监察法学的学科定位与理论体系

封利强

国家监察体制改革既是事关全局的政治体制改革，也是影响深远的重大法治变革。法学界应当如何因应形势的变化，为改革提供更好的理论指导和智力支持，成为亟待解决的崭新课题。笔者曾在2018年初提出构建“监察法学”学科的设想，倡议成立全国首家监察法学研究会。经过较长时间的酝酿和筹备，浙江省法学会监察法学研究会于2018年6月宣告成立。笔者在成立大会上作了题为“监察法学是一门亟待建构的新学科”的报告，阐述了监察法学学科建构的基本主张，随后又通过中国法学会《要报》（2018年第25期）向国内法学界发出了关于“构建中国特色监察法学理论体系”的倡议。两年来，部分学者在这方面展开了可贵的探索，但至今尚未从根本上解决“监察法学向何处去”的问题。笔者拟就监察法学的学科定位和理论体系问题略陈管见，以期对深化相关研究有所助益。

一、监察法学：一门亟待建构的新学科

科学原本是一个整体，近现代以来人们根据研究的需要而人为地将其划分为不同的学科。任何一门新学科都是基于人类社会生产和生活实践的需要而产生的。国家监察体制改革开创了“一府一委两院”的新格局；监察委员会既非行政机关也非司法机关；监察权既非行政权也非司法权；监察机关的职务犯罪调查不同于刑事侦查，不适用刑事诉讼法；留置措施不同于刑事强制措施……可见，改革实践中面临的新问题亟待借助新学科和新理论来加以阐释。

（一）“零敲碎打式”研究之弊端

国家监察体制改革成为近年来法学界关注的热点问题。笔者曾在关于“构建中国特色监察法学理论体系”的倡议中指出，“国家监察体制改革为法学研究提出了新使命、新问题。这些问题，无法简单套用刑事诉讼法、行政法等传统法学学科的相关理论加以阐释。从目前来看，相关学科对国家监察体制改革的研究大都属于‘零敲碎打式’的‘碎片化’研究，缺乏成熟的、成体系的、能够指导实践的创新理论成果。为此，亟需搭建专门研究平台，组建专门化研究队伍，通过组织学术研讨、实证调研和项目攻关等形式，组织广大专家学者围绕国家监察体制改革的相关基础理论问题展开深入探讨，尽快构建具有中国特色的监察法学理论体系。”①参见《国家监察体制改革的法治保障》，载中国法学会《要报》2018年第25期；孔令泉：《浙江省法学会监察法学研究会提出首份研究成果》，载《民主与法制时报》2018年7月31日。然而，时至今日，真正致力于监察法学基础理论研究的成果尚不多见。

有学者将我国监察法学研究划分为三个阶段，即论证阶段（2016年11月—2017年5月）、建构阶段（2017年6月—2018年2月）和完善阶段（2018年3月至今）。②秦前红、石泽华：《新时代监察法学理论体系的科学建构》，载《武汉大学学报（哲学社会科学版）》2019年第5期。笔者对此不敢苟同。这是因为，近年来的绝大多数研究成果只能算是不同学科的学者以监察法律现象为共同主题的研究，而很难称得上真正意义上的监察法学研究。归结起来，这些研究具有以下几个方面的弊端。

1.视角单一化

正如有学者所言，以国家监察体制改革和国家监察立法为对象的理论探讨，俨然成为一个新的学术热点和理论研究“富矿”，大批法学研究者从宪法学、行政法学、诉讼法学、法律史学等多学科的视角展开讨论，解释并建构着改革中的颇多制度设计。③秦前红、刘怡达：《国家监察体制改革的法学关照：回顾与展望》，载《比较法研究》2019年第3期。不过，受自身学术背景的局限，学者们的考察视角通常是比较单一的。虽然这些研究都聚焦于国家监察体制改革，但人们所关注的仍然是各自学科领域的问题。比如，有学者从宪法学的角度考察国家监察体制改革的宪法依据以及监察机关的性质和地位；有学者从行政法学的角度考察监察行为及其可诉性；有学者从刑事诉讼法学的角度考察监察调查程序与刑事诉讼程序的衔接、留置措施与刑事强制措施的衔接；有学者从证据法学的角度考察监察证据的运用和排除规则；有学者从法史学的角度考察古代监察制度的当代启示；等等。

这些从不同学科视角分别展开的研究固然有助于应对改革中面临的新问题，但决非长久之计。从长远来看，国家监察体制改革以及相关立法均需要从监察法治的独特规律出发，进行系统思考和通盘规划。而单一化的视角显然不利于对监察法律问题的系统考察，容易失之片面，甚至出现“盲人摸象”的局面。从研究结论的角度来看，很多学术观点都带有各自学科背景的烙印。

