检察机关提起安全生产行政公益诉讼的现实困境与制度建构

代海军

(应急管理部信息研究院，北京100029)

目前，我国安全生产监督管理实行的是综合监管与行业监管相结合的体制，煤矿安全领域则采取的是国家监察与地方监管相结合的体制①参见《安全生产法》第九条、《煤矿安全监察条例》第二条、第四条之规定。。现行安全生产监管监察体制偏重于事后惩处，且存在职能交叉或监管漏洞等问题［1］，由此引发的生产安全事故屡见不鲜。2019年3月21日，江苏盐城响水县天嘉宜化工有限公司发生特别重大爆炸事故，截至3月25日共造成78人遇难，其影响之恶劣、伤亡人数之多、社会反响之强烈，至今让人心有余悸［2］。据统计，我国平均每天发生事故800多起，年均死亡6万余人;重特大事故平均9天一起，其中90%以上的事故都是企业违法违规生产经营所致［3］，暴露出我国安全生产监管方面的诸多不足。公益诉讼制度作为公共利益受损的司法救济手段，对于监督行政机关依法履行职权，弥补现行监管体制漏洞大有裨益。为加强对公共利益的维护，全国人大常委会于2015年7月1日授权最高人民检察院在生态环境和资源保护、国有资产保护、食品药品安全等领域开展公益诉讼试点。随后，中共中央、国务院于2016年12月9日发布的《关于推进安全生产领域改革发展的意见》，进一步将公益诉讼拓展到安全生产领域，明确提出“研究建立安全生产民事和行政公益诉讼制度”②参见《中共中央国务院关于推进安全生产领域改革发展的意见》。。与环境保护等其他领域相比，安全生产公益诉讼无论在理论研究还是实践探索方面均属空白③笔者在中国知网期刊总库，以“安全生产公益诉讼”为主题词检索，检索不出相关论文。，对于安全生产公共利益的界定，公共利益受损的判定标准，安全生产行政执法权与检察权的关系，以及检察机关诉前程序与诉讼程序如何有效对接等诸多理论及现实问题，亟待研究解决。鉴于此，本文主要从检察机关提起行政公益诉讼的视角，对安全生产领域推进公益诉讼的基础概念、面临的困境以及破解思路等进行系统地分析，以期为我国下步审慎地推行该项制度提供参考和借鉴。

一、安全生产公共利益:基于概念的分析

(一)安全生产

“安全生产”一词源于劳动部时期“安全为了生产，生产必须安全”的工作方针，从其提出背景看，实际上指的是“安全”和“生产”两件事情。现在所说的安全生产，主要是涉及事故及其后果的学科、工作领域或者工作活动［4］。从《安全生产法》的立法目的①《安全生产法》立法最根本目的，是为了保障人民群众的生命和财产安全，维护社会稳定保证社会主义现代化建设的顺利进行。参见阚珂、杨元元主编:《〈中华人民共和国安全生产法〉释义》，中国民主法制出版社2014年版，第28页。及实践发展看，“安全生产”一词在使用过程中外延呈不断扩大之势，既包括职业安全，又涵盖职业健康;既指狭义的工作场所劳动者的安全，也包括广大人民群众的安全;既包括人身安全，也包括财产安全;既包括生产过程中的各类事故，也包括经营活动中造成的伤害，从单纯保护职业劳动者安全向公共安全领域延伸趋势明显。如造成58人死亡、71人受伤的上海市静安区胶州路公寓大楼“11·15”特别重大火灾事故，伤亡人员无一是事故单位的劳动者［5］。显然，当前我们赋予“安全生产”的含义相当广泛，已远远超出了这一概念提出之处被赋予的“生产过程中人和物的安全保护”的含义［6］。

(二)安全生产公共利益

如上文所述，安全生产的受益对象是包括劳动者在内的广大人民群众这一广泛群体而非某个特定的人，由此引发的矛盾或问题往往会表现出强烈的公益性的色彩。主要原因在于:

