我国监察管辖制度体系的构成及完善*

阳 平

一、引言

国家监察体制改革前，由于行政监察机关对职务犯罪案件不具有管辖权，侦查机关职能管辖（以下简称“侦查管辖”）是指不同系统的侦查机关（公安机关、检察机关、军队保卫部门、监狱等侦查机关）之间以及同一系统内侦查机关之间在受理刑事案件方面的分工。国家监察体制改革后，由于监察机关被赋予调查职务犯罪案件的权限，侦查管辖还涉及监察机关与侦查机关（主要是公安机关、检察机关）之间在受理刑事案件上的分工。对关联案件①“关联案件”又被称为“互涉案件”或“牵连案件”，是指涉及多个管辖机关管辖的案件。参见黄硕：《论职务犯罪与牵连案件的侦查管辖权的权力边界》，载《云南社会科学》2015年第1期。的调查（侦查），则涉及监察机关的职能管辖（以下简称“监察管辖”）与侦查管辖的衔接。并且，由于监察管辖原则与审判管辖原则存在差异，监察管辖与起诉管辖、审判管辖需要有相应的衔接程序。监察管辖的范围、监察关联案件的管辖规则、监察管辖原则、监察管辖与审判管辖的衔接程序这四者具有内在的逻辑联系，涉及监察机关与公安机关、检察机关等侦查机关在受理刑事案件方面的分工，不同监察机关之间在监察管辖权的职权划分，并对职务犯罪案件的调查、起诉、审判之间的管辖衔接产生影响。

《监察法》及其配套法规虽对有关监察管辖的问题作了相应规定，但规定的内容不够具体明确，缺乏体系性和可操作性，存在需要完善之处。目前，也有关于监察管辖的文献，②代表性文献参见卞建林：《配合与制约：监察调查与刑事诉讼的衔接》，载《法商研究》2019年第1期；龙宗智：《监察与司法协调衔接的法规范分析》，载《政治与法律》2018年第1期；樊崇义、哈腾：《论监察与检察协调衔接机制的构建》，载《浙江工商大学学报》2018年第6期。但大多数是研究监察管辖与审判管辖的衔接，而未能从体系化的视角研究监察管辖，导致相关研究尚不够全面、深入。鉴于此，本文对《监察法》及其配套法规中有关监察管辖的内容进行体系化概括，提出“监察管辖制度体系”概念，以对与监察管辖有关的内容作体系化研究。监察管辖制度体系是规范监察机关管辖事宜的制度总称，主要包括监察管辖的范围、监察关联案件的管辖规则、监察管辖原则、监察管辖与审判管辖的衔接程序这四个构成要素。本文将阐述该体系各构成要素的内涵、特征、价值，并对相关内容提出完善建议，以构建一个相对完备的监察管辖制度体系。鉴于本文的研究对象包括监察机关的职能管辖、监察管辖与审判管辖的衔接，涉及的是刑事案件的管辖问题，而监察机关对职务违法案件具有完整管辖权且不涉及与侦查机关、审判机关的管辖衔接问题，故本文主要研究监察机关对职务犯罪案件的管辖，对职务违法行为的管辖问题不予详述。

二、监察机关的职能管辖

（一）监察机关职能管辖的概念及意义

监察机关的职能管辖指的是监察机关对哪些案件具有管辖权。监察机关的职能管辖决定监察机关能否对某个案件立案调查，解决的是监察机关与公安机关、检察机关等其他机关在立案权上的权力分工。确立监察管辖的范围具有重要的意义。

首先，它是实现监察机关对所有行使公权力进行监察全覆盖的保障。国家监察体制改革前，行政监察机关对公职人员违反政纪的行为进行调查，对职务犯罪案件没有调查权。职务犯罪案件主要是由检察机关管辖。③过去由检察机关立案侦查的职务犯罪案件包括：贪污贿赂、渎职犯罪以及国家机关工作人员利用职权实施的非法拘禁、刑讯逼供、报复陷害、非法搜查等侵犯公民人身、民主权利的犯罪案件（共58个罪名）。此外，过去公安机关管辖的罪名中也包括犯罪主体的身份是国家工作人员或属于公职人员的罪名，④过去公安机关管辖的罪名中，非法剥夺公民宗教信仰自由罪、侵犯少数民族风俗习惯罪、报复陷害罪的犯罪主体身份是国家机关工作人员。为亲友非法牟利罪，签订、履行合同失职被骗罪，国有公司、企业、事业单位人员失职罪、国有公司、企业、事业单位人员滥用职权罪，徇私舞弊低价折股、出售国有资产罪的犯罪主体身份是属于公职人员的国有企业、事业单位工作人员。但这些案件过去鲜有被公安机关立案侦查的，基本属于“僵尸”罪名。国家监察体制改革后，《监察法》赋予监察机关监督、调查、处置三项职责，对公职人员实施的职务违法行为⑤“职务违法”是《监察法》创设的概念，其性质等同于公职人员违反政纪的行为。和职务犯罪行为具有调查权，为监察机关实现对所有行使公权力的公职人员的监察全覆盖提供了有力保障。

其次，它有利于规范监察调查权的运行，防止其超越法定管辖范围行使调查权，以及不依法履职、不作为现象。同时，也便于监察机关与其他机关在管辖方面的分工，避免出现管辖冲突或管辖缺位，有利于提高权力运行的效率。

最后，它有利于机关、团体、企事业单位或公民按照监察机关与其他机关各自的职能管辖范围行使检举、控告权，避免状告无门现象发生，也有助于减少信访举报件移送转交环节，提升反腐败和监察的高效性。