2.思维惯性化

每一门学科都有自身的独特规律，学者们在长期的研究工作中会不自觉地形成一些固定的思维模式。面对改革面临的全新课题，来自不同学科的研究者们往往难以摆脱原有思维定势的影响。学者们固有的思维模式作为其认知结构的重要组成部分会潜移默化地影响和干扰其对监察法律问题的分析和判断。

很多刑事诉讼法学研究者不自觉地将监察调查等同于刑事侦查，将留置等同于强制措施，甚至以刑事诉讼中的正当程序标准来审视监察调查程序。比如，有学者指出，“监察机关的刑事调查权明明具有刑事侦查权的性质和后果，却不受刑事诉讼法的约束，不能保障被调查人获得辩护的权利”；“监察机关单轨调查体制的确立还规避了检察机关的诉讼监督”。④陈瑞华：《论监察委员会的调查权》，载《中国人民大学学报》2018年第4期。还有的学者认为，“无论是从权力渊源，还是行使目的，抑或是从行使的具体方式等角度考察，监察委员会职务犯罪调查权本质就是侦查权。”⑤汪海燕：《监察制度与〈刑事诉讼法〉的衔接》，载《政法论坛》2017年第6期。

不少行政法学研究者忽略了监察行为与行政行为的本质差异，主张允许公职人员对监察机关的行为提起行政诉讼。例如，有学者指出，“监察机关虽然不是行政机关，但监察机关的上述行为具有广义行政行为的性质。因此，对监察对象向法院提起的这类诉讼，并将这类诉讼归入行政诉讼的范畴，这在理论上是能够成立的。”⑥姜明安：《国家监察法立法的几个重要问题》，载《中国法律评论》2017年第2期。有学者认为，“由于我国监察机关在性质上与行政权非常接近，拥有行政处分性质的处置权，因此应纳入我国的行政诉讼范畴。”⑦马岭：《监察委员会与其他国家机关的关系》，载《法律科学》2017年第6期。

显然，上述主张受到了学者们各自惯性思维的影响，对监察活动的独特运行规律疏于关注，在一定程度上抹煞了监察行为与刑事司法行为或者行政行为的本质区别。

3.理论碎片化

现有研究成果的“碎片化”阻碍了监察法学基础理论研究的深入。一方面，来自不同学科的学者们分别从各自单一的视角开展对策研究，往往就事论事地提出解决方案，从而使得研究成果呈现“离散”状态。不同的研究分支之间缺乏有机整合，难以形成自成一体的监察法学理论。另一方面，由于学者们尚未摆脱长期以来形成的思维定势，习惯于以传统学科的范式展开分析，使监察法律现象被人为地割裂为不同专业领域的问题，从而难以形成统一的监察法学理论。例如，有学者将改革后的国家监察体制定性为“一种集党纪调查权、政纪调查权与刑事调查权于一身的单轨调查体制”⑧同注④。。如此一来，监察权就被分解为三种不同性质的权力，不再具有自身的独立品格。

正是由于学者们未能摒弃传统的学科划分方法和原有的思维定势，未能以监察法学这一新兴学科的视角来对监察法律现象展开全面系统的审视，才导致了很多不必要的争论。比如，对于学者们提出的“监察监督与检察监督的界限在哪里”、“留置措施在性质上是否应纳入《宪法》第37条第2款广义的‘逮捕’的范畴”、“是否要采取严格的司法令状主义”等问题，⑨秦前红：《监察改革中的法治工程》，译林出版社2020年版，第459～460页。一旦树立起系统思维，把监察与司法看作并行不悖的两个领域，上述问题便可迎刃而解了。

由以上分析可见，尽管到目前为止，已有不少《监察法学》教材陆续出版，但专门化的监察法学研究尚属凤毛麟角。从严格意义上讲，监察法学作为一门独立学科，仍处于提出和论证阶段。正如有学者所言，“在我国，监察法学属于新兴学科和发展中的学科，无论在体系、认识，还是在研究方式方法方面，都处于构建阶段，甚至还未形成统一的认识和看法。”⑩马怀德主编：《监察法学》，人民出版社2019年版，第17页。