第一，《安全生产法》保护的法益具有公共利益属性。2014年修改的《安全生产法》已定位于社会法，社会法所秉持的社会本位的立法理念，决定了其主要是为了对弱势群体进行倾斜保护。从我国目前的实际来看，广大从业人员广泛分布在建筑施工、采矿、工贸制造、危险化学品生产等高危领域，其中相当一部分是学历层次低、自我保护能力差的进城务工人员，这部分群体在现实中处于天然的弱势地位，其合法的权益容易受到侵犯，《安全生产法》将从业人员权益保护置于立法目的的同时，就是在对失衡的社会关系进行矫正，以促成公平正义的实现。

第二，安全生产利益纠纷具有广泛性和不特定性的特点。比如《安全生产法》和《职业病防治法》规定的对从业人员的劳动保护义务不是针对某个具体的劳动者，而是针对不特定的多数人。正因为如此，这两部法律所保护的对象以及潜在的受害者均具有不特定性。如河北盛华化工“11·28”重大燃爆事故，导致停放厂区外公路两侧等候卸货车辆的司机以及周边群众等23人死亡、22人受伤［7］。

第三，违法行为侵害的利益具有多重性。安全生产涉及主体利益多元，包括:劳动者、用人单位、政府机关、社会组织、新闻媒体等，涵盖国家利益、集体利益、个人利益和公共利益。实践中，安全生产公共利益往往与这些利益存在交叉或重合，尤其是在发生较大以上生产安全事故的情况下，往往会导致多个利益同时受损。

第四，违法行为后果具有连锁性和扩散性。同样以《职业病防治法》为例，用人单位如果不履行其对职工法定的劳动保护义务，不仅会造成劳动者的权益受损，甚至有可能引发群体性职业病危害事件。如河南商城县200名进城务工人员在江苏宜兴私人石英砂厂打工期间，有5名工人患矽肺病死亡，在接受检查的170名民工中，有111人被初步诊断患上不同程度的矽肺病，其中“三期”症状的有30多人［8］。

二、安全生产公共利益保护面临的困境

长期以来，我国安全生产实行的是以政府为主导的强制服从的“一元化”管理模式。在这种背景下，包括公共利益在内的整体安全生产秩序的维护，更多地倚重于负有安全监管职责的部门依法履行法定职责，但目前这种“政府中心主义”的管理模式正面临内部行政执法供给不足与外部权利救济乏力的双重困境。

(一)现行的安全生产执法存在制度缺陷，导致一部分公共利益受损的案件缺乏有效监管

虽然《安全生产法》第六十六条确立了以联合检查为原则、以分别检查为例外的安全生产监督检查工作模式，但实践中受部门职责、专业领域、执法计划等众多因素影响，安全生产监督检查基本上是分开进行的，一方面，如果其他负有职责的部门不主动报送相关执法信息，安全监管部门基本无从知晓其履职情况，对本级政府有关部门也就无法做到有效的监督;另一方面，综合监督管理在《安全生产法》中一直没有明确界定，安全监管部门对其他负有安全监管职责的部门是否可以实施监督，监督的方式和范围，以及如何实施监督均不明确，加之大家都是平级机构，很多情况下，安全监管部门要打着当地政府安委会办公室的名义，否则别说监督，很多情况下，连基本的工作协调都难以开展。