（二）监察机关管辖的职务犯罪案件

《监察法》第3条关于各级监察委员会“依照本法对所有行使公权力的公职人员（以下称公职人员）进行监察，调查职务违法和职务犯罪，……”的规定，确立了监察机关职能管辖的标准是“人+事”的双重标准，即凡是公职人员实施的职务违法和职务犯罪行为，理论上均属于监察机关的管辖范围。从目的解释角度看，监察机关有权对公职人员实施的所有职务违法和职务犯罪行为进行调查，是其“对所有行使公权力的公职人员进行监察”的必然要求。另外，通过对《监察法》第3条和第11条进行体系解释发现，《监察法》第11条第2款列举的“涉嫌贪污贿赂、滥用职权、玩忽职守、权力寻租、利益输送、徇私舞弊以及浪费国家资财”等7类职务违法和职务犯罪并非是监察机关全部的管辖范围，而仅是监察机关调查的重点。⑥参见中共中央纪律检查委员会中华人民共和国国家监察委员会法规室编写《〈中华人民共和国监察法〉释义》，中国方正出版社2018年版，第92页。为实现监察机关对公职人员监察全覆盖的改革目的，理论上应将《刑法》规定的犯罪主体是公职人员或可以是公职人员的罪名全部划转到监察机关管辖。当然，为便于检察机关更好发挥法律监督作用，并考虑到公安机关在办理某些刑事案件的优势，需要保留检察机关、公安机关对部分职务犯罪案件的管辖权。

《国家监察委员会管辖规定（试行）》（以下简称《管辖规定》）的出台明确了监察机关的职能管辖范围。根据《管辖规定》，监察机关可以管辖88个罪名，包括公职人员实施的贪污贿赂犯罪案件（17个）、滥用职权犯罪案件（15个）、玩忽职守犯罪案件（11个）、徇私舞弊犯罪案件（15个）、重大责任事故犯罪（11个）以及公职人员在行使权力过程中实施的其他犯罪案件（19个）共六类。其中，《监察法》第11条第3款列举的“权力寻租”“利益输送”这两类行为构成犯罪的，适用受贿罪、行贿罪或为亲友非法牟利罪等有关规定；“浪费国家资财”这类行为构成犯罪的，适用贪污罪、徇私舞弊低价折股出售国有资产罪。⑦《国家监察委员会管辖规定（试行）》第18条规定：“公职人员在行使公权力的过程中，违反职务廉洁等规定进行权力寻租，或者为谋取政治、经济等方面的特定利益进行利益输送，构成犯罪的，适用受贿罪、行贿罪、为亲友非法牟利罪等规定。公职人员违反科学决策、民主决策、依法决策程序，违反财经制度，浪费国家资财构成犯罪的，适用贪污罪、徇私舞弊低价折股出售国有资产罪等规定。”在这88个罪名中，有的是监察机关专属管辖的罪名，有的则是与公安机关共管的罪名。在这88个罪名之外，监察机关还与检察机关共管一些罪名。

1.监察机关专属管辖的罪名

根据《管辖规定》，在88个监察机关管辖的罪名中，55个属于监察机关专属管辖的罪名。通过与过去检察机关管辖的罪名进行比对发现，这55个罪名有45个是从检察机关过去管辖的58个罪名中划转而来，分别是贪污贿赂罪（14个），渎职罪（30个），侵犯公民人身权利、民主权利罪（1个，报复陷害罪）；另外10个专属管辖罪名是从公安机关过去管辖的罪名划转而来，分别是滥用职权犯罪案件5个（国有公司、企业、事业单位人员滥用职权罪；挪用特定款物罪；非法剥夺公民宗教信仰自由罪；侵犯少数民族风俗习惯罪；打击报复会计、统计人员罪）；徇私舞弊犯罪案件3个（徇私舞弊低价折股、出售国有资产罪，非法经营同类营业罪，为亲友非法牟利罪）；玩忽职守案件2个（国有公司、企业、事业单位人员失职罪，签订、履行合同失职被骗罪）。

2.监察机关与公安机关共管的罪名

在88个监察机关管辖的罪名中，除专属管辖的55个罪名外，剩余的33个罪名由监察机关与公安机关共管，包括：公职人员在行使公权力过程中发生的重大责任事故犯罪案件（11个），公职人员在行使公权力过程中实施的其他犯罪案件（19个），以及贪污贿赂类犯罪中的“非国家工作人员受贿罪”“对非国家工作人员行贿罪”“对外国公职人员、国际公共组织官员行贿罪”等3个罪名。这33个罪名的一个共性是对犯罪主体的身份没有要求，存在犯罪主体是公职人员或非公职人员的可能。由于监察机关一般是对公职人员利用职权实施的职务犯罪案件或非公职人员参与的“对合犯”案件（例如，行贿罪，对单位行贿罪）进行调查，不对仅有非公职人员实施的犯罪进行调查。因此，对于上述罪名，若犯罪主体是公职人员，由监察机关管辖；若犯罪主体是公职人员以外的其他人员，则由公安机关管辖。在具体个案中，由于被调查人的身份总是特定的，不可能既是公职人员又是非公职人员，因而不会造成监察机关、公安机关之间的管辖冲突。

3.监察机关与检察机关共管的罪名

由前文分析可知，检察机关过去管辖的58个罪名中，只有46个被划转到监察机关管辖，⑧划转由监察机关管辖的46个罪名，有1个罪名（国家工作人员实施的破坏选举罪）为监察机关与公安机关共管，有45个罪名为监察机关专属管辖。因而，还有12个罪名没有划转。⑨1.非法拘禁罪；2.非法搜查罪；3.刑讯逼供罪；4.暴力取证罪；5.虐待被监管人罪；6.徇私枉法罪；7.民事、行政枉法裁判罪；8.执行判决、裁定失职罪；9.执行判决、裁定滥用职权罪；10.私放在押人员罪；11.失职致使在押人员脱逃罪；12.徇私舞弊减刑、假释、暂予监外执行罪。参见《关于人民检察院立案侦查司法工作人员相关职务犯罪案件若干问题的规定》。这12个罪名中，有的罪名的犯罪主体身份要求是司法工作人员，有的犯罪主体身份虽然未限于国家工作人员，但对犯罪主体身份是国家机关工作人员或司法工作人员实施的同种犯罪处以加重处罚。实践中，上述12个罪名以及滥用职权罪、玩忽职守罪的犯罪主体身份是司法工作人员的情形比较常见。由检察机关对这14个罪名立案侦查，主要是“基于工作的便利性和实效性”，⑩参见中共中央纪律检查委员会国家监察委员会法规室编著：《〈中华人民共和国监察法〉释义》，中国方正出版社2018年版，第95页。也有助于维护检察机关作为法律监督机关的权威性。为此，2018年修订的《刑事诉讼法》保留了检察机关部分侦查权，其第19条第2款规定，检察机关对在诉讼监督中发现司法工作人员利用职权实施的非法拘禁、刑讯逼供、非法搜查等侵犯公民权利、损害司法公正的犯罪，“可以”立案侦查。根据针对公权力机关的“法无授权不可为原则”，若这些犯罪行为不是检察机关在诉讼监督中发现的，或者犯罪主体的身份不是司法工作人员，则检察机关无管辖权。因此，检察机关对上述14个罪名的管辖并非专属管辖。由于司法工作人员同时也是公职人员，这14个罪名显然也是监察机关的管辖范围，属于监察机关与检察机关共管的罪名。实践中，已出现监察机关对司法工作人员涉嫌检察机关可以侦查的罪名采取留置措施的情形。[11]例如，监察机关已对孙小果案中涉案的省监狱管理局原副巡视员刘思源、省监狱管理局原副局长朱旭、省高级人民法院审判委员会原专职委员梁子安、昆明市中级人民法院审判监督庭原副庭长陈超以及孙小果重要关系人等11人采取了留置措施。参见《孙小果案件办理进展情况通报》，载中央纪委国家监委网站，http://www.ccdi.gov.cn/yaowen/201905/t20190528_194694.html，2019年7月10日访问。