（二）监察法学成为独立学科之可行性

我国监察法律制度的构建和监察法律实践的展开都迫切需要监察法学理论的指引。监察法学基础理论研究的薄弱难免导致不必要的误解和分歧，最终影响国家监察体制改革的深化。

当前，学界对于监察法学学科的独立性尚未形成共识。正如有学者所言，“监察法学”在学科体系中能否（相对）独立于其他学科，尚有争议。[11]同注⑨，第457页。即使那些主张构建监察法学学科的学者在学科定位问题上也存在分歧。笔者曾主张，监察法学是横跨多个法学二级学科而形成的综合学科，[12]陈东升：《开展监察法学研究 破解反腐法律难题》，载《法制日报》2018年6月15日。旨在强调其作为二级学科的独立性。有的学者持类似的观点：“监察法学作为一门新兴学科，在当前及今后一个时期，把其作为法学的一个重要的二级学科是符合学科建设规律和方向的。”[13]卢希起：《监察法学学科建设若干问题初探》，载《北外法学》2019年第1期。有的学者较为谨慎地指出，“监察法学如欲未来成为法学学科的一门独立二级学科，除了其必须具备独特的研究对象、研究范围、独特的知识话语体系外，还必须具有与其他法学学科既相同又相异的研究方法。”[14]秦前红：《监察法学的研究方法刍议》，载《河北法学》2019年第4期。有的学者则否定了监察法学成为二级学科的可能性，认为监察法学实质上并非属于一级学科或二级学科的范围，而是“融合了宪法、行政法、刑事诉讼法等学科知识和内容、带有交叉性和融合性的三级学科范畴。”[15]同注⑩，第2页。有学者进一步指出，“监察法学主要从属于宪法学，构成其特殊的分支。”[16]谭宗泽、张震、褚宸舸主编：《监察法学》，高等教育出版社2020年版，第16页。有的学者则将监察法学视为一个学科群。[17]吴建雄：《监察法学学科创立的价值基础及其体系构建》，载《法学杂志》2019年第9期。

在笔者看来，将监察法学确立为一门独立的法学二级学科，不仅是必要的，也是可行的。

1.基于研究对象的考察

“科学研究的区分，就是根据科学对象所具有的特殊的矛盾性。因此，对于某一现象的领域所特有的某一种矛盾的研究，就构成某一学科研究的对象。”[18]《毛泽东选集（第1卷）》，人民出版社1991年版，第309页。目前，学者们对于监察法学研究对象的概括大同小异。笔者曾提出，监察法学以监察法学理论、监察法律制度和监察法律实践为研究对象。[19]同注⑫。有的学者认为，监察法学的研究对象包括监察法律制度、监察法律实践和监察法学理论。[20]同注⑩，第16～17页。有的学者认为，监察法学的研究对象包括监察基础理论、监察法律制度、监察实践应用。[21]同注②。还有的学者认为，监察法学的研究对象包括四个方面，即监察法学理论、监察制度设计、监察法律规范和监察法律实践。[22]同注⑯，第9～12页。可见，监察法学的研究对象是具体而明确的，与其他法学二级学科的研究对象划清了界限。

（1）监察法学理论的独立品格

监察法学的理论主线是监察法律关系，这是与其他部门法学的根本区别。有学者认为，“监察法律关系是指受监察法调整的监察机关与其他国家机关、监督对象、当事人及其他监察工作参与人之间的权利义务关系。”[23]秦前红主编：《监察法学教程》，法律出版社2019年版，第47页。有学者认为，监察法的法律关系主要是指以宪法和监察法律关系为基础形成的、以涉及监察法律权力（权利）和法律义务为主要内容的社会关系。[24]张云霄：《监察法学新论》，中国政法大学出版社2020年版，第76页。还有的学者采用“监察关系”的表述，认为“监察关系主要指监察机关履行监察职权职责中实施的各种行为及接受监督时与相关主体形成的关系”。[25]同注⑩，第14页。笔者认为，监察法律关系是指基于监察权的行使而形成的，发生在监察机关与监察对象、其他国家机关以及其他有关单位和个人之间的权利义务关系。显然，此类权利义务关系与其他类型的法律关系有着显著的区别。基于这一特殊的法律关系，监察法学理论自然就拥有了不同于其他部门法学的独立品格。

（2）监察法律制度的特殊性质

监察法是保障和规范监察权行使的法律规范的总和。在我国，监察法是一个独立的部门法，其所调整的监察法律关系与行政法所调整的行政法律关系、刑事诉讼法所调整的刑事诉讼法律关系等存在着明显的差异。并且，监察与司法是相互独立的领域，有着各自的边界和独特的运行规律。