此外，行政执法自我规制存在制度设计缺陷，行政机关缺乏自我监督的动力。我国现行的集决策权、执行权和监督权于一体的行政权力结构和运行机制，形成事实上的权利垄断和部门权力的利益化，同时导致行政监督职能被架空，带来执行随意和权力寻租等问题［9］。虽然原国家安全监管总局于2018年3月5日印发的《安全生产监管执法监督办法》(以下简称《办法》)，要求“安全监管部门应指定一内设机构具体负责组织开展执法监督工作”，但从落实情况看，大部分安全监管部门没有单独设立执法监督机构，而是由其他处室代为负责，如北京市安全生产行政执法监督工作由该市应急局法制处代管，后者还负责地方立法、规范性文件法审、复议应诉等综合性工作。有的虽然冠以执法监督局(处)名义，但实际上从事的工作与执法监督关系不大，如黑龙江省安全生产行政执法监察局职责共包括三项:一是承担全省重大或跨区的生产安全事故及生产经营单位违法行为的查处;二是受理安全生产的举报投诉;三是承担对举报、移送或上级交办的违法案件的查处。内容基本不涉及对内部的执法监督。此外，《办法》要求的，无论是上级安全监管部门对下级实施的综合监督，还是安全监管部门对内设机构、专业执法机构以及重要执法事项开展的日常监督和专项监督，均是对已完成的职责事项或作出的执法决定中存在的违法或不当事项进行审查，如果相关机构或人员没有实施监督检查，执法监督人员基本无从监督，即使发现问题，碍于同属一个单位的情况，也基本会采取“大事化小、小事化无”的做法。由于尚未建立科学有效的执法监督机制，负有安全监管职责的部门基本难以实现自我纠错，监管缺位、不到位以及执法不严等问题较为突出［10］。如造成73人死亡、4人失踪、17人受伤，直接经济损失88 112万元的深圳光明新区渣土受纳场“12·20”特别重大滑坡事故，检察机关查明，地方政府及其监管部门在事发红坳渣土受纳场项目立项、设计、施工、建设、审批、日常安全监管等工作中存在严重失职渎职问题，光明新区管理局原局长彭某清等29名犯罪嫌疑人因涉嫌滥用职权罪、玩忽职守罪、受贿罪和行贿罪被检察机关立案侦查［11］。

(二)传统的权利救济制度不足以应对维护安全生产公共利益的现实需要

现行《安全生产法》《职业病防治法》等相关法律，对从业人员安全生产权利可能受到侵犯时，赋予其拒绝违章指挥和强令冒险作业权、紧急情况下撤出权，以及举报投诉权等权利，同时提供了相应的救济手段，如《安全生产法》第五十三条明确规定“因生产安全事故受到损害的从业人员，除依法享有工伤保险外，依照有关民事法律尚有获得赔偿的权利的，有权向本单位提出赔偿要求”。但目前这种权利救济机制，存在两方面问题:一方面，劳动者与用人单位具有明显的人身依附关系，涉及劳动者切身利益的薪酬、待遇、岗位等都掌握在用人单位手中，同时社会上层的精英阶层，通过公共权力与私营资本与知识技术结盟，形成“官商秩序结构”，作为社会弱势群体的底层劳动者维权基本是缺失的［12］。“资强劳弱”的现状意味着，一旦与掌握各种资源的用人单位对簿公堂，将冒极大的经济、社会等风险，不仅胜诉的机会渺茫，即使胜诉也往往是“赢了官司丢了工作”。因此，对一个理性的劳动者而言，即便发生了个体权益受侵害的情况，其往往也会采取息事宁人的做法。

另一方面，对于从业人员之外的其他人员或者公共利益受损，现有安全生产法律法规并没有提供救济渠道。如青岛悦龙达贸易有限公司在其租赁的青岛市李沧区十梅庵砖厂南侧大院内经营盐酸时，发生盐酸泄漏事故，危及周边群众生命安全和身体健康。根据《安全生产法》的相关规定，李沧区安监局负有安全监管职责。但自该案发生后，该局始终未正确全面履行职责，未严格依法对该案进行全面有效的处置［13］。可见，由于安全生产本身所具有的公益属性，单纯依靠现行劳动争议处理机制以及诉讼渠道难以真正维护安全生产公共利益，相关群体的合法权益得不到及时有效的救济。

