土地经营权信托中农民权益的受损与应对

杨伟光

（西安财经大学法学院，陕西 西安 710061）

1 问题的缘起

发展规模经营是我国农业现代化的必由之路。中国共产党第十八届三中全会发布《关于全面深化改革若干重大问题的决定》，构建新型农业经营体系的战略部署，初次提出赋予农民对承包地占有、使用、收益、流转等权能，鼓励承包经营权流转，发展多种形式规模经营。2020年中央一号文件《中共中央、国务院关于抓好“三农”领域重点工作确保如期实现全面小康的意见》中再次强调鼓励发展多种形式适度规模经营。土地经营权信托便是实践中发展土地适度规模经营的重要制度创新。在土地经营权信托中，所有权、使用权与受益权相互独立运行，完美契合“三权分置”的改革潮流，此种独特的制度安排使其在全国各地快速实行并发展壮大。但由于土地经营权信托在我国兴起时间较晚，制度构建还不成熟，导致实践中出现了很多损害农民权益的情形。例如：在土地经营权信托合同中只规定村委会为受益人，没有涉及农户权利的相关事项，那么农户权益一旦受损，就无法直接依据合同行使救济权。

近年来学界已有不少学者关注土地经营权信托制度，尤其是随着“三权分置”观念被政府逐渐采纳以后，土地经营权信托流转也引起了许多学者的研究热情，但大多集中于土地经营权信托的可行性、法律构造、运行障碍等问题，缺乏对农民权益保护方面的探讨。保护农民权益一直是我国开展各种农村改革的基本原则之一。而且在过去几十年的国家发展进程中，中国广大农村地区的财富被源源不断输送给城市，农村与城市相比，大多处于贫穷困苦的境地，进而导致农民处于整个社会中的弱势群体地位。现在也理应从各方面对农民进行补偿，这其中最基本的做法就是加强对农民权益的保护。在土地经营权信托开展初期关注农民权益的保护可以提高农民进行土地经营权信托流转的意愿，有助于土地经营权信托的长远发展。鉴于此，本文拟从梳理土地经营权信托中农民权益受到损害的状况入手，通过剖析其发生原因，提出如何切实有效保护农民权益的对策。

2 土地经营权信托中损害农民权益形态描述

土地经营权信托中涉及多方主体利益，农民和其他主体相比又天然具有弱势性，因此农民的权益很容易就会受损。农民权益在土地经营权信托中被《信托法》表达为受益权，根据信托法的相关规定，受益权分为信托财产归属权、信托财产损害的救济权、知情权、受托人的解任权等[1]。考察土地经营权信托中农民权益受损状态则主要从这些权利入手，并且对权益受损的整个过程进行透视性分析，从而了解问题的实质。

2.1 农民对土地信托财产运行状况不知情

在土地经营权信托实践当中，信托公司为了降低谈判成本，让村委会与农户签订委托合同，再与村委会签订信托协议。这样的安排虽然可以直接降低信托的设立成本来提高工作效率，但却将农户排除出信托法律关系，导致农户对自己享有的权利不知情，甚至不了解自己的土地会转移给谁管理，怎样去管理。农户本身具有的弱势性加上实践中信托公司应为的披露义务和村委会的信息传达义务不完全履行或不履行，最终农户只能在收益分配时拿到土地收益，对信托其他运行环节知之甚少，更别提行使自身权利来维护其合法利益了。

2.2 农户的监督权行使效率低甚至被剥夺

《信托法》赋予委托人、受益人以监督权，来监督受托人对信托财产的管理、盈利和支出信息情况，必要时有权查阅信托账目以及其他相关资料。在土地经营权信托中，农户享有监督权，监督信托公司对土地的管理以及收支详情。但是有时在实践中由于农民不具有信托的相关专业知识，不知晓自己享有监督权，无法对信托过程进行监督，不能得知真实的土地支出和获利，这也就存在其他主体对收益进行私吞的可能。此外，在土地经营权信托实践中农户大多不在信托法律关系之中，信托委托人和受益人是政府或其他组织，在此种情况下，农民不享有监督权。而作为信托委托人和受益人的政府或其他组织因为还要将信托收益二次分配给农民，因不是最后收益方也经常对享有的监督权不予重视。

