范，在《宋会要辑稿》“职官四二”部分，有大量奏章内容，皇帝以“从之”认可其法律效力。如在行政管理法律方面的奏章:“元符四年四月二十三日，户部言发运司岁额帐状，乞限次年九月终，拨、发、辇运司限六月终，从之。二年二月六日，吏部言发运使张商英奏乞罢真、扬、楚、泗州仓门面官四员，置巡辖纲运官四员，从之。”［72］另外，关于发运司与转运司的设置与变动方面的奏章与诏令也数量较多。在刑事法律方面的奏章:“治平二年，三司使韩绛等奏使臣管押汴河粮纲，若于纲运内有过犯，并委三司发运司取勘罚赎，又准。元祐七年敕，小使臣在官处犯公罪杖以下，并本州断发其应断罚，而所犯情轻者申提点刑狱司，委检法官看详，又准……”［73］仅《宋会要辑稿》中可见的涉及刑事内容的奏章内容就有十几条之多。由于奏章被准许后，往往以诏令的形式成为正式法律，因此，在《宋大诏令集》中，可见众多专门约束规范漕运官员的诏令条文，如“政事三十”的按察部分、“政事三十四”的河防部分、“政事三十七”的财利部分、“政事四十四”的诫饬部分等等，相关条文数量众多。同时《宋会要辑稿》关于处罚漕运官员依据时还提到“依元祮八年秋颁敕条断罪”和“依政和条令”［74］等言，说明除了被准许的奏章和颁发的诏令外，还有条令和编敕是管理漕运官员的主要法律渊源。律、令、编敕和奏章同行，可见其内容之繁杂。也正如北宋中期宰相苏颂在《奏乞今后重改条贯并委法官详定》一文中，对北宋法制过于繁杂提出质疑:“夫圣王之法，欲其简约而明白，使人易避而难犯，然后垂之以远，为不刊之典，如唐之十二律，本朝之刑统，是也。虽历数百年，其间勅条之更改者多矣，而二书独不废者，以其得简明之意，故也。自编勅之兴，号为繁密，而中间冲改率不过一二十年，又复。复位盖文繁则易攻，事密则难悉，只如嘉佑编勅颁行未数年而续降散勅，又増于前日，以此无知之民至有轻犯于法，舞文之吏得以高下其手，其蓋在乎更改不常耳。”苏颂继而指出，关于约束漕运官员行为的条文过于繁杂，应重行删定:“臣去岁任淮南转运使，日承准三司行下当年九月三日中书札子，为据江西转运司及江淮发运司起请吉等州新船借装一运上京，山东排岸司等处不得擅行截拨，条约一道计四千七百余字，臣看详，大抵只是约束不得截拨新船往，不系指定路分，则编勅巳有，留纳州府，违之者自当严断矣，其添入兵梢等，合纳处朱钞回归梢工科违制，兵士严断，若是创立上项刑名，只当于本条下添入此一节，可矣，不必具载行遣使州郡烦费抄録，若欲出榜晓示，则数千余言，有司看览尚或不悉，岂庸愚兵卒能尽晓耶?以此言之备録，行遣徒有惑乱都，无所益。臣欲乞今后应有臣寮等起请刑名，并委法寺及三司等处同共检详编勅，果有未备即于门目内意相附近处，添减裁定，明言于某条内添减，计若干字或是创立新条，亦明言于某条后，添入一条，计若干字，其冲改者即云某条自某字至某字，计若干，更不行用，然后奏请颁下诸路便令诸州军于编勅内添入逐件事节，讫奏其先行下，自降嘉佑编勅以后，续降散勅，亦乞委法官将逐件事节与编勅相参重行删定。”［75］

第二，法制不稳，惩戒力度不够。宋徽宗崇宁年间，蔡京集团为了掠夺东南财富，改变东南盐法，盐利皆归榷货务，“不许诸路以官船回载为转运司之利”［76］，致使“漕计已不足继行，直达废仓廪以为无用，献籴以为羡馀，押纲使臣及兵梢无往来私贩之利益，遂侵盗官物，负欠者十九。又使臣兵梢不复以官舟为家，一有损漏不修治，遂使破坏。而负欠者常自排岸司追逮司农寺，由司农寺下大理推治，既有以偿，率数月则以无罪出”［77］。蔡京随意破坏法律，漕运法制的稳定性和权威性难以保证。随着漕运法制问题的日益暴露和管理的混乱，漕运危机频仍，如治平四年(1067年)，漕运吏卒，“上下共为侵盗贸易，甚则托风水沉没以灭迹。官物陷折，岁不减二十万斛。”［78］崇宁三年(1104年)，“自是六路郡县各认岁额，虽湖南北至远处，亦直抵京师，号直达纲，丰不加籴，歉不代发。方纲米之来，立法峻甚，船有损坏，所至修整，不得逾时。州县欲其速过，但令供状，以钱给之，沿流乡保悉致骚扰，公私横费百出。又盐法已坏，回舟无所得，舟人逃散，船亦随坏，本法尽废”［79］。转般运兑之法改为州县直达，即彻底废除漕运统筹，一由州县自运京师，更是不顾民力，只求己用之策，当然进一步加大了害民的力度，民户破产、官吏贬黜无算。“大观元年正月三日，制置发运副使吴择仁奏，本司总领东南粮运，近年玩习苟简，职事不修，纲运败坏，况失官物。”［80］之后，从崇宁至宣和，转般与直达法反复变更。法制不稳与漕运职司的舞弊，使漕运陷于困境，严重削弱了北宋的综合国力，北宋亡国之迅速，这不能不说是一个重要因素。

