乡村振兴战略背景下农村公共服务供给模式研究——以广西桂平市为例

王伟

（广西财经学院经济与贸易学院，广西 南宁 530000）

国外学者主要从市场、政府、社会组织等方面研究公共服务问题。斯托克[1]在公共服务治理方面提出治理主体不仅仅是政府内部机构，还包括来自政府以外的治理主体；理查德在公共服务的具体供给职能方面提出供给主要是依托政府系统内部的正式组织机构[2]；美国学者戴维提出在公共服务供给背景下[3]，需实现从政府一元主导到市场主体多元参与的转化；莱斯特提出政府可以通过为社会组织提供必要性的财政经费来鼓励社会组织参与到公共服务的实际生产与供给过程，以此扩充供给的市场主体[4]；登哈特夫妇创立新公共服务理论，提出建立具有完整性和回应性的公共机构是解决公共服务问题的关键[5]。

国内学者对于农村公共服务的研究主要包括：农村公共服务供给、公共服务治理、公共服务监督三个方面。陈永胜、张少冬，提出了多元共存、功能互补、良性竞争的新型公共服务供给格局，要构建多元化公共服务供给模式、加大筹措资金与整合资金的力度、实现贫困县农村公共服务均等化，同时还要健全农村公共服务项目监督机制[6]；王彦总结了政府一元化供给的缺陷，论证了村民参与农村公共服务供给的理论性和现实性，协调好政府、市场、社会组织和村民在农村公共服务供给中的关系，是提升农村公共服务供给有效性的明智选择[7]；杨楠楠提出目前农村公共服务最主要的问题就是供给不足，针对此提出了推进城乡一体化建设、推动建立多元化的服务供给模式、引入监督机制[8]；赵为民总结了农村一事一议与财政奖补制度的结合在中国农村传统的“熟人社会”，减少了集体选择行动中的“自利行为”和“搭便车”倾向，有利于合作行为的形成，此种社会环境可以促成农户通过集体选择自主提供公共产品[9]。

本文以桂平市作为实证研究对象，在国内外研究的基础上，结合广西桂平市农村公共服务供给的实证案例，并尝试提出农村公共服务供给的可行创新机制，为解决农村一事一议与政府的财政奖补制度下公共服务供给效率问题提供参考实现路径，助力于乡村振兴战略的实施及推进。

1 桂平市农村公共服务供给模式的比较

近年来，随着财政扶持力度的不断加大，桂平市在农村基础设施公共服务上，明显改善：2016年新增水泥硬化路1458kg，2017年新增830kg，2018年进入重点突破阶段，2019年已基本实现了村村通公路；2016年新建或改建30个村级服务中心，2017年新建或改建44个村级服务中心，2018年新建或改建41个，2019年计划新建或改建154个，改建新建完成后，基本实现全市412个行政村的村级服务中心全覆盖。村级服务中心包含了文化活动室、排练培训室、图书阅览室、体育活动场，早在2015年底，桂平市已有村卫生室1449个，已确保行政村卫生室全覆盖。

农村“一事一议”的财政奖补，推进不顺。2017年村级一事一议的补助支出年初预算为342.78万元，支出决算为537.76万元，完成年初预算的156.88%，2018年，预算支出为7377万元，支出决算为4203.50万元，结果只完成年初预算的56.98%。根据桂平市公共服务供给状况，现有的供给模式主要有以下几种：

1.1 自上而下的行政供给模式

在桂平市的农村基础设施的公共服务供给中，包括了基础道路、村级服务中心、环境保护、水利工程等，是由政府作为主要供给，采取了自上而下的行政供给模式。在政府供给模式下的农村公共服务供给是覆盖所有行政村的，没有特殊性，发起到完成标准化、同一化、指标化，兼顾了一个县域下的公平，平等化对待。

1.2 农村“一事一议”与财政奖补制度

桂平市通过发展农事村办的农村公共服务供给模式，即农村“一事一议”财政奖补，由村委会联系村民群众，自下而上的发起。一方面，农村公共服务供给的资金来源依然主要是通过政府供给，村委会作为最后的末端执行；另一方面提倡和支持村委会作为发起单位的村级自筹资金项目的公共服务的供给，激励了农村公共服务供给村级项目式发起的供给模式，同时通过部分自筹资金增加公共服务供给匹配度。