2.3 农户不能直接依据信托合同提起救济

我国土地经营权信托实践中，由于各地情况不同，土地经营权信托模式也有所差异。在浙江绍兴模式中，信托委托人是由政府成立的农村经济合作社，农户统一把土地以入股的形式转移给农村经济合作社，再由合作社将土地委托给土地服务中心进行管理收益，农户获取最终的收益。农户此时被排挤出信托法律关系，虽然最终的收益归属于农户，但信托协议内并没有明确指定。所以当农户的权益一旦受损，不能直接依据信托协议去维护自己的合法权益，只能求助于村委会或寻求其他救济方式。福建沙县的土地经营权信托实践中村委会与信托公司为信托当事人，合同条款直接称甲方村委会为受益人，信托合同中并没有出现关于农户的权利事项，那么农户权益一旦受损，如何依据信托合同有效行使救济权。

2.4 信托盈利模式难以保证农民长久的土地收益

在安徽宿州模式中，农户可以获得每亩千金小麦的租金的固定收益和70%的未来土地经营收益。中信信托和土地经营公司分享剩余的30%收益。同时中信信托向经营方提供年利率 10%融资支持[2]。一般来说，信托公司都没有农业经营能力，在从农民手里取得土地之后，通常会将土地交由专业的农业公司去经营。例如在安徽宿州模式中，中信信托将土地委托给安徽帝元农业公司作为第三方来运作土地。农业生产也有其特殊性，其前期投入大、生产周期长、收益率偏低、经营风险高，致使信托公司和实际土地经营者都面临很多风险。而信托公司已经提前预支了高额的固定地租，为了降低自身风险，会把对经营方提供的融资支持利率定的偏高，致使土地经营者压力更大。土地经营者为获取收益往往会铤而走险将土地转向非农业生产，这种做法不仅违背设立信托的目的，也违反了国家的宏观政策，而这也明显不是长久之计。

3 土地经营权信托中农民权益受损形成机理分析

土地经营权信托中农民权益受损形态表现多种多样，在分析致因时，往往多种因素相互作用导致受损状态的发生，经过理性思考，我们依然可以探究其主要致因。

3.1 农民自身具有弱势性

尽管近些年我国信托业发展迅速，但是由于信托源于英美，进入我国的时间较晚，因此社会公众对信托业务大多都认知不足。土地经营权信托作为一种新兴的信托业务，虽然经历过一段时间的实践探索，但是对此知悉的人仍然很少。即使是专门从事信托行业的金融专家都知之甚少，更何况是较少涉及金融信托领域的广大农户。所以，大部分农户对于土地经营权信托是陌生的，并不知道其信托流程以及在土地经营权信托中享有的权利和应尽的义务。这势必会导致农户在土地经营权信托中由于对权利义务不明晰，出现自身合法权利遭受损害的情况。

3.2 法律供给不足

在我国目前的法律体系中，关系到土地经营权信托的法律规范有《物权法》、《信托法》和《土地承包法》，但上述法律规范均没有直接规定土地经营权信托的相关内容。在土地经营权信托中共有两层法律关系，一层是信托关系，主要适用《信托法》，一层是土地承包关系，主要适用《土地承包法》。而当发生权属转移时，则从《物权法》中寻求依据。土地经营权信托相较于一般信托有其特殊之处。首先，其客体权利特殊。土地经营权作为其客体，不仅涉及农户利益，还涉及土地保护的相关宏观政策。其次，客体权属特殊。土地经营权是在“三权分置”下产生的新型权利，现有法律规范尚未对其是物权还是债权作出明确规定。因此，在考虑土地经营权信托本身特征的前提下，用一般信托的调整方式难以实现对土地经营权信托的调整。另外土地经营权信托作为一种土地流转方式，在现有《土地承包法》中也没有进行明确规定，只能将其归属于“其他方式”之中。所以，现有的法律规范无法涵盖土地经营权信托制度，使农民在土地经营权信托中的权利无法得到有效保护。

3.3 政府扮演的角色既越位又缺位

在社会市场经济体制下，政府应扮演着一个服务型政府的角色，既不越位，也不缺位，但是在土地经营权信托实践中，政府所扮演的角色既越位又缺位。具体来说，越位即是在土地经营权信托流转过程中政府过度干预市场，从而对经济主体的经营产生过多影响。例如，将农户排除出信托关系，自己直接充当委托人和受益人。缺位即是政府在土地经营权信托运行过程中没有充分发挥自己作为信托委托人和受益人的权利，去监管信托公司的信托行为。实践中还出现了由地方政府出资设立信托公司的情形，那么假如出现经营风险，又是否由地方财政弥补亏损，恐怕最后承受风险的还是处于最底端的农民。