值得注意的是，目前学界对于监察法律制度的性质仍然存在认识上的分歧，有必要加以澄清。

首先，有学者认为“监察法是特别刑事诉讼法”。[26]详细讨论参见注[23]，第 37～40页。这显然是基于监察法和刑事诉讼法在条文表述上的相似性而抹煞了二者之间的本质区别。笔者认为，监察调查与刑事侦查具有截然不同的性质，前者属于监察活动，后者属于司法活动；在监察调查阶段，由于尚未被作为刑事案件立案，被调查人不具有犯罪嫌疑人的身份；监察机关无权对被调查人采取刑事强制措施；监察机关不是追诉机关，监察调查活动也不属于刑事追诉活动。

其次，有学者认为，监察法“属于宪法性法律”，其理由在于，“《监察法》是对国家根本问题之一的国家监察制度的规定，它通过对监察委员会的组织及其行为等规定，对宪法中有关国家监察安排加以具体化和程序化，从而直接落实宪法的规定，保障宪法的实施，因而属于宪法性法律。”[27]同注⑩，第12～13页。这一观点同样有失偏颇。其实，任何部门法都通过对宪法中的有关规定加以具体化和程序化，从而直接落实宪法的规定，保障宪法的实施。比如，国家司法制度与国家监察制度一样，也属于国家根本问题，但刑事诉讼法、民事诉讼法等却被视为独立于宪法的部门法。

此外，还有的学者认为，“监察法是党纪与国法的统一”。[28]同注⑯，第6页。这显然是对纪委和监委合署办公的误解，实际上，“合署办公”不等于“合二为一”，执纪和执法一体运行也不等于将二者混同，党内法规和监察法分别是纪检工作和监察工作的适用依据，不可混为一谈。

从法律渊源来看，监察法由监察法典、监察单行法律、监察法规以及宪法和其他法律中相关的法律规范等共同组成。值得注意的是，有些学者将“司法解释”视为监察法的渊源之一。[29]同注[23]。在笔者看来，其不当之处在于将监察工作的法律依据与监察法的渊源混为一谈了。比如，在处置阶段，监察审理部门需要依照刑法的规定审查被调查人的行为是否构成犯罪，以便决定是否将其移交司法机关，但我们不能据此认为刑法典也是监察法的渊源。

从内容上来看，监察法同时包含了实体性规定和程序性规定。一方面，监察法包含旨在明确监察机关的性质、地位及其权责等事项的实体性规定以及有关政务处分的实体性规定等。另一方面，监察法还包含监察机关行使权力必须遵循的程序性规范，如监察管辖、监督程序、调查程序、处置程序、证据制度、救济程序等。

（3）监察法律实践的独特规律

监察与司法分属于不同的领域，有着各自独特的运行规律。从理念的角度来看，监察工作强调“集中统一”、“权威高效”；而刑事司法工作则坚持惩罚犯罪与保障人权相结合、实体公正与程序公正并重、公正优先兼顾效率等原则。从实践的角度来看，监察工作遵循统一决策、一体运行的执纪执法工作机制，坚持标本兼治、综合治理，着力构建不敢腐、不能腐、不想腐的长效机制；而刑事司法工作则由公、检、法机关分工负责、互相配合、互相制约，坚持罪刑法定、无罪推定等原则，既要确保惩罚犯罪，也要充分保障人权。

监察与行政同样分属于不同的领域，在运行规律方面各具特色。从性质和职能来看，监察工作的主要性质是监督，履行对公职人员的监察职能；而行政工作的主要性质是执行，履行对国家行政事务的管理职能。从决策机制来看，监察委员会内部对于重大事项实行集体负责制，对外则依法独立行使职权，不受行政机关、社会团体和个人的干涉；而行政机关则实行首长负责制，并且不适用依法独立行使职权的原则。从行为对象和可诉性来看，监察对象是所有行使公权力的公职人员，具有特定身份或者职权方面的要求，且监察行为不具有可诉性；而行政相对人的范围则相当广泛，没有特定身份或者职权方面的要求，且部分行政行为具有可诉性，其合法性须接受司法审查。

2.基于研究方法的考察

监察法学在研究方法上也有自身的特殊性。目前学者们对于监察法学的研究方法有不同的概括。有的学者认为，监察法学的研究方法主要包括两种，即法教义学、社科法学的研究方法。[30]同注⑭。有的学者认为，监察法学的研究方法主要包括五种，即马克思主义方法、法注释学方法、实证分析方法、比较分析方法、历史分析方法。[31]同注⑩，第3～6页。还有的学者将监察法学的研究方法概括为：阶级分析的方法、法释义学的方法、法社会学的方法、比较分析的方法以及其他研究方法。[32]同注⑯，第12～16页。笔者认为，对监察法学而言，较为重要的研究方法主要包括以下三种。