（三）监察机关职能管辖制度的完善

如前文所述，监察机关专属管辖的罪名以及与公安机关共管的罪名为88个，与检察机关共管罪名14个，其中2个属于88个之列，因而，监察机关有权管辖的罪名为100个，占《刑法》规定的486个罪名总数近五分之一。并且，《管辖规定》将“权力寻租”“利益输送”“浪费国家资财”行为构成犯罪的适用贪污贿赂或渎职犯罪，几乎将公职人员实施的所有职务犯罪行为纳入管辖范围，有助于实现监察机关对行使公权力的公职人员的监察全覆盖。由于监察机关与纪委合署办公，这种全覆盖最终有助于强化党对反腐败的集中统一领导。同时，也应看到，现有关于监察机关职能管辖的制度存在一些需要改进完善之处。

第一，《管辖规定》的适用对象仅为“国家监察委员会”而非各级监察机关，尽管地方各级监察机关均按照该规定行使管辖职责，但其理论上无法成为确定地方各级监察机关职能管辖范围的依据。并且，该规定作为一个内部文件确定监察机关的管辖范围，并将过去《刑事诉讼法》规定的公安机关管辖的部分案件纳入监察机关管辖范围，与《刑事诉讼法》第19条关于“刑事案件的侦查由公安机关进行，法律另有规定的除外”这一规定不符。建议将《管辖规定》上升为法律，适用对象为各级监察机关。

第二，由于“权力寻租”“利益输送”“浪费国家资财”行为在《刑法》中并无对应的单个罪名或罪类，在《刑法》尚未修改的情形下，《管辖规定》作为一个内部规定将这三类行为直接适用于贪污贿赂罪、徇私舞弊罪有关规定，不符合《立法法》第8条关于“犯罪和刑罚”事项只能制定法律的规定。为实现《监察法》与《刑法》的衔接，建议修改《刑法》有关规定，设定“权力寻租”“利益输送”“浪费国家资财”行为适用于《刑法》分则相应罪名的条件。

第三，《管辖规定》未将犯罪主体身份是或可以是国家（机关）工作人员等公职人员在行使公权力中实施的某些常见犯罪纳入监察机关管辖范围，不利于实现监察机关对公职人员行使公权力的监察全覆盖。（1）鉴于司法工作人员等公职人员滥用职权实施诬告陷害罪、非法侵入住宅罪的情形较多，可以考虑将这两个罪名作为监察机关与检察机关共管的罪名。（2）鉴于包庇、纵容黑社会性质组织犯罪，与纪检监察机关负责查处的黑恶势力“保护伞”行为在性质上相似，这种罪名由监察机关管辖，能让其更好履行“打伞”职责。当然，由于实施这种犯罪的公职人员通常与组织、领导、参加黑社会性质组织罪的犯罪嫌疑人是共犯，监察机关在调查包庇、纵容黑社会性质组织犯罪时，可根据《监察法》规定的“监察为主”原则，必要时要求公安机关予以协助。（3）由于“故意泄露国家秘密罪”“挪用特定款物罪”“打击报复会计、统计人员罪”，以及玩忽职守犯罪案件中的“过失泄露国家秘密罪”的犯罪主体身份存在是公职人员的可能性，将上述4个罪名作为监察机关与公安机关共管罪名，更符合《监察法》，且与《管辖规定》确定共管罪名的标准相一致。[12]最高人民法院于同志博士持类似观点，他认为将滥用职权类犯罪案件中的“挪用特定款物罪”“打击报复会计、统计人员罪”这两类罪名作为监察、公安的共管罪名，更符合实际。参见于同志：《监察法实施后职务犯罪案件审理的若干问题（二）》，搜狐网，http://www.sohu.com/a/253918982_711028，2019年7月10日访问。

第四，对于监察机关工作人员实施了侵犯公民人身权利、民主权利的犯罪，由谁来调查，《管辖规定》没有规定。由于监察机关不是司法机关，监察机关工作人员不是司法工作人员，监察机关工作人员在行使公权力过程中实施的刑讯逼供、暴力取证、虐待被监管人等侵犯公民人身权利、民主权利的行为，无法构成犯罪，检察机关无法对其进行侦查，只能构成职务违法，由监察机关自身调查，这不利于遏制监察人员滥权行为。为此，建议修改《刑法》，将监察人员增加为侵犯公民人身、民主权利犯罪的犯罪主体，并由检察机关对监察人员实施的这类犯罪进行侦查，以强化对监察机关的权力的外部监督制约。

三、监察关联案件的管辖规则

由于现有法规已明确监察机关、检察机关、公安机关各自的案件管辖范围，因此，对于单一犯罪类型，容易确定管辖机关。然而，实践中，监察机关调查的职务犯罪案件有时同时存在其他机关管辖的犯罪类型，或其他机关在办理直接受理的刑事案件中也可能会涉及监察机关管辖的职务犯罪行为。这类案件可统称为“监察关联案件”[13]由于监察机关调查职务犯罪案件适用的是《监察法》而非《刑事诉讼法》，为与检察机关有权调查的职务犯罪关联案件相区别，本文对监察机关调查的职务犯罪关联案件使用“监察关联案件”。。对于这类关联案件应有相应的管辖规则，以避免管辖冲突或因各机关相互推诿造成对某个或某些罪名的管辖缺位。