3.4 信托公司存在单向信息透明度问题

依据《信托法》第二条，土地经营权信托是以信托人对受托人的信任为前提，但对于信托人农户来说，受托人的信用水平仅具有单向透明度特征[3]。在土地经营权信托实践中，信托企业与农户达成的信托合同多为信托企业利用其专业能力设计的格式合同，来规避己方信托责任。土地经营权信托合同的制定程序也没能有效进行公开，使得农民难以实质性参与到合同的制定过程中去，无法在签订合同时提出有效争议，更无法利用信托合同来维护自身权益。并且信托公司制定的合同中存在诸多隐蔽性条款，来模糊自身的信息披露义务，强化农民的履约义务。在此种信托公司单向信息透明的情况下，农民一旦签订信托合同，将在承担严苛义务的同时，也无法有效保护自身权益。

4 土地经营权信托中保护农民权益的路径与对策

保障农民权利，以至于保障每个人的基本权利和自由，关键在于驯服权力和驯服资本，这是我们实现现代国家治理转型最为艰巨的时代任务[4]。《土地承包法》修订之后，土地经营权也正式成为农民权益的重要组成部分，土地经营权信托以土地经营权为客体进行土地流转，关系到农民是否能实现其土地权益。为此，经过前文对土地经营权信托中农民权益保护问题的分析，现提出相关优化策略。

4.1 构建以保护农民权益为原则的土地经营权信托法律制度体系

针对目前我国现有法律规范滞后于土地经营权信托实践发展的情形，有必要通过立法对实践中可能出现的风险进行规制。首先立法机构应当在与各利益方充分沟通及充分调研的基础上，制定土地经营权信托单行法，以此将土地经营权信托行为纳入法律控制框架内。其次在立法时引入惩罚性赔偿原则保护农民权益不受损害，但应局限于受托人故意违反信托合同，并给农民造成损失的情形。最后立法机构应当以法律形式明确土地经营权信托行为，并且对于受托人以信托方式流转得到的土地，进行强制性规定使其不可随意变更用途，严防农地非农化。

4.2 政府充当监管人角色维护农民权益

在土地经营权信托设立到终止的整个过程中，既不能完全禁止政府参与，也不能忽视政府在其中的积极作用，而应当明确政府的监管人角色，来为农民权益保驾护航。对于土地经营权信托中政府监管角色的设置，首先政府监管须以合法性为前提。政府在对土地经营权信托运作进行监管时，应当符合法律规定。在作为一般主体参加土地经营权信托时，应当保持中立者姿态。其次注重发挥服务功能。服务型理念应贯穿政府参与土地经营权信托的整个过程，为公众树立一个良好的服务者形象。最后以维护农民权益为最终目的。农民在参与土地经营权信托的过程中，与其他主体相比具有天然的弱势性，政府应承担信托各方利益衡平职责，切实维护农民权益。

4.3 强化信义义务约束信托公司行为

从信托本源可知，信托公司应完全为了受益人的利益而对信托进行管理。那么依据《信托法》，土地经营权信托中信托公司的信义义务可以总结为：（1）诚信管理义务。信托公司在对信托财产管理的过程中，应恪守诚实信用原则，忠于信托目的，将农民利益放在首位，不能随意侵害农民利益。（2）分别管理义务。信托公司在管理信托财产的规程中，应对信托财产进行单独管理，不能使信托财产与其他财产发生混淆。对各个农户的信托财产也要进行分别隔离管理，来确定各自的权属边界。（3）自己管理义务。原则上在土地经营权信托流转中，信托公司应直接对信托财产进行管理。但考虑到信托公司没有农业经营能力，也可间接管理，但产生的法律后果还是直接归属于信托公司，由信托公司直接对农民负责。（4）限制自我交易义务。当发生特殊情况不得不进行自我交易时，应取得农民同意，防止农民权益被侵害。

4.4 完善受益人权益保障机制

在土地经营权信托流转中，应明确农户为信托受益人。在此前提下完善受益人权益保障机制，切实维护农民合法权益。首先，建立受益人大会制度，将众多受益人意志转变为集体意志，以此来消除个体监督能力的不足。其次，明确地方政府、村集体、信托公司、农户等主体的权责配置，以此来改善农民在土地经营权信托流转时的弱势地位。但也应注意对各主体的责权利效进行综合考量，例如，在必要时，为了调动信托公司的积极性也可给予其适当优惠。最后，考虑到农户作为受益人，其知识能力、谈判能力和维权能力等方面都还处于弱势地位，建议在设立信托合同时，引入信托监察人制度并明定其职责，以此更好的保障受益人合法权益。