我国生态补偿的制度建设与经济政策实践

王经政 秦小丽（宿迁学院商学院）

■生态补偿的概念理解

（一）生态补偿概念的界定具有多样性

生态补偿是一个涉及多学科的综合性问题。生态补偿的经济学理论主要关注如何通过经济手段优化生态环境资源的配置，从而提高社会整体的效率与福利。与生态意义上修复生态系统的生态补偿概念不同，社会经济意义方面的概念更强调对生态系统的保护，同时也兼具修复之意。除了经济学方面的概念理解外，环境社会学的主要理论流派也对生态补偿的相关概念进行了分析和反思，它们比较关注生态补偿过程中的参与性、公平性等问题，以及生态补偿过程的有效性和合理性。而政治和法律领域的生态补偿研究则更倾向于如何对生态补偿过程中的产权界定和补偿过程中的权力关系进行合理区分。总体来看，生态补偿概念的提出，一方面是认可了自然生态系统的服务价值，另一方面是确认了对人类活动进行规范的必要性。从对国内外生态补偿概念的分析看出，生态补偿的范畴涵盖了学术界流行的生物多样性价值补偿和生态系统服务支付费用等方面。

（二）本研究对生态补偿概念的理解

因为生态补偿的外延边界会决定生态补偿政策的适用条件，如果将所有与生态保护相关的经济性行为都纳入生态补偿范围，这会致使生态补偿外延过大，就有可能会使生态补偿的范畴与现有的相关法规、政策产生矛盾与冲突；同样的道理，如果将生态补偿仅仅理解为专项基金补助与相关收费，就会使生态补偿的外延过于狭窄，这会对后续的生态补偿政策实施时拟采用的方式、手段等产生制约，进而影响生态补偿功能的有效发挥。所以，生态补偿在进行概念外延拓展时既要强调其基本性质与基础定位，还要注重生态补偿和其他经济政策的协调关系。综上，作为一种补偿机制，生态补偿可以理解为利用市场调节与政府干预的手段，通过双向奖惩的方式来协调各利益方关系，以实现保护、维持生态系统服务的目标。

■我国生态补偿制度的建立健全

到目前为止，我国已经在矿产资源、农业、森林、草原等多个领域对生态补偿进行了立法并据，并据此开展生了不少生态补偿项目。

（一）2010年之前的制度建设

具体来说，1986年，我国颁布了国内第一部生态补偿的法律制度——《中华人民共和国矿产资源法》，对生态补偿方面的相关内容做出规定。1994年，我国《矿产资源补偿费征收管理规定》出台，在一定程度上规范了矿产资源补偿费的征收，推动了我国生态补偿制度的建设。2005年，《国务院关于落实科学发展观加强环境保护的决定》正式出台，在科学发展中进一步强化生态环境保护越来越受到重视；随后，《关于开展生态补偿试点工作的指导意见》在2007年发布，这些相关的生态环境保护政策的建立健全为我国生态补偿工作的有序开展奠定了重要基础。除了“退耕还林”“退耕还草”等与农业生态补偿相关的法规政策的推出外，2010年《生态补偿条例》被列入立法计划，其框架已初步确定，但因涉及的领域较多，加上各方利益在短时间内难以协调，所以该条例迟迟未能出台。

（二）2010年之后的制度建设

2011年，《中华人民共和国国民经济和社会发展第十二个五年规划纲要》明确提出“建立完善生态环境与资源补偿机制”；2012年，党的十八大明确要求建立环境污染生态补偿制度；次年召开的十八届三中全会提出“推动地区间建立横向生态补偿制度”。至此，生态补偿制度建设已上升至国家战略层面，其总体性的建设方针也逐步形成。2014年发布的新《环境保护法》明确提出要建立健全生态保护补偿制度，而同年发布的《水土保持补偿费征收使用管理办法》则进一步加快了国内生态补偿法律制度的建设。2016年，《关于健全生态保护补偿机制的意见》闪亮登场，这是我国第一份针对生态补偿机制的国家级文件，该《意见》明确了生态补偿的事权关系是“以地方补偿为主、中央财政给予支持”。2016年，《关于加快建立流域上下游横向生态保护补偿机制的指导意见》由财政部等四部委联合发布，目有是加快流域保护和治理长效机制的形成。2020年5月，财政部等四部门联合发布《支持引导黄河全流域建立横向生态补偿机制试点实施方案》，针对沿黄九省（区）探索建立黄河全流域横向生态补偿标准核算体系。