（一）监察关联案件管辖规则的确立标准

监察关联案件管辖规则的确立，应体现监察工作和职务犯罪案件的特点，满足如下几个标准或目标：第一，由于国家监察体制改革的目的之一是“建立党领导的反腐败工作机构”，[14]参见中共中央办公厅印发的《关于在北京市、山西省、浙江省开展国家监察体制改革试点方案》，载新华网，http://www.xinhuanet.com//politics/2016-11/07/c_1119867301.htm。为实现这一改革目标，监察关联案件管辖规则应确保监察机关在案件调查中发挥统筹协调作用。第二，监察关联案件的管辖规则应减少案件线索的移转，保障案件调查（侦查）的效率，有助于案件与案件之间的证据分享，促进真相的查明。第三，应尽量遵循关联案件中各罪名所涉及的管辖机关的管辖权限，不得滥用并案调查。第四，由于监察调查程序不同于刑事诉讼程序，监察关联案件的管辖规制应确保案件调查（侦查）符合这两种程序，并有助于保障被调查人在监察调查程序和刑事侦查程序中分别所享有的合法权利，尤其是被调查人在被侦查期间所享有的获得律师帮助的权利。

（二）现有监察关联案件的管辖规则

监察关联案件主要包括以下两类：第一类，被调查人同时涉嫌职务犯罪，又涉嫌其他机关管辖的犯罪行为；第二类，被调查人与非公职人员共同实施的职务犯罪。对于第二类关联案件的管辖，根据《管辖规定》第12条、第21条，监察机关对“对合犯”中可能存在非公职人员实施的犯罪，如行贿罪、单位行贿罪、对有影响力的人行贿罪、对单位行贿罪、介绍贿赂罪、单位行贿罪，有专属管辖权，不存在与其他机关的管辖衔接。与之对照的是，对于第一类关联案件的管辖，较为复杂，涉及监察机关职能管辖与检察机关、公安机关等其他侦查机关职能管辖的分工与衔接，以及因监察调查程序与刑事诉讼程序的差异造成的程序转换、权利保障差异、并案审查起诉等问题。目前，对于第一类关联案件的管辖，《监察法》第34条确立了“监察为主”管辖原则，即“一般应当由监察委员会为主调查，其他机关予以协助”。然而，该条款关于“监察为主”管辖原则的规定较为抽象，需要结合相关配套法规阐释其内涵。

1.“监察为主”管辖原则的内涵

《监察法》第34条是关于监察机关职能管辖范围的特别规定，赋予了监察机关在办理监察关联案件中对职能管辖范围之外的案件的调查权和取证主体资格。根据该条款的文义，“监察为主”管辖原则仅在一般情况下适用，而并非适用于所有监察关联案件。《管辖规定》第19条在坚持“监察为主”管辖原则的前提下，增加了国家监察委员会与最高人民检察院、公安部等机关协商解决管辖问题的程序。[15]卞建林教授提出了类似观点。他主张对职能管辖竞合问题，不宜“一刀切”采取“监察为主”原则，监察、检察、公安可建立案件管辖的前置沟通协调机制。参见《配合与制约：监察调查与刑事诉讼的衔接》，载《法商研究》2019年第1期。此外，《中央纪委国家监委立案相关工作程序规定（试行）》第24条规定，中央纪委国家监委在审查调查违纪、涉嫌职务违法和职务犯罪案件过程中，发现被审查调查人还涉嫌其他机关管辖的违法犯罪，可以根据情况采取“并案调查”和“分案调查”两种模式处理。[16]所谓“并案调查模式”是指，由中央纪委国家监委并案审查调查更为适宜的，可以将其他违法犯罪问题与违纪、涉嫌职务违法和职务犯罪问题一并审查调查，必要时可以请其他机关提供协助。所谓“分案调查模式”是指，由其他机关管辖更为适宜的，可以将其他违法犯罪问题移送相关机关调查、侦查。审查调查终结前，承办部门须与其他机关就涉嫌职务犯罪问题以及其他违法犯罪问题移送审查起诉有关事宜进行协商，由检察机关并案审查起诉。

根据上述法规，“监察为主”管辖原则包括两层内涵：（1）对于监察关联案件一般采取“监察机关为主调查，其他机关予以协助”模式。（2）在特定情形下，对于监察关联案件可以采取监察机关、其他机关“分案调查”模式，监察机关在其中发挥统筹协调作用，确保案件并案审查起诉。

2.确立“监察为主”管辖原则的必要性

对于“监察为主”管辖原则，有学者认为，它不仅与长期的管辖实践和相关规范相冲突，还因违背一般管辖规律会造成实践中的困难，应主张采用“主罪为主”管辖原则或出台相应的法规。[17]参见龙宗智：《监察与司法协调衔接的法规范分析》，载《政治与法律》2018年第1期。笔者对此持不同意见。尽管“主罪为主”管辖原则有利于发挥主罪管辖机关在侦查中的主导作用，且有助于发挥各管辖机关在办理各自管辖案件方面的优势，然而，该原则也存在一些不符合司法实践的局限性。其一，确定主罪、次罪不符合调查（侦查）阶段的认识规律，原因是诸多案件在侦查阶段，各种证据均未完全浮出水面，案件刚刚启动侦查，仅仅靠举报和案件来源难以判断案件的主罪、次罪。[18]参见黄硕：《论职务犯罪与牵连案件的侦查管辖权的权力边界》，载《云南社会科学》2015年第1期。其二，主罪、次罪的判断缺乏明确标准，加之主罪、次罪之间有时会转换，给判断孰是主罪、孰是次罪造成操作难题。其三，即便能判断主罪、次罪，但由于该判断作出时案件通常已侦查一段时间,此时，次罪管辖机关将构成主罪的案卷移送主罪管辖机关，一方面“容易造成侦查资源浪费，甚至会造成侦查管辖疏漏，导致放纵犯罪的危险”[19]参见王德光：《我国刑事侦查管辖权制度的立法缺陷及完善》，载《中国刑事法杂志》2007年第4期。；另一方面，次罪管辖机关此前对主罪的侦查还面临因越权管辖、取证主体不适格造成所收集的证据无效的风险。为弥补“主罪为主”管辖原则的局限性，《人民检察院诉讼规则》在“主罪为主”管辖原则的基础上，确立了检察机关对职务犯罪关联案件的“并案处理”管辖原则，即“并案处理有利于查明案件事实和诉讼进行的，可以在职责范围内对相关犯罪案件并案处理。”[20]《人民检察院诉讼规则》第18条第2款规定：“对于一人犯数罪、共同犯罪、共同犯罪的犯罪嫌疑人还实施其他犯罪、多个犯罪嫌疑人实施的犯罪存在关联，并案处理有利于查明案件事实和诉讼进行的，人民检察院可以在职责范围内对相关犯罪案件并案处理。”