在实践过程中，合水村和大广村作为两个相邻的村子，都完成了水泥路自然村、屯的全通达和太阳能路灯的建设及饮水工程。发起过程中，制度上的流程是，第一步由村委会对一事一议筹资的议事项目提出资金补助申请报告，然后一事一议村民大会或村民代表会议记录、一事一议会议表决的签字记录、一事一议自筹资金登记表；实际流程是合水村和大广村都是先完成自筹资金，然后村民代表大会及签字作为制度形式上的安排，最终是由村委会完成申报材料，民主决议转化为是否愿意承担按人口集资下的分配支付。对此大广村和合水村的村委会的解释是村民大会难以发起、村民代表大会必定通过，而最后筹款是落实到个人，能否筹集资金决定成败。合水村和大广村长水泥路的建设作为最先实施的项目，参与积极性比后面发起的太阳能路灯和饮水工程项目高，饮水工程项目积极性最低。

1.3 社会组织供给

主要表现在农村的饮水、小型水利设施、小部分村道。以农村饮水为例，农村传统的分散式居住和家族式聚居，在饮水供给上，桂平市农村地区采用的是一户或几户的分散式、自发式供给。在水源选取上，根据经验性的直接引用山泉水或井水，较次的选择引用河水。这部分的供给特点为：小型性，主要是为了满足几户到几十户的生活性和生产性公共服务需求；家族式，以家族为代表的社会组织作为主要供给者；邻近性，各供给的个体单位上，其住宅或农田，都是相邻性；效益内化性，只是作为供给组织内部效益，供给者之外，不享有其效益外溢。

2 桂平市农村公共服务供给的不足与现实困境

2.1 自上而下的行政供给的优势与不足

农村公共服务依靠政府自上而下的强制性的行政手段，同时依托乡村振兴（精准扶贫）的政策的财政转移资金支持，其标准化、同一化、指标化的政府供给模式，快速性的实现了一批普遍性的农村公共服务供给，在供给实现速度上优于农村一事一议与财政奖补制度。但存在着快速、普遍性的供给伴随的需求对应性问题，自上而下的供给缺乏活力造成供给无效性或低效性。

政绩摊派的强制性，阶段化强制完成当期政绩目标，虽然一定程度激励了政府提供和改进农村公共服务供给，但是由于政绩指标在一定时期内的稳定性，先完成的部分农村地区已显示出供给无效性或低效性，但是由于缺乏无效政绩指标的退出机制，进一步加剧了由于标准化、同一化、指标化带来的公共服务供给的无效性或低效性。

2.2 农村一事一议与财政奖补制度的效率

但在实践过程中，政府干预性强，区别于传统的农村一事一议，同时受制于政府指标。传统的一事一议是先议事再筹钱，农村一事一议与财政奖补制度受政府指标性下发任务下是先筹钱不议事（村民代表大会的本质是如何筹钱）。村委会作为执行者，存在缺乏动力机制激励推进问题。表现为农村一事一议与财政奖补制度缺乏主动宣传与被动式接受驻村干部或政府部门的发起要求。

在饮水工程上，已存在一户或几户的分散式、自发式供给，但由于其政府政绩指标存在“四有”的其中有自来水硬性要求，村民反对意见强烈。政府行为的干预忽视了村民的支付能力及支付意愿，从而导致了村民支付与收益的不匹配性，进而导致了农村一事一议与财政奖补制度效率低下。

2.3 多元化供给的困境

社会组织供给由于其供给特点小型性、家族式、邻近性和效益内化性，决定了社会组织供给无法承担更大范围社会公共服务供给。同时城镇化带来的农村人口迁移，进一步瓦解了当前农村社会组织供给能力，农村社会组织已经无法自主实现农村公共产品的供给。农村一事一议与财政奖补制度拥有政府权力和资金介入也难以协调农村人口流动带来支付承担与效益匹配问题。

公共服务市场化的供给始终存在农村公共产品市场规模小，进入成本与效益不匹配等问题。政府通过补贴私人企业或引导国有企业可以实现供给。但是由于该类公共服务需求为日常性需求，如教育、公共交通、供电通信，由于公共预算限制与国有企业效率考虑，难以维持可持续性供给，故而此类公共服务的供给一直存在巨大的城乡差异。