四、余论

北宋时期经运河转运来的钱粮物资，对维持朝廷所需、民之所用，都至关重要，漕运已成为北宋王朝的生命线，而漕运官员作为漕运的组织保障，漕官法制作为漕运法制的重要组成部分，更是成为北宋时期的重要战略。从北宋整个漕运官制的设置来看，不管是静态的法律规范还是实态的运行，我们都不能否认北宋时期漕运官制的完备性与优越性，尤其是北宋初期，漕官制度对于漕运的发展起到了积极的推动作用。但北宋后期漕官制度的溃坏，除了当时政治体制本身存在的问题外，也与漕运制度本身的发展有极大关系。

从北宋最初定都时的考虑，开封并不是理想的都城所在，原因在于“汴则无险可畏也，欲为四方有事之忧，则当洛阳高城深池，坚甲重兵，以杜诸夏不虞之忧，伐北夷深入之谋。若已都汴，则不得不以守四夷为说，此太祖所以都西京之议也，然都汴固不得已，都西京亦不得已也，使太祖收灵夏复燕蓟，则必都长安矣”［81］。所以从宋代史料记载来看，朝廷最理想的京城是长安。但北宋建立后，外敌内患，驻重兵于京师，同时宋代突增庞大的官僚体系，军队与官僚对粮食的需求急剧增加，京师及边地物资之供应以及国势之兴衰，均悬系于运河。而只有汴京处于交通便利、四通八达之地，尤其是诸河汇聚，漕运十分方便。最后定都汴梁开封，只因其有漕运之便，可见漕运在宋代之重。然漕运之“重”表现为国家之需，并非民众所想，所以宋太祖赵匤胤对开渠通漕之事，也相当矛盾，正如他所言:“河渠之役，非获已烦民奉已之事，朕不为也。”［82］也就是说，宋太祖并不想做漕运之事，而又不得不做。虽宋代改漕运要道蔡渠为惠民河，五丈渠为广济河，体现出漕运之意不想扰民，可惜事与愿违。后期随着漕运发展，这种情况日益突出，为官者也认识到问题所在，“为国便，为民病。比年以来，和籴之抛降伙矣，疲氓剜肉，勉强送输积粟埋梁，中外填溢散漫，诸郡易有侵耗之忧。”［83］苏辙在论过度漕运之恶时曾指出，宋朝“转漕之费倍于古，凡运东南之米每岁遡汴而上，以石计者至五六百万，山林之木尽于舟楫，州县之卒毙于道路，月廪岁给之奉不可胜计，往返数千里，饥寒困迫每每侵盗杂以他物，米之至京师者，率非全物矣，由是观之，今世之籴法以其力致之而不计其患，非法之良也”［84］。后南宋朱熹认为:“漕运急，则民困。”［85］指出过度漕运是民之祸的根源。在宋代，中央王朝无止境漕运的结果，最终造成了“东南财用窘耗日甚，郡县鲜有兼岁之储”［86］的局面，宋人有诗云:“天寒村落家家忙，饭牛获稻催涤场，燎薪炊黍呼妇子，夜半舂粟输官仓，大儿拓囊小负橐，扫禀倾困不须恶……”［87］与此同时，南方各地所出的布帛、茶、盐等百货及珍宝，也不远万里北漕京师，正如时人所道:“或谓取太多，六路有丰歉，其间一不熟，饥殍谁能掩?”［88］可见，百姓轻漕之心有之。故，漕运制度在古代曾经惠于国家，利及百姓，但过度漕运则祸国殃民。漕官体制的乱态是北宋漕运走向败落的重要因素，但漕运本身的问题也日益凸显，漕官制度的溃坏与过度漕运互为表里，这也是北宋以后运河漕运制度逐渐走向衰落的主要原因。