促进新疆农村土地承包经营权确权成效的对策探讨

木合塔尔·沙地克

（中共新疆维吾尔自治区委员会党校，新疆 乌鲁木齐 830002）

农村土地承包经营权确权（下称农村土地确权）作为我国农村土地制度改革的基础和夯实农业农村发展基础的关键举措，在新时代进一步深化农村改革，保障农民土地权益等方面起着重要作用。2013年中央一号文件提出要看展农村土地确权登记颁证工作，并要求利用五年的时间基本完成这项工作，妥善解决农村土地四至不清、面积不准等现实问题。从此以后，在全国范围内通过先试点，后推进的方式全面开展了农村土地确权工作。因全国各地在自然条件、农业生产环境、土地结构和面积、土地产权制度等方面都有差距，因此党中央提出分阶段、分层次全面推进确权工作。

新疆是我国农用地面积较多的地区之一，目前共有农用地数量51718.7千公顷，占全国农用地面积的8.02%，排名全国第二，但是耕地面积比较少，新疆目前共有耕地面积只有5239.6千公顷，占全国总耕地面积的3.89%。从2013年以来新疆认真贯彻党中央关于农村土地制度改革的安排部署，每年都制定农村土地确权颁证整县推进试点工作实施方案，有序推进农村土地确权工作，也取得很好的成效。通过开展土地确权，更加明确了农村承包地所有权，稳定了承包权，放活了经营权，保障了新疆广大农民的土地权益，为更有效的推进农业适度规模经营以及加快新疆农业农村现代化进程打下了坚实的基础。

1 新疆农村土地确权工作的主要成效

1.1 确权工作取得了阶段性成果，让农民吃上了“定心丸”

新疆作为全国较早进行土地确权的地区，2011年6月成立了农村土地承包经营权确权登记指导小组，并全面启动了土地确权登记颁证试点工作。2012年玛纳斯、博乐等9个县（市）率先开展了土地确权试点工作，拉开了新疆农村土地确权登记颁证工作的序幕。2013年阿克苏市、和田县等7各县（市）被农业部认定土地确权试点县，之后每年按照国家农村土地确权登记颁证试点工作的总体要求，结合新疆农村实际情况，分地区、分批次全面推进了土地确权登记颁证工作，截止到2019年底，新疆顺利完成了3562万亩土地的承包权经营权确权登记工作，已经完成了确权任务。

新疆塔城市作为2017年第三批农村土地承包经营权确权登记颁证整县推进试点县（市），共涉及塔城市四乡二镇110个行政村，12442户农户，农村集体土地115.26万亩，其中：家庭承包面积80.27万亩，其他方式承包面积16.45万亩，集体机动地18.54万亩，截止2019年年底完成确权颁证工作。新疆农村承包地确权登记颁证工作顺利完成，保证了农民土地权益，充分展现了以习近平同志为核心的党中央强农、惠农、富农政策的优势，有效解决了以往地块面积不准、空间位置不明、登记簿不健全、档案管理不规范等问题。同时也化解了一批历史遗留的土地纠纷，杜绝了村集体随意调整农户承包地的发生，规范了农户私下互换、转让土地的行为，让农户享受到我国农村改革政策所带来的红利，吃上了“定心丸”。

1.2 稳定了农村土地承包关系，有效推动了农村产权制度改革

所有权、承包权、经营权三权分置是继家庭联产承包责任制后农村改革的又一重大制度创新。首先，通过农村土地确权，有效解决了之前农村承包土地合同面积和实种面积不相符、四至不清、合同不规范等历史遗留问题，从根本上强化了对农村土地承包经营权的保护，有效避免了基层干部虽调整和收回农民整包土地的行为，为进一步稳定农村土地承包关系实现了承包关系，保持农村土地承包制度长期稳定不变提供了保障。农村土地承包关系更加稳定后，更多的农民安心的将其土地连转出去，选择到城市在二三产业就业，有效促进城镇化进程。其次，农村土地确权工作的顺利完成，推动了农村产权制度改革。通过土地确权登记颁证，进一步明晰了土地承包经营权属，活化了土地权能，为推进土地适度规模化经营奠定了必要基础。赋予农民财产权利。再次，土地确权颁证后，农户的土地财产将会得到了金融部门的认可，可以作为有效的抵押资产缓解农户资金困难，提高、盘活土地资产的利用效率。