《监察法》第34条对监察关联案件采取的“监察为主”管辖原则，一定程度上承继了检察机关对职务犯罪关联案件的“并案处理”管辖原则，是基于职务犯罪案件的特点及监察机关的职责定位确立的，有其必要性和可操作性。

首先，它符合党和国家自我监督的需要。职务犯罪案件主体身份特殊，犯罪手段隐蔽，案件内容涉及大量国家秘密、国家安全和国家利益，由监察机关调查为主，是党和国家自我监督的一种方式，除了查清违法犯罪问题外，还可通过深入细致的思想政治工作去感化被调查人，促使其讲清问题、认识措施，体现“惩前毖后、治病救人”的精神。[21]同注⑥，第172～173页。

其次，它有利于贯彻“纪在法前”和“党管干部”原则。职务犯罪案件的犯罪主体身份大多数是党员，党员构成犯罪的必违纪。由于监察机关与纪委合署办公，对监察关联案件由监察机关为主调查，可对涉嫌犯罪的党员先行党内违纪审查，符合“纪在法前”和“党管干部”原则，有利于强化党对反腐败工作的集中统一领导。

再次，监察机关对监察关联案件并案调查，减少了案件线索在不同机关移送，有利于提升案件的调查效率；对某些关联案件采取“分案调查”模式，监察机关发挥统筹协调作用，又可发挥各管辖机关的办案优势，同时有助于解决关联案件中证据共享的问题，有利于案件真相的查明。

最后，不同于“主罪为主”管辖原则，“监察为主”管辖原则是根据案件是否存在监察机关管辖的罪名确定是否由监察机关为主调查，这一判断标准简单易行，具有较强的可操作性。

3.“监察为主”原则的局限性

“监察为主”管辖原则同时也存在一定的局限性。首先，目前立法仅规定对于监察关联案件，“一般”以监察机关为主调查，而没有明确哪些情形下监察机关对关联案件可以并案调查。一旦该原则被滥用，则容易架空其他机关的合法管辖权。[22]参见阳平：《论我国香港地区廉政公署调查权的法律控制——兼评〈中华人民共和国监察法（草案）〉》，载《政治与法律》2018年第1期。其次，由于被调查人涉嫌监察机关管辖的职务犯罪在接受监察调查期间无权委托辩护人，而涉嫌侦查机关管辖的犯罪则有权在被采取强制措施之日或被第一次讯问后委托辩护人，故监察机关对监察关联案件的并案调查会使被调查人（犯罪嫌疑人）在被侦查机关调查时无法获得律师帮助的法定权利。再次，监察机关办理非职务违法犯罪案件，面临办案专业能力不足的问题，难以保障案件办理质量。最后，由于监察调查程序与刑事诉讼程序的差异，“分案调查”模式存在如何实现两种程序的衔接、如何保障被调查人在侦查阶段获得律师帮助权利、如何并案审查起诉等程序难题。为克服上述局限，有必要在坚持“监察为主”管辖原则的基础上界定“并案调查”“分案调查”各自的适用情形、设定相应的衔接程序，构建体系化的监察关联案件管辖规则。

（三）监察关联案件管辖规则体系的构建

1.“并案调查”的适用情形

首先，并案调查应坚持必要性原则，仅在有利于查明案件真相时才能适用并案调查。其次，并案调查应限定适用的案件类型。由于检察机关管辖的罪名同时也是监察机关有权管辖的罪名，监察机关对这些罪名并案调查不涉及对检察机关职能管辖范围的突破，故并案调查适用的案件类型宜为监察机关在办理职务犯罪案件中发现被调查人还涉嫌检察机关可以侦查的罪名或案件线索，或者检察机关在办理职务犯罪案件中发现涉及监察机关管辖的案件线索。最后，为慎重、稳妥适用并案调查，并案调查的适用应在监察机关与检察机关协商的基础上确定。

2.“分案调查”的适用情形及相应衔接程序

现有法规未明确哪些情形下监察关联案件适用“分案调查”模式。根据法律明确原则，有必要对“分案调查”模式的适用条件予以明确。由于公安机关办理的案件大多不是职务犯罪案件，专业性强且需要有相应的人力、物力支持，监察机关在办理职务犯罪案件中发现涉及公安机关管辖的罪名，宜采取“分案调查”模式，这有利于保障被调查人在刑事诉讼程序中的权利，同时可发挥监察机关、公安机关各自的办案优势。为避免“分案调查”带来的证据分享不畅、移送审查起诉进度不一致的弊端，监察机关在其中应发挥统筹、协调作用，实现“监察为主”目的。为解决“分案调查”模式下监察调查程序与刑事诉讼程序的衔接、被调查人的权利保障、并案审查起诉问题，笔者根据实证调研，并结合监察程序、刑事诉讼程序的特点，为“分案调查”设置如下衔接程序：