三、检察机关提起行政公益诉讼:破解安全生产公共利益保护困境的出路

(一)检察机关提起行政公益诉讼是推动实现安全生产治理体系和治理能力现代化的客观需要

《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》明确提出，“推进国家治理体系和治理能力现代化”。治理包含着主体多元化、治理手段和方式多样化。现代化的国家治理体系说到底是法治体系，其核心是运用法治思维和法治方式解决重大和复杂的社会问题［14］。检察机关提起安全生产公益诉讼，其提出和实行绝非只具有诉讼法上的意义，而是代表了一种社会治理模式的转型［15］。以往，对于各类危害安全生产秩序和公共利益的行为，有关部门主要沿用了计划经济时代行政管制的思路，靠大检查、大督查、专项执法行动等推动，并且普遍采取“一人得病，全家吃药”这一粗暴的行政命令式的方式，比如某一企业发生事故，当地政府马上要求所有企业一律停业开展检查［16］。此外，动辄要求“对非法违法生产经营建设的有关单位和责任人，一律按上限予以处罚”［17］，“对存在重大事故隐患的非煤矿山企业，一律采取停产整顿措施”等［18］，不仅不符合法治的基本要求，实际的监管效果亦不理想。近年，虽然政府一直采取高压态势，但安全生产违法行为依然屡禁不止。如造成33人死亡的重庆金山沟煤业公司“10·31”特别重大瓦斯爆炸事故暴露出，金山沟煤矿长期采用国家明令禁止的工艺，超层越界违法开采，违规使用民用爆炸物品，特种作业人员未经培训、无证上岗等问题［19］。正是鉴于过去单一管制模式的诸多弊端，安全生产监管向法治模式转型成为必然。法治是立法、执法、司法、守法的统一，行政公益诉讼体现了执法与司法的互动关系，同时日益影响着立法进程和公民守法意识的养成。我国安全生产法律虽未直接对行政公益诉讼进行规定，但是从安全生产法立法目的及体现的原则要求看，其中暗含了公共利益保护的逻辑诉求，如《安全生产法》第三条规定“坚持安全第一、预防为主、综合治理的方针”，从某种程度上可视为行政公益诉讼在安全生产领域的制度基础。

(二)检察机关提起行政公益诉讼是维护安全生产公共利益的必然选择

对于侵害安全生产国家利益和社会公共利益的行为，理论上，国家机关、法律规定的有关组织和公民个人都有权向人民法院提起诉讼。我国安全生产领域保护国家利益和社会公共利益的法律制度尚不健全，有关组织和社会团体发育滞后，对安全生产违法活动以及负有监管职责的部门不依法履行职责缺乏有效的监督途径。具体而言，我国安全生产实行的是“生产经营单位负责、职工参与、政府监管、行业自律和社会监督的机制”，《安全生产法》第七条、第十二条和第十三条分别规定了工会、有关协会组织，以及依法设立的为安全生产提供技术、管理服务的机构，在安全生产工作中的权利和义务。虽然迫于法律强制性规定以及政府监管，企业普遍设立了工会组织，但由于存在身份不超脱、维权能力弱化以及责任不明确等先天缺陷，无法代表工人“发声”［20］。在个别地方，职工利益和工会利益可能不一致，当工会的组建存在问题，进而工会的代表性存在问题的情况下，完全用工会所代表的利益吸收劳动者个人的诉讼更是缺乏正当性［21］。由于市场机制不健全，我国安全生产中介机制发育迟缓，行业内不正当竞争和诚信问题突出，一些中介机构为迎合市场和企业需求，对企业的造假行为往往采取默认态度甚至连手造假，中介机构的独立性和公正性往往无从谈起。从协会组织建设看，目前我国安全生产领域各类协会组织与政府部门有千丝万缕的联系，大部分由负有安全监管职责的政府部门主管，并由政府部门退休领导在其中任职，有的甚至还代行部分行政管理职能，一些协会组织“戴着政府的帽子，拿着市场的鞭子，收着企业的票子”，如广西煤矿安全技术协会打着广西煤监局的旗号，到煤矿企业搞“安全生产条件现场核查”，2010—2015年间共违规收取费用129.18万元。中央巡视反馈意见一针见血地指出，原国家安全监管总局管理的协会、学会充当“红顶中介”和“二政府”，“靠机关吃企业”问题突出［22］。可见，无论是工会、协会组织还是相关中介机构，都不具备提起公益诉讼所要求的现实条件，通过检察机关提起行政公益诉讼进而实现维护安全生产国家利益和社会公共利益的目标，是推进安全生产公益诉讼制度的必然选择。