1.3 促进了农村土地流转，为适度规模经营奠定基础

农村土地流转作为深化农村土地制度改革，实现农业适度规模经营和农村产业结构调整的根本途径和基础条件，在巩固脱贫攻坚成果和推进乡村全面振兴等方面发挥着不可替代的重要作用。农村土地确权工作开展以来，新疆农村土地流转规模不断扩大。以往一些农户担心土地被连片流转，若干年后无法准确找回，因此不愿连片流转，随着土地确权工作的不断深入开展，尤其是党的十九大报告中二轮土地承包期到期后承包期再延长30年的政策提出以后，更多的农民自愿将土地流转出去，消除了农户“找不到土地”的顾虑，有效地推进了土地规模流转。从新疆近年来农村土地流转情况看，呈现逐渐上升的趋势。农村承包地流转面积从2014年的555.5万亩，增加到2018年的769.7万亩，农村承包地流转面积在总承包地流转面积的比例从2015年的17.75%，提高到2018年的24.38%，五年内承包地流转面积增加了214.2万亩，每年平均增加7.71%。

从全面开展农村确权工作以来，新疆农村土地流转面积迅速增长，尤其是2011年和2013年土地流转规模增加速度最快，分别占农村承包耕地面积的11.69%和15.73%，2013年土地流转规模增长率比2011年增长了4.04个百分比。随着农村土地确权工作不断深入以及土地流转程序不断规范，从2014年开始新疆农村土地流转规模呈现出平稳增长的趋势。农村土地确权工作的顺利完成，有效促进农村土地流转进程，从而，为推进新疆农业适度规模经营，实现农业农村现代化奠定了坚实的基础。

2 新疆农村土地确权工作存在的主要问题

2.1 农民对土地确权的认识不足，相关法政策规不完善

农村土地确权工作作为新时代农村土地制度改革的基础工作，在保障农村土地产权制度稳定，是促进土地流转实施土地适度规模经营的重要举措。从目前新疆农村土地确权工作时间看，一是，农民群众对确权工作重要意义的认识不足。笔者在南北疆开展实地调研时发现，农民对土地确权工作的认识比较低。在土地确权过程中，农经部门按照增人不增地，减人不减地的原则全面开展了对农村承包地和开荒地的确权和清理工作。在沙湾县和玛纳斯县调研时发展，大部分农民比较了解当前开展农村土地确权工作的必要性和重要性，而很少部分农民觉得确权后自己的土地比以前少了或者土地确权后土地被连片流转，担心以后无法准确找回土地，认为土地确权没有好处。这说明部分农户因综合素质比较低、文化水平不够等原因，对相关政策的理解和认识不足，增加了确权后续的工作的难度，影响了农村土地制度改革的进程。二是，在调研中发展，针对在确权中出现的实测面积跟承包面积不符、个人开荒地清理纠纷、村集体机动地确权后的产权纠纷等问题和纠纷的解决和处理，各地还没有科学的、统一的制度和规定，在一定程度上影响了确权成果的充分利用。

2.2 成果应用和政策配套机制亟待进一步加强

农村土地确权登记工作，不是一项单纯的基础业务工作，涉及农村基本经营制度的完善，涉及农村产权制度改革，特别是涉及广大农民群众切身利益的一项综合性工作。从土地确权实践看，一是，土地确权后与之相适应的新型农业经营主体亟需培育和发展。在调研中发现，一些地方结合农村土地确权工作，同时开展耕地整村、整乡流转工作，宣传和引导农民自愿将土地流转给合作社、农业企业等新型农业经营主体，但是，目前来看，除了沙湾、玛纳斯等北疆经济比较发展的县（市）以外，其他地区，尤其是南疆四地州几乎没有建立农村土地合股份合作社。二是土地承包经营权的财产性功能尚未完全体现。虽然，当前新疆很多地区已经颁发了农村土地承包经营权证，原则上可以抵押贷款，但是大部分农村金融机构还没有制定实施相关的抵押贷款制度机制，亟需在下一步工作继续巩固确权颁证成果，抓好充分运用，进一步探索建立土地抵押机制等土地制度改革。

2.3 统筹协调不够，人员缺乏问题比较严重

农村土地确权工作需要有一定能力和水平干部和群众共同参与完成。一是，在调研中发现，有些县（市）因农经部门干部老龄化比较严重，专职人员不够等原因，导致确权工作与其他业务工作统筹协调不够的问题。基层农经部门作为土地确权的中坚力量，平时业务工作两也比较多，人员调换频繁，加上部分乡镇农经站已经跟其他站所合并办公，甚至有些站所只有一到两个人开展工作，缺乏工作的连续性，而且南疆四地州基层农经部门部分干部国家通用语言水平不够，影响确权工作按时顺利完成，缺乏长期负责土地确权工作的年轻干部。二是，财政补贴资不足。农村土地确权工作的开展除了需要相关领域的人才以外，更重要的是资金保障。目前，确权经费国家和自治区财政按确权面积分批拨款，每亩确权经费是南疆18元/亩，北疆15元/亩，中央财政补助10元/亩，自治区财政补助北疆5元/亩、南疆四地州8元/亩。在调研中发现，有些地区因实际测量确权面积超过了国家制定的二轮承包地面积，导致经费不足问题，而有些地方没在确权实施过程中，因各种原因，地方财政没能按时拨款响应的经费，导致确权工作半路停止或无法按照要求完成任务的问题。