监察机关对涉嫌A罪名的被调查人依法进行立案调查并采取留置措施。留置期间，监察机关发现被调查人同时涉嫌公安机关管辖的罪名B，协调公安机关对被调查人涉嫌的罪名B进行侦查。由于被调查人在留置期间无权委托律师介入，公安机关侦查人员可以依法对被调查人涉嫌的B罪名进行初查，将被调查人作为证人，对被调查人涉嫌的B罪名进行询问。监察机关对被调查人涉嫌的A罪名调查终结时，公安机关对被调查人涉嫌的B罪名通常尚未侦查终结，此时监察机关移送给检察机关的起诉意见书在列明被调查人涉嫌A罪名的事实及证据的基础上，应载明被调查人同时涉嫌B罪名，可使用诸如“被调查人同时涉嫌B罪名，目前正在侦办中”的表述，而无需列举具体证据。监察机关解除留置措施、将案件移送检察机关审查起诉后，且检察机关对被调查人（犯罪嫌疑人）采取刑事强制措施之日起，公安机关侦查人员可在看守所内依法对被调查人（犯罪嫌疑人）进行第一次讯问，[23]公安机关在留置措施解除后才能讯问被调查人，是因为根据《刑事诉讼法》第170条第2款，对于监察机关移送起诉的已采取留置措施的案件，人民检察院应当对犯罪嫌疑人先行拘留，留置措施自动解除。并告知其有权委托辩护人。公安机关对被调查人涉嫌的B罪名侦查终结后，将起诉意见书移送检察机关，同时将起诉意见书副本抄送监察机关。为确保并案审查起诉，需要指定管辖的，上级检察机关、法院应将被调查人涉嫌的A罪名、B罪名一并指定管辖给同一个检察机关，由其对监察机关、侦查机关分别移送的案卷材料并案审查起诉，同级法院对该案件并案审判。检察机关经审查认为，案件需要补充调查或补充侦查的，应当分别退回监察机关、公安机关进行补充调查或侦查。

上述关于“分案调查、并案审查起诉”模式的衔接程序，遵循了《监察法》《刑事诉讼法》等法律法规，保障了被调查人在第一次被侦查机关讯问后委托辩护人的权利，并能实现并案审查起诉、审判，既体现了“监察为主”管辖原则，遵循了监察机关和其他机关各自的职能管辖范围，且有利于发挥各自的办案优势。

四、监察机关的管辖原则

监察机关的职能管辖解决的是监察机关作为一个整体在办理职务违法和职务犯罪案件方面的分工。监察机关的管辖原则（以下简称“监察管辖原则”）是规范监察系统内部不同监察机关之间对监察职能管辖案件的职权划分的制度规范。监察管辖原则是监察机关职能管辖的下位概念。《监察法》第16、17条规定了三类监察管辖原则，分别是：一般管辖原则、提级管辖原则、指定管辖原则。

（一）一般管辖原则：级别管辖与地域管辖

《监察法》第16条第1款规定：“各级监察机关按照管理权限管辖本辖区内本法第十五条规定的人员所涉监察事项。”这是监察机关对监察对象所涉监察事项的一般管辖原则，可概括为“级别管辖”与“地域管辖”相结合的原则，即对本辖区内且属于本级监察机关干部管理权限的监察对象进行监察。

1.级别管辖

《监察法》第16条第1款规定的“管理权限”就是干部管理权限。对于干部管理权限的内容是什么，《监察法》并未有明确规定。实践中，由于纪委和监察机关合署办公，各级监察机关的干部管理权限是根据同级纪委的管理权限来确定的。《中国共产党纪律检查机关监督执纪工作规则》第7条规定，“监督执纪工作实行分级负责制”，将“纪委监委”作为一体，规定各级纪委监委的干部管理权限。[24]《中国共产党纪律检查机关监督执纪工作规则》第7条规定：“监督执纪工作实行分级负责制：（一）中央纪委国家监委负责监督检查和审查调查中央委员、候补中央委员，中央纪委委员，中央管理的领导干部，党中央工作部门、党中央批准设立的党组（党委），各省、自治区、直辖市党委、纪委等党组织的涉嫌违纪或者职务违法、职务犯罪问题。（二）地方各级纪委监委负责监督检查和审查调查同级党委委员、候补委员，同级纪委委员，同级党委管理的党员、干部以及监察对象，同级党委工作部门、党委批准设立的党组（党委），下一级党委、纪委等党组织的涉嫌违纪或者职务违法、职务犯罪问题。（三）基层纪委负责监督检查和审查同级党委管理的党员，同级党委下属的各级党组织的涉嫌违纪问题；未设立纪律检查委员会的党的基层委员会，由该委员会负责监督执纪工作。地方各级纪委监委依照规定加强对同级党委履行职责、行使权力情况的监督。”简单说来，国家监委管辖对象是中管干部，省级监委管辖对象是省管干部，市级监委管辖市管干部，县级监委管辖县管及乡镇、村（居）干部。

2.地域管辖

由于国家监委是最高监察机关，管辖对象为全国各地的中管干部，适用级别管辖原则即可，没有适用地域管辖原则的必要。然而，对于省级以下监察机关，则需要同时适用级别管辖和地域管辖原则，原因是根据干部管理权限只能确定由某一层级的监委立案调查，还需要再根据地域管辖原则，确定由具体某地的同层级监委管辖。《监察法》第16条未明确地域管辖原则究竟是指违法犯罪的发生地、被调查人的居住地还是工作单位所在地。刑事审判、侦查采取的是以“犯罪地为主、被告人居住地为辅”的地域管辖原则。[25]《刑事诉讼法》第25条：“刑事案件由犯罪地的人民法院管辖。如果由被告人居住地的人民法院审判更为适宜的，可以由被告人居住地的人民法院管辖。”《公安机关办理刑事案件程序规定》第15条根据《刑事诉讼法》有关审判管辖规定，规定了公安机关的立案侦查以犯罪地为主、犯罪嫌疑人居住地为辅的地域管辖原则。国家监察体制改革前，检察机关对国家工作人员职务犯罪案件实行的地域管辖原则则是以犯罪嫌疑人的工作单位所在地为主。[26]《人民检察院诉讼规则》第19条：“本规则第十三条规定的案件（国家工作人员职务犯罪案件），由犯罪嫌疑人工作单位所在地的人民检察院管辖。如果由其他人民检察院管辖更为适宜的，可以由其他人民检察院管辖。”实践中，监察机关采取的也是“被调查人工作单位所在地”的地域管辖原则，这具有合理性和可行性，理由如下：第一，它与检察机关对职务犯罪案件的地域管辖原则相符，具有实践基础。第二，职务犯罪是以单位工作人员的身份进行的犯罪活动，犯罪主体的身份依附于单位，[27]参见杨宇冠：《监察法与刑事诉讼法衔接问题研究》，中国政法大学出版社2018年版，第47页。确立以被调查人单位所在地的地域管辖原则，符合职务犯罪发生的条件，也有利于监察机关向其所在单位调查、取证。反之，由于公职人员，尤其是高级领导干部，有时是异地任职，存在居住地与工作单位所在地不在一个地方的情形，或者居住地与犯罪行为的实施没有直接关联，若以居住地的监察机关进行立案调查，不利于调查取证。第三，不同于普通刑事案件，职务犯罪案件潜伏期一般较长，被调查人的职务犯罪行为有时不是在一个地方实施的，而是在多个地方任职时实施的。若以被调查人的犯罪地作为地域管辖条件，则可能存在多个具有管辖权的监察机关，容易引起管辖争议。第四，由于干部管理权限是根据干部所在任职单位的级别来确定，确立以被调查人工作单位所在地的地域管辖，可与级别管辖原则相衔接。