(三)检察机关提起行政公益诉讼是履行安全生产法律监督职责的应有之义

虽然当前我国安全生产形势总体稳定向好，但基层基础依然薄弱的现状没有改变，安全生产仍处于脆弱期、爬坡期、过坎期，不确定因素增多［23］。在此背景下，加强安全监管执法，仍是当前遏制安全生产违法行为，预防重特大事故发生，推动实现安全生产形势好转的最有效的途径之一。由于现阶段我国安全监管体制机制不完善，特别是在事故全面问责风暴的影响下，部分安全监管部门及其行政执法人员缺乏行政执法动力，监管不到位问题较为突出。国务院安委会考核巡查组在2018年安全生产考核巡查中发现，有的地方安全监管“走过场”，比如甘肃武威市古浪县古浪镇安全检查流于形式，部分上报材料和检查记录自相矛盾，广东个别部门、部分乡镇安排部署安全生产和消防工作时，对上级文件要求照搬照抄或一转了之［24］。由于政府监管不到位，由此引发的生产安全事故屡见不鲜。如2017年湖南省株洲市攸县吉林桥矿业有限责任公司“5·7”重大中毒窒息事故，暴露出地方煤炭、电力、安监、环保、信息化等部门，在项目审核、日常检查、现场验收、问题整改等环节中，存在监管不到位等问题，致使无证冶炼小作坊长期非法生产，造成18名作业人员中毒死亡、4人重伤，直接经济损失2056.6万元［25］。解决上述问题，加强对行政执法的外部监督尤为关键。检察公益诉讼制度是基于检察机关作为法律监督机关的宪法定位而新增加的一项检察职能［26］。与其他主体相比，检察机关作为法律监督机关，与被监督的地方及其负有安全监管职责的部门没有利害关系，加上过硬的法律专业素质，有先天的条件和能力依法监督行政机关依法履职，让安全生产违法者付出应有的法律代价，及时矫正受侵害的社会关系。此外，借助检察机关的法律监督力量，加强对侵害社会公共利益的安全生产违法问题的监督制约，形成体制内外共同监督的合力，不仅有利于提升负有安全监管职责的部门依法履职的主动性和自觉性，而且有助于进一步形成安全生产的高压态势，这也是破解当前安全生产突出问题、建立齐抓共管的工作机制的客观需要。

四、检察机关提起安全生产行政公益诉讼的现实问题与制度建构

(一)诉前检察建议:安全生产行政公益诉讼前置程序

目前，对于生态环境和资源保护、食品药品安全、国有财产保护、国有土地使用权出让等四个重点领域，我国《行政诉讼法》第二十五条及相关司法解释，明确规定了检察建议作为行政公益诉讼启动前置程序的原则，即检察机关应当先提出检察建议，督促行政机关依法履职;行政机关不依法履职的，才可以提起诉讼。那么，安全生产是否属于上述《行政诉讼法》第二十五条第四款规定的“‘等’领域”，立法及相关司法解释并未明确，理论界也存在不同认识①关于法条中“等”字的含义，一般认为存在“等内”和“等外”之分。从我国行政公益诉讼试点阶段的实践来看，人们更多地从“等内”认识公益诉讼的范围。参见关保英:《行政公益诉讼中的公益拓展研究》，载《政治与法律》2019年第8期，第128页。另有观点指出，从维护国家和社会公共利益考虑，只要行政行为违法的，都可以纳入监察机关提起行政公益诉讼的案件范围。在司法实践中，“两高”可以根据司法实践的具体情况，对行政公益诉讼“等”字的范围作扩大解释。参见徐全兵:《检察机关提起行政公益诉讼的职能定位与制度建构》，载《行政法学研究》2017年第5期，第84页。。