3 进一步提升新疆农村土地确权工作成效的有效对策

3.1 加强宣传引导工作，完善相关政策法规

农村土地确权作为新时代农村土地制度改革的重要基础性工作，扎实开展农村土地确权工作依法维护农民土地承包权益的保障。通过农村土地确权才能有效的解决新疆人多地少、土地碎片化严重、土地综合利用率不高、农用水严重不足、土地产权纠纷频繁等矛盾和问题。广大农民作为乡村振兴战略实施中的主体力量，处理好农民与土地的关系是当前农村改革的关键所在。因此，一是，要通过新媒体宣传、集中培训、入户引导、异地参观等方式做好农民引导宣传工作，引导农民积极参与农村土地制度改革实践，使农民逐步充分意识到，在新时代社会主要矛盾发生变化的背景下，深化农村改革，扎实推进农村土地确权是当前新疆全面打赢脱贫攻坚战、深入实施乡村振兴战略的基础和保障，是实现新疆农业农村现代化目标的主要途径。二是，要进一步完善相关的法律法规，妥善解决农村土地确权过程中的突出问题。大力宣传和认真贯彻落实新修订的《农村土地承包法》，为依法、有序开展确权工作提供法律和制度保障的同时，完善相关规章制度，充分发挥各级农村土地承包确权登记办公室的管理和督查作用，尽快建立各级农村土地承包经营交易机构并在人员编制、经费保障、运行机制等方面给予长期有效的支持。三是，各级政府和还能部门要高度重视土地确权登记颁证后续工作的推进力度，要进一步加强组织领导，组织力量及时解决在确权中存在的勘察数据不准确、信息资料不全、户档不清等现实问题。

3.2 健全配套机制，加强确权工作与农地流转有机结合

当前新疆农村土地流转进度慢、成效不明显，一家一户的分撒、落后的经营方式较突出，产业结构单一，农民增收农业增效后劲不足等问题直接影响到农业农村现代化的发展速度，变成了新疆深入实施乡村振兴战略进程中的主要短板。而且这些问题取决于农村土地确权成果是否能够得到充分应用。一是，要加强确权工作与农村土地流转工作有机结合。农村土地确权工作的主要落脚点是稳定农村土地承包关系，依法维护农民土地承包经营权益以及逐步推进农地流转和农业适度规模化经营，为实现农业农村现代化提供坚实的基础。因此，按照各地农业生产实际情况，结合确权工作中取得的成效和经验，在充分尊重广大农民意愿的基础上，通过将自有流转、互换、整村推进等多种方式有机融合，以种植大户、家庭农场、合作社、农业企业为主体，有序开展农村土地流转工作。二是，要进一步加大城乡融合发展力度。在大力推进农村土地流转，实现土地集约化、规模化经营过程中，会出现更多的农村剩余劳动力，而且随着城镇化进程的不断加快，城市二三产业的发展需要更多农村劳动力。因此，要着力谋划对劳动力转移就业长效制度机制，通过开展农村劳动力专业技能培训，全面提高剩余劳动力的综合素质，尽量满足市场对农村劳动力的技能需求。

3.3 加强人才队伍建设，统筹解决资金问题

各类复合型人才短缺是当前新疆农村经济高质量发展的主要瓶颈，也是深入实施乡村振兴战略进程中主要短板。在农村，尤其是南疆四地州深度贫困地区，村两位干部老龄化、农民老龄化、人才老龄化的“三老”问题较严重，这导致村级党组织过于依靠驻村工作队、扶贫第一书记的现象，这当然不利于农村经济长期持续发展和农民稳定增收以及巩固脱贫成效。因此，培育好懂农业、爱农村、爱农民的优秀“三农”工作队伍是当前促进新疆农村土地确权成效利用效率的重点任务和主要途径。一是，要持续加强农村各类人才队伍建设。利用好“天山沃土计划”、农村实用人才培训、村级后备干部培养等方式，提高农民综合素质，配全配强乡（镇）专业技术干部以及村两委干部队伍。培育新型农业经营主体中，要各类政策和优惠措施向重点培育农村土地股份制合作组织倾斜，鼓励和引导农民组织合作社进行土地集约化、规模化生产，防止在实施适度规模化进程中土地“非粮化”、“非农化”。二是，统筹解决资金短缺问题。目前新疆农村土地确权经费主要来源于中央和自治区财政按比例统一拨款，针对确权经费不足的问题，各级政府把农村土地确权经费要纳入年度财政预算计划，统筹安排，避免因经费不足而导致确权后期工作不能及时完成。结合各地区地方财政情况，还以可以采取按一定的比例配套措施，妥当安排确权经费。