（二）特殊管辖原则：提级管辖与指定管辖

《监察法》在第16条第1款还规定了提级管辖原则、指定管辖原则这两种特殊管辖原则，作为一般管辖原则的必要补充。监察机关的提级管辖是指：“上级监察机关可以办理下一级监察机关管辖范围内的监察事项，必要时也可以办理所辖各级监察机关管辖范围内的监察事项。”提级管辖原则的适用有利于突破下级监察机关在案件办理中可能遇到的办案阻力，提升案件办理效率和质量，同时也是上级监察机关对下级监察机关的领导和监督，有利于防止下级监察机关在行使监察权方面不作为、乱作为，是《监察法》第10条确立的“国家监委领导全国监察工作、上级监委领导下级监委”这一领导体制的具体体现。

监察机关的指定管辖，是指根据上级监察机关的指定而确定监察事项的管辖机关。[28]同注⑥，第119页。指定管辖是一般管辖原则的例外或补充。指定管辖的监察机关与被指定管辖的监察机关须是领导和被领导关系，否则不能进行指定管辖。根据《监察法》第17条第1款，监察机关的指定管辖分为“向下指定管辖”和“异地指定管辖”两类，前者是指“上级监察机关可以将其所管辖的监察事项指定下级监察机关管辖”，后者是指“上级监察机关可以将下级监察机关有管辖权的监察事项指定给其他监察机关管辖”。

五、监察管辖与审判管辖的衔接程序

（一）构建监察管辖与审判管辖衔接程序的必要性及标准

审判管辖原则是不同审判机关对审判职能管辖的职权划分规则。监察管辖原则与审判管辖原则存在重要差异。一方面，监察级别管辖原则主要是依据被调查人的行政级别确定管辖的监察机关，审判层级管辖原则[29]根据《刑事诉讼法》第20～23条，基层人民法院管辖第一审普通刑事案件，中级人民法院管辖的第一审刑事案件为危害国家安全、恐怖活动案件或可能判处无期徒刑、死刑的案件，高级人民法院、最高人民法院管辖的第一审刑事案件分别是全省(自治区、直辖市区)性、全国性的重大刑事案件。则是根据案件的类型或重大、复杂程度确定一审案件的审判机关，而犯罪主体（被调查人）的行政级别与犯罪案件的性质或严重复杂程度并不呈对应关系，另一方面，监察地域管辖原则是以“被调查人工作单位所在地”确定监察机关，审判地域管辖原则是“以犯罪地或被告人居住地”确立一审审判机关，被调查人工作单位所在地不一定是被调查人的居住地或实施职务犯罪的地点。因此，与侦查管辖原则不同，监察管辖原则是根据监察工作的自身特点而非根据审判管辖原则设置的，具有自己的独立性。监察管辖原则与审判管辖原则的差异决定，职务犯罪案件的调查机关（监察机关）与该案件的起诉、审判机关通常不在同一层级，从而涉及监察管辖与审判管辖的衔接。

两种管辖的衔接程序的构建应立足于同时遵循监察管辖原则、审判管辖原则，并应符合两个标准（：1）有利于监察机关、检察机关、审判机关三者之间的相互配合，保障案件的办理效率；（2）有利于检察机关、审判机关对监察机关形成一定的制约。

（二）监察管辖与审判管辖衔接程序的具体构建

本文基于监察管辖与审判管辖衔接程序的构建标准，在遵循监察管辖原则与审判管辖原则的基础上，构建监察管辖与审判管辖的衔接程序。

1.一般监察管辖原则下监察管辖与审判管辖的衔接程序

假设涉嫌职务犯罪的被调查人张三在被监察机关调查前是A省B市市管干部，工作单位所在地在A省B市。根据监察级别管辖原则和地域管辖原则，张三应由A省B市监察机关立案调查。如果张三涉嫌的职务犯罪的刑期达不到判无期徒刑或死刑的标准，也并非是全省或全国影响重大的案件，按照审判层级管辖原则，应由B市某区（县）（假设是C区）的基层法院审判，对应的是由C区检察机关起诉。在这种情形下，该案件的调查、起诉、审判机关不在同一个层级。为解决三个机关的管辖衔接问题，理论上存在三种方案：第一种方案是B市监察机关将案件移交C区监察机关，由其向同级检察机关移送审查起诉。然而，由于C区监察机关不是该案件的立案机关，故其不能直接向同级检察机关移送审查起诉案件。并且，被调查人张三实施犯罪的地点或居住地不一定在C区，C区审判机关对该案件也没有管辖权。第二种方案是，B市监察机关直接将案件移送C区检察机关审查起诉。这种方案同样会存在C区审判机关对案件没有管辖权的情形，并且，由于B市监察机关的行政层级高于C区检察机关，不利于发挥检察机关、审判机关对监察机关的制约。第三种方案是，B市监察机关将案件移送B市检察机关，B市检察机关经与B市审判机关（中级人民法院）协商确定指定C区检察机关、审判机关分别为案件的起诉、审判机关后，将案件移交C区检察机关，由后者向C区审判机关提起公诉；C区检察机关在审查起诉阶段，若需要退回补充调查，应通过B市检察机关将案件退回B市监察机关补充调查（具体流程见下图）。在这种方案中，C区检察机关、审判机关因为被指定管辖，获得对案件的管辖权。相比于第一、二种方案，第三种方案遵循了审判管辖原则，且由于C区检察机关是通过B市检察机关而非直接与B市监察机关对接，一定程度上可降低检察机关、审判机关因层级差异制约监察机关的难度。