■我国生态补偿的政策实践

我国生态补偿实践起步较晚，总体来看，国内的生态补偿主要是通过开展相关项目来推行，在实务中通常会涉及国家与地方两个层面。

（一）从国家发展战略层面看

党中央和国务院一直高度重视生态补偿在生态建设中的重要作用，相关的生态补偿项目主要是以生态建设工程形式进行。为了实现生态环境保护的目的，我国从1978年起开始针对我国西北、华北、东北的13个省区建设三北防护林体系的重大生态建设工程，五年后即1983年，云南省试点对矿石开采征收补偿金，以促进被破坏的生态环境的恢复与及时有效治理。随后，国家天然林保护、环京津风沙源治理等大型生态保护工程也相继启动。从1999年开始，我国先后推出了“退耕还林”“退牧还草”“退田还湖”等一系列生态工程。这些生态补偿项目的实施增强了人们的生态保护意识、也在一定程度上保护了生态安全。

以“退牧还草”项目为例，根据我国2001-2010年全国草原生态保护建设规划，我国从2003年起开始实行“退牧还草”项目，该项目涉及我国西部11个省区约10亿亩的草地。2010年年底，国内第一个跨省流域的生态补偿机制试点在安徽省新安江流域启动，并从2012年起开始为期3年的第一轮行动。从森林生态效益的补偿机制看，从2013年起，中央财政无论是对集体和个人所有的国家级公益林，还有国有的国家级公益林，其补偿标准都给予了不同程度的提升。再以湿地补偿为例，2014年国家针对国内21个省、自治区的21处国家级湿地自然保护区，共计安排6.4亿元的中央财政资金，用于湿地补贴生态效益补偿试点。在国家大型生态补偿项目开展下，国内名区域农业生态补偿的试点与实践也在大力推进，努力在发展经济的同时注意生态环境的改善。2019年，进一步完善粮食主产区利益补偿机制在中央一号文件中被明确提出；针对黄河全流域横向生态补偿机制试点，从2020年起的3年内，中央财政专门安排黄河全流域横向生态补偿激励政策，并以“提升水质”“节约水资源”为核心，以生态产品价值为导向，支持引导各地区加快建立横向生态补偿机制。

（二）从地方政策实践层面看

农业大省山东省在2016年制定《山东省大气环境防治条例》，在该条例规范下积极开展大气环境治理；东部省份广东省实行耕地保护激励性补偿措施，在全国率先建起基本农田保护经济补偿机制，起到了很好的示范效果。各地在推进生态补偿试点中，也相继出台了流域生态补偿等方面的政策性文件。如：2016年安徽省印发《关于进一步完善大别山区水环境生态补偿机制的通知》，就完善政策体系、加大补偿投入、加强基础管理、健全工作机制、推进政策协同等方面提出了意见；2017年安徽、宁夏等省纷纷印发加快建立流域上下游横向生态保护补偿机制的实施方案，以建立多元化的生态保护和补偿机制；2019年安徽省出台《环境生态补偿实施办法》，有力推进了大别山区的水环境生态补偿实施。

■我国生态补偿制度建设与政策实践的归纳总结

在中央和地方的共同努力下，我国生态补偿在多个领域有所尝试与试点，也取得了一定成效。但因为我国生态补偿工作比国外同类工作启动晚，总体上看国内有关生态补偿立法、生态补偿机制、生态补偿政策框架构建等方面仍处于探索阶段。由于缺乏统一的立法基础和中央层级的协调，目前我国的生态补偿主要特征是部分行业内生态补偿开展较快、省级行政区域内生态补偿趋于整合、跨行业综合型生态补偿发展较慢、跨省区与跨流域生态补偿协调难度较大。目前流域生态补偿已在我国省级层面顺利开展并得到有效推广，其在实践中有两种基本类型：一是“水质提升补偿”，二是“水质恶化补偿”。经过各方努力与配合，目前已初步形成以流域生态保护为纽带的囊括农业、林业、工业在内的生态补偿范畴。近2年，国内部分省份已开始整合农业、林业、水利、环保等生态补偿，出台了相应的地方生态补偿条例。但跨省区、跨流域的生态补偿由于缺乏制度保障和中央有效协调，还未形成成熟的综合性生态补偿制度，这是随后一段时期我国生态补偿制度建设与政策实践的一个关注点。