从法理上讲，检察机关在我国整体法律监督体制设计中，发挥协同和补充监督的作用，作为“最后一道防线”，检察机关应坚持不重复监督以及不代行行政权的原则，即当发现行政机关违法或不作为时，首先应当建议行政机关纠正或建议其上级机关或监察机构予以处理，在所有手段不奏效时，可以依法提起行政公益诉讼［27］。这一过程实际上是检察机关将法律监督具体化为诉讼程序的起诉权的过程［28］。此外，行政公益诉讼本质是助力政府依法行政，诉前发出检察建议，不仅节约司法资源，也符合行政公益诉讼发挥法律监督职能作用，维护国家利益和社会公共利益的最终目的。据统计，2018年全国检察机关共向行政机关发出检察建议101 254件，97.2%得到采纳，更多问题在诉前得以解决［29］。

安全生产公益诉讼尽管发生领域不同，但从本质上并未超出该制度设计的范畴。实际上，检察建议作为安全生产行政公益诉讼诉前程序的地位和作用，在推动解决安全生产隐患方面已有所彰显。如内蒙古赤峰市翁牛特旗危险废物安全隐患案中，两村民违法在家中私设高压储罐存储液态二氧化碳，对该村547名村民的人身和财产安全构成现实严重威胁。翁牛特旗检察院通过诉前程序发出检察建议书，督促翁牛特旗安监局依法全面履职，及时地消除了安全隐患，避免了事故的发生［30］。这一做法，得到上层有关部门的制度回应。2019年4月16日，应急管理部会同公安部、“两高”出台的《安全生产行政执法与刑事司法衔接工作办法》(以下简称《办法》)，对检察机关开展法律监督做了制度尝试。《办法》第三十条规定，检察机关发现有关部门在履行安全监管职责方面存在违法、不当情形的，可以发出检察建议。下一步，建议对于本条规定的有关部门履行检察建议的时限、方式、情况反馈，以及不履行检察建议时相应的法律责任等进行细化，同时以司法解释等方式明确规定:“有关部门在收到检察建议后，仍然不依法履职安全监管职责的，检察机关可以提起行政公益诉讼。”为了强化检察建议的效果，可以考虑借鉴《吉林省检察机关行政执法监督约谈暂行办法》等相关经验，建立安全监管执法监督检察约谈机制，通过约谈相关行政机关负责人的方式，强化检察建议的效果［31］。

(二)明确安全生产公益诉讼的启动标准:“过程违法”+“行为主义”

我国《行政诉讼法》第二十五条第四款确立了启动行政公益诉讼，必须具备“不履行法定职责”这一核心要件。关于“不履行法定职责”，最高人民检察院确立了“行政过程”与“后果主义”两类具体的判断标准，前者是过程性的，即行政机关任何一个环节的实质导致公共利益受损，构成不履行法定职责;后者则指的是，行政机关是否履行法定职责的核心判断要素是行政相对人违法行为是否停止这一事实结果［32］。对于“行政过程”违法这一标准，实际上，《检察机关行政公益诉讼案件办案指南(试行)》已经明确了检察机关提起行政公益诉讼案件，应当查明行政机关未依法履职的两类情形:一类是“违法行使职权”;另一类是“不作为”。不作为是指行政法律关系主体不履行行政法律规范或者行政行为所规定的作为义务，其所造成的社会危害往往并不亚于行政违法［33］。从安全生产司法实践看，负有安全监管职责的部门“违法行使职权或不作为”的情形比较复杂。笔者所在单位的课题组通过“中国裁判文书网”检索法院2011—2015年公布的刑事判决书，共收集以“玩忽职守罪”追究安全监管执法人员刑事责任的案例130起①选取样涵盖全国21个省(自治区、直辖市)，涉及矿山、危险化学品、烟花爆竹等重点领域，涵盖全部事故等级，具有一定代表性，在一定程度上能够反映出安全监管执法责任追究的面貌。。统计表明，绝大多数安全监管执法人员因“未认真履行职责”被追究刑事责任，具体情形包括:未开展全面检查或未及时发现事故隐患、未履行规范性文件规定的职责、未落实“打非治违”等任务、行政执法存在过错、未及时督促企业整改落实、未履行“综合监管”职责等。如刘某洋玩忽职守一案，即属未依法履职的情形。根据周口市川汇区人民法院(2013)川刑初字第415号判决书，河南周口市川汇区人和办事处经济发展和安全生产办公室主任刘某洋，对辖区内生产经营单位的安全生产负有监管职责，但对其辖区内的周口市锅炉厂存在的违反安全生产法律、法规的行为没有及时发现并予以制止，没有监管到位，更没有向上级人民政府有关部门报告，对周口市锅炉厂一人死亡事故的发生负有一定的责任②案例来源中国裁判文书网。。