图：监察管辖与审判管辖的衔接流程图

在上述案例中，若张三是C区区管干部，涉嫌职务犯罪的地点在C区，则由该区监察机关调查，则不需要指定检察机关、审判机关管辖，由区监察机关调查终结后，直接向同级检察机关移送审查起诉。若张三是A省省管干部或中管干部，则相应地由A省监察机关、国家监察委员会调查，案件调查终结后，移交同级检察机关审查起诉，由同级检察机关、审判机关协商指定市级或基层检察机关、审判机关分别负责案件的起诉、审判工作。[30]审判层级管辖原则的内容决定了刑事一审案件大多是在市中级人民法院、基层人民法院审理。根据公开报道的新闻，实践中，中管干部涉嫌职务犯罪的案件通常是由市中级人民法院审理，省管干部涉嫌职务犯罪的案件根据案件性质由市中级人民法院或基层人民法院审理。

2.指定管辖原则下监察管辖与审判管辖的衔接程序

上述衔接程序适用于在监察调查阶段不涉及指定管辖的案件。在调查阶段涉及指定管辖的案件中，若被调查人涉嫌职务犯罪，需要移送司法机关审查起诉，监察管辖与审判管辖的衔接程序与一般管辖原则下两种管辖的衔接程序大致相同，差别在于是移送审查起诉的程序。在指定管辖情形下，由被指定管辖机关还是决定指定管辖的机关移送审查起诉，需要根据指定管辖的类型（“向下指定管辖”或“异地指定管辖”），予以分类讨论。在“异地指定管辖”模式下，被指定管辖机关与原管辖机关是同级关系。采取这种管辖目的大多是为了排除调查干扰，因此，为排除被调查人在其原工作单位所在辖区接受审判可能存在的干扰，宜由被指定管辖的监察机关负责移送审查起诉。同时，为使得与被指定管辖的监察机关同级的检察机关、审判机关对案件有管辖权，决定指定管辖的监察机关应与同级检察机关、审判机关协商，指定对应的检察机关、审判机关分别负责起诉、审判工作。不同于“异地指定管辖”，在“向下指定管辖”模式下，决定指定管辖的监察机关（本身具有管辖权的监察机关）与被指定管辖的监察机关是领导与被领导的上下级关系。被指定管辖的下级监察机关对案件仅具有调查权，而没有移送审查起诉等处置权，故应由决定指定管辖的监察机关向同级检察机关移送审查起诉，由后者与其同级审判机关协商指定管辖的检察机关、审判机关。

（三）监察管辖与审判管辖衔接程序的局限性及解决路径

上文阐述的监察管辖与审判管辖的衔接程序是符合现有法律框架，具有可操作性的方案，但同时也存在结构性局限。在大多数情形下，[31]对于县级监察机关调查的职务犯罪案件，案件的调查、起诉、审判机关处于同一层级。监察管辖与审判管辖的衔接程序呈现出“非平行”的结构。这种“非平行”衔接结构具有以下弊端：（1）监察管辖与审判管辖的衔接大多涉及起诉指定管辖、审判指定管辖，这会导致案件在多个部门移转批送，影响案件办理的进度。（2）由于监察机关在我国政治地位和层级高于同级检察机关、审判机关，即便是同级检察机关、审判机关对监察机关的制约作用也有限。被指定管辖的公诉机关、审判机关的行政层级低于负责案件调查的监察机关，尽管它们是通过上级检察机关、审判机关与监察机关对接，但仍难以对更高层级的监察机关移送的案件进行有效的制约。（3）容易造成职务犯罪案件的公诉、审判向市县两级公诉机关、审判机关聚集，而省级、国家两级公诉机关、审判机关直接办理职务犯罪案件机会较少。司法资源在不同层级司法机关的非平均分配，将影响基层司法机关案件办理效率和质量。

为克服“非平行”管辖衔接结构的局限性，从长远计，有必要修改《刑事诉讼法》，对监察机关调查的职务犯罪案件采取特殊审判管辖原则，即省级以下监察机关调查终结的职务犯罪案件，由同级人民检察院、人民法院分别审查起诉、审理。对于国家监察委员会调查的职务犯罪案件，由最高人民检察院、最高人民法院协商指定同一地的省级人民检察院、人民法院分别负责案件的起诉、审判工作。对于国家监察委员会调查的案件，不宜由同级人民检察院、人民法院分别审查起诉、审理，原因在于一审案件的审判机关若是最高人民法院，则如有二审就没有二审法院。

六、结语

本文通过对《监察法》及配套法规中有关监察管辖的内容进行体系化概括，提出了“监察管辖制度体系”概念，将监察机关的职能管辖、监察关联案件的管辖规则、监察管辖原则、监察管辖与审判管辖的衔接程序纳入该体系的构成内容。我国现有监察管辖制度体系有助于加强党对反腐败的集中统一领导，实现监察机关对所有行使公权力进行监察的全覆盖，建立权威高效的监察体系，但在规范监察权运行、有效衔接司法、保障被调查人权利方面存在一些需要完善之处。在上述价值的指引下，同时立足于对现有法规的解释，本文对监察管辖制度体系中的有关内容提出了完善或构建建议。例如，本文主张将犯罪主体身份是或可以是公职人员实施的某些常见犯罪，如“故意泄露国家秘密罪”“挪用特定款物罪”“打击报复会计、统计人员罪”，纳入监察机关管辖范围；对监察关联案件的管辖，主张在坚持“监察为主”管辖原则的基础上，界定“并案调查”“分案调查”各自适用的条件，并设置“分案调查”模式下的衔接程序，保障被调查人在接受侦查机关调查时获得律师帮助的权利；构建监察管辖与审判管辖的衔接程序，建议对职务犯罪案件适用特别审判管辖原则，以克服监察管辖与审判管辖之间“非平行”衔接结构的局限性。

制度的生命在于执行。监察管辖制度体系构成内容的完备性、体系性仅是确保该制度得以运行的前提，但制度能否发挥预期功能，还取决于是否存在有效的制度执行监督机制以及违反制度的制裁机制。例如，监察机关或其他机关违反监察管辖制度越权管辖的行为，是否应建立管辖异议制度？是否应对管辖错误确立排除证据、撤销案件等制裁机制？对管辖缺位者是否应建立追责机制？这些均有待于进一步探讨。