3 乡村振兴与农村公共服务供给机制的创新及实现路径

针对乡村振兴的时代背景和桂平市的现实状况，对农村公共服务供给机制的创新及实现路径提出了以下建议：

3.1 建立政府公共服务供给政绩指标退出和重入机制

政府作为农村公共服务的提供者，就目前桂平市农村公共服务的供给机制而言，政府供给模式由于受到政绩、指标性的由上及下的供给机制的影响，供给弹性和供给效用都受到一定的制约，而农村一事一议与财政奖补的供给机制目的就是在于建立起自下而上的供给机制来弥补政府供给模式下的弊端，但是都受到政府政绩的干扰，未能实现应有的供给效率，为了提高供给效率，应该建立政府公共服务供给政绩指标退出机制。

3.1.1 建立阶段化的评估机制

通过建立阶段化的政府农村公共服务供给效率的阶段化评估，来决定是选择继续推进该类公共服务的推进建设。自上而下的行政供给模式中，组成政府—社会—村民三方评估，包括：村民的满意度评价、村民的使用率评价；社会的公共服务质量评价、结果监督体系；政府的绩效评价。其中村民不满意具有一票否决权，有条件的地区，委托高校等利益外围方评估。在农村一事一议与财政奖补制度中，可由村民支付意愿作为评价标准，包括支付金额及支付积极性，设置不同权重，村内常住村民的权重高于已迁居的并不断动态优化。对不合格的、不满意的，实行政绩指标退出。

3.1.2 建立防止性懒政的机会主义和指标重入机制

为了防范懒政的机会主义，在完成阶段性的评估后，设置适当的后续追踪调查，主要针对村民的对不同公共服务满意度及感知提升效益的调查。根据满意度及感知提升效益，对比不同农村地区公共产品供给实现的差异做出分析，对不同地区的公共服务的满意度及公共服务改进的感知提升效益的地区公共服务差异作分析，对差异较大的，可允许公共服务指标重入政绩考核，主要基于村民的熟人社会交流易产生差异对比性和村民民主决策的错判。同时通过指标重入，增加当地政府懒政风险，也是对村委会工作避责的防范，农村熟人社会对村委会工作具有记忆性与对比性，指标重入是重要的唤醒手段。最终通过政绩指标退出与重入，优化政府和农村一事一议与财政奖补制度公共服务供给效率，增加公共服务供给的匹配度。

3.2 培育村民公共产品发现意识

农村一事一议与财政奖补制度效率有待提高的原因在于自下而上的供给安排未能从底层传递出公共服务需求，表现为村民代表大会意见表达的虚设。要真正实现农村公共产品自下而上的表达需求，关键在于培育村民公共产品发现意识，主动参与到公共产品需求表达中来。

首先，政府部门需列出公共服务供给清单和支付承担分配清单，农村一事一议与财政奖补制度有明确的公共服务供给清单，但是缺少支付承担分配清单，明确支付承担分配清单利于村民评估支付成本与收益，做出选择。其次，完善公共产品供给信息传递，尽管当前农村存在公示栏、电子政务信息公示平台等信息传递方式，但是忽视了村民文化素养的制约，信息传递未表示出有效的传递性，应当建立更加接地气的信息传递，增设方言视频讲解、村委会语音播报讲解等多种形式，确保信息传递的有效性。最后，完善公共产品供给信息的全面性和村民公共产品知识的普及性，最后一点的成效依赖前两点的铺垫，培育村民公共产品发现意识，进而参与公共选择，促进农村一事一议与财政奖补的制度效率。

3.3 推进多元化参与

农村社会组织供给模式，已不再适应当前农村公共产品供给，同时为了推进农村公共产品市场化的建设，需多元化推进农村公共产品供给。

3.3.1 重构社会组织参与

农村人口流动，一事一议与财政奖补制度的个人筹资问题，也存在一定障碍，社会组织公共产品供给特征是以户籍制度行政村、生产大队而产生的，在整体性推进农村公共产品建设，必须重构社会组织参与。谁受益，谁支付，其主体既可以是个体，也可以是打破行政村、生产大队的利益主体，一事一议与财政奖补制度应打破村委会代表的行政村固定群体，进一步发展为可由利益主体代表，将支付群体与收益群体相契合，从而激发农村社会组织的重构和从内部激励社会组织参与农村公共服务供给。

3.3.2 完善制度法规建设

市场化的政府补贴和市场准入都需要进一步的完善制度法规建设，进一步降低市场主体供给成本，促进农村公共服务供给，避免寻租空间。同时，如果放宽一事一议与财政奖补制度受众代表，需要进一步完善制度和法规建设。最终，明确的制度法规，才能有效多元化推进农村公共产品供给。