对于“后果主义”这一标准，由于安全生产工作的特殊性，如果等到出现实际的危害结果(往往已经造成人员伤亡或一定数额的经济损失)，才启动公益诉讼程序的话，实际上为时已晚。事故源于隐患，源于违法违规行为。鉴于此，对于安全生产公益诉讼，建议采取“行为主义”的判定标准。但正如上文分析的，由于安全生产公共利益涉及众多主体，私益、公益往往交织在一起，加之安全生产行业门类众多，煤矿、非煤矿山、危险化学品、烟花爆竹等不同领域安全生产违法的具体形态千差万别，尤其是随着安全生产概念的内涵和外延不断拓展延伸，涉及到安全生产公共利益的事项也越来越多。因此，如何科学界定某一违法行为是否侵犯了安全生产公共利益，达到什么标准才算侵犯安全生产公共利益，成为在建立安全生产公益诉讼制度之前首先要解决的问题。对此，笔者建议采取“严重违法行为”的标准，即当生产经营单位存在具有明显的主观故意，且极易导致重大生产安全事故的违法行为，比如无证生产经营建设的;故意关闭、破坏必要的安全监控和报警设备的;强令违章冒险作业的;矿山企业超层越界开采的;等等。在此情况下，检察机关可以启动行政公益诉讼程序，督促负有安全监管职责的部门及时开展安全生产监管执法。

(三)建立诉前程序与诉讼程序衔接相关规则

首先，通过联席会议等手段，解决能发现违法行为线索的问题。众所周知，安全生产立法的根本目的是“防止和减少生产安全事故，保障人民群众生命和财产安全”①参见《安全生产法》第一条。。如何通过强化法律监督，督促负有安全监管职责的部门依法履职，推动安全生产从事后查处转到事前预防，努力做到“防患于未然”，是真正体现公益诉讼的价值所在。因此，对于尚未出现生产安全事故，检察机关如何在履行职责过程中发现公益诉讼案件的线索，成为摆在安全生产公益诉讼推进过程中必须重点解决的一个难题。对于这一问题，一方面，笔者建议借助应急管理部与“两高”正在构建的安全生产行政执法与刑事司法衔接工作平台，充分发挥部门间联席会议的作用，扩大安全生产行政执法动态信息报送范围，检察机关及时研判并从中发现公益诉讼案件线索;另一方面，畅通举报投诉渠道，广泛收集有关安全生产监管方面的意见建议，并及时依法作出处理。

其次，解决行政机关是否履行法定职责审查标准的问题。行政公益诉讼案件肇始于行政机关“违法行使职权或不作为”。因此，对于“违法行使职权或者不作为”的审查及后续判定非常关键。这一问题，实际上涉及司法权对行政权的审查范围和强度问题。笔者认为，行政权与司法权有明确的分工，二者在国家制度设计中有不同的功能、边界和价值考量，检察机关对行政机关履职的监督，并不意味着可以对行政行为进行完全替代式的审查，其中蕴含着对行政权运行规律和特点的尊重，也更符合国家职能专业化和效能化的发展要求［34］。鉴于此，笔者认为，对于安全监管执法人员“违法行使职权或者不作为”的审查判断，主要应是程序性的而非对实体问题进行判断，这符合检察权与行政权分工要求以及检察机关作为法律监督机关的职能定位。比如，对于安全监管执法人员发现不属于本部门职责范围的事项，是否依法移送其他部门及时依法进行处理;在监督检查过程中，当发现生产经营单位存在安全生产违法行为或者事故隐患后，是否按照《安全生产法》等相关要求，作出责令限期改正或消除事故隐患的行政命令，以及是否按规定的时限和要求进行了复查，并作出最终处理，等等。审查的依据包括《安全生产法》《行政处罚法》《安全生产许可证条例》《安全生产监管监察职责和行政执法责任追究的暂行规定》等法律、行政法规和部门规章规定的安全监管部门的法定职责，以及各级政府公布的部门职责“三定”方案和有关部门制定的“权力和责任清单”所列明的职权事项、执法程序、追责情形等内容。

再次，解决证明材料的标准问题。“两高”于2018年3月联合发布的《关于检察公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》(以下简称《解释》)第二十二条第二项明确要求，人民检察院提起行政公益诉讼，应当提交“被告违法行使职权或者不作为，致使国家利益或者社会公共利益受到侵害的证明材料”。虽然上述《解释》同时规定了检察机关拥有调查取证权，但是由于并非强制性的，实践中常常存在行政机关不予配合，企业毁灭证据等现象［35］。为解决这一问题，建议按照“无强制—强干预”的助推理论特质要求，通过制度设计介入行政机关的行为选择［36］。如建立安全监管部门权力和责任清单公示制度，安全监管执法计划和专项执法信息共享机制，尤其完善重大案件执法取证的告知程序，一旦检察机关发现有关部门或者企业企图销毁证据、涂改证据、串供等不法行为或嫌疑时，可以直接介入调查，第一时间固定各类原始证据，相关单位不配合的，应当承担相应的法律后果。

五、结语

我国检察公益诉讼尚处于探索阶段，面临理论准备不足、制度供给不足以及实践积累不足等现实问题［37］，除《行政诉讼法》明确的四个重点领域，当前对行政违法行为的检察监督不具备全面展开的条件［38］。此外，需要进一步检讨的是，目前的安全生产工作机制经过十余年磨合与改进，总体上适应我国国情，并在实践中发挥了应有作用。2016年，全国人大常委会执法检查组从行政执法、责任体系、保障能力等多个方面进行评估后认为，现行的以《安全生产法》为基础的制度设计，效果总体上是好的，安全生产形势逐年好转，连续13年实现事故起数和死亡人数“双下降”［39］。在这种背景下，扩大行政公益诉讼的范围，势必打破原有的安全生产行政监管的制度体系，检察权的介入，能否带来司法权与行政权的良性互动，抑或会引发对行政权的不当僭越，甚至于带来“叠床架屋”的问题，还有待进一步观察，尤其需要借鉴环保等领域推行行政公益诉讼的经验和不足，做好充分的理论准备①从国务院2005年12月发布《关于落实科学发展观加强环境保护的决定》宣布“推动环境公益诉讼”迄今，我国的环境公益诉讼制度一直尚未建立起来。究其原因，主要是理论准备尚不充分，实践中对于“我国建立这项制度的必要性”一直存在争论。参见徐祥民，宋福敏:《建立中国环境公益诉讼制度的理论准备》，载《中国人口·资源与环境》2016年第7期，第110－116页。此外，尽管学者多有建言，但检察机关提起环境公益诉讼面临的两大问题始终悬而未决，即环境公益诉讼制度在内部间存在的冲突问题，以及环境公益诉讼制度与已有制度外部间的功能重叠问题。参见罗丽:《我国环境公益诉讼制度的建构问题与解决对策》，载《中国法学》2017年第3期，第245－246页。。鉴于此，对于检察机关提起安全生产行政公益诉讼，笔者建议在通盘考虑我国安全生产监管执法以及司法实践状况基础上，分三步走:第一步，建议参照国土资源部门的做法，与相关部门建立联席会议制度、协作配合机制、执法信息共享和案件线索移送制度;第二步，在全国选取具有代表性的省市开展检察机关提起安全生产行政公益诉讼试点;第三步，在总结分析试点地区经验的基础上，综合考虑是否逐步推开［40］。