（1）历史研究方法

监察法是对我国本土传统法律制度的传承和发展。虽然现代监察制度在监察理念和价值取向上与传统监察制度存在诸多差异，但我们不能因此割裂二者之间的历史联系。正如有学者指出，“我国监察机关作为行使监察权的专责机关，其特殊性、独立性植根于中华民族传统文化源流，这是新监察体制的重要特色。”[33]陈光中、邵俊：《我国监察体制改革若干问题的思考》，载《中国法学》2017年第4期。

我国自古以来实行的监察制度是一项独具特色的制度。国外学者将“监察和谏议制度”视为我国唐代在政治上的三大创新之一。[34]［英］塞缪尔·E·芬纳：《统治史》（第二卷），王震、马百亮译，华东师范大学出版社2014年版，第208页。虽然我国古代长期实行诸法合体、司法与行政合一，但监察权却是相对独立的，并且监察权高于司法权。因此，对于我国监察体制和制度的研究不应该从西方典籍中去寻找答案，而应当扎根于我国传统法律制度和法律文化。正如有学者所言，“中国古代的监察机构经过漫长发展日趋完备，它所缔造的监察文化和积累的丰富经验，对于当前的中国特色的监察法制建设具有重要镜鉴价值”。[35]张晋藩：《中国古代的治国之要——监察机构体系与监察法》，载《中共中央党校学报》2018年第5期。

（2）比较研究方法

腐败问题是世界各国普遍存在的问题，各国不同的腐败治理方式都是人类智慧的结晶。通过对我国监察制度与其他国家或者地区的类似制度的比较法考察，充分吸收和借鉴域外经验，有助于更好地完善我国的监察制度。比如，有学者指出：“北欧等国家的议会监察专员制度对我们同样具有参考价值。域外监察制度表明，无论采取议会监察专员制，还是在行政系统内设监察机关，均通过立法保障监察权独立行使，明确监察对象的广覆盖。”[36]马怀德：《国家监察体制改革的重要意义和主要任务》，载《国家行政学院学报》2016年第6期。

当然，我们在对相关理论、制度和实践进行比较考察的时候，应充分注意到不同国家和地区在物质生活条件、政治体制、历史文化传统等方面的差别，以防不加鉴别地对域外经验“照单全收”。例如，尽管香港、澳门地区实行的廉政公署制度以及我国台湾地区实行的监察院制度与内地监察制度有着诸多相似之处，但党的领导和人民代表大会制度构成了二者之间的基本区别。

（3）交叉学科方法

有学者指出，监察法学是一门复合型的学科，监察法学研究的问题涉及宪法与行政法学、诉讼法学、法律史等多个法学学科，也同时涉及党的建设、纪检监察学、中外政治制度等其他学科，需要系统性的思维和跨学科的研究。[37]同注⑫。交叉学科的研究方法有助于避免单一视角可能带来的隧道视野效应，确保全面审视监察法律现象，增进对我国监察制度和监察体制的系统理解。

鉴于监察法学作为一门新兴学科，具有独特的研究对象和研究方法，我们应当将其确立为独立的法学二级学科，以便通过构建专门的理论体系和话语体系，夯实监察法学的基础理论，更好地引领国家监察体制改革走向深入。

二、监察法学的核心理念与原则

监察法学要想发展成为一门成熟的学科，必须拥有自成一体、逻辑自洽的理论体系。这个理论体系不应当是对宪法学、行政法学、刑事诉讼法学等传统学科原理的“简单拼接”，更不应当成为汇集不同学科知识的“大杂烩”，而应当拥有有别于其他学科的独特品质和内在精神。为此，我们应当总结和提炼出一些能够反映本学科独特规律的理念和原则，作为整个理论体系的“灵魂”。这些理念和原则必须是高度抽象的，能够对监察法学理论、监察法律制度和监察法律实践发挥正确的指引作用。笔者认为，以下两大理念和四项原则可以成为监察法学的核心理念与原则。

（一）监察法学的两大理念

理念是指从事物本身抽象出来，能够反映事物内在本质，而又独立于事物之外的客观实在，通常被用来表达一种能够反映事物内在本质，揭示事物发展规律，并用以指导人类实践活动的观念体系。笔者认为，我国监察法学理论应当贯穿“法治反腐”和“标本兼治”两大理念。

1.法治反腐

新中国成立以来的反腐，经历了运动反腐、权力反腐、制度反腐、法治反腐四个时期。[38]韩雪：《从运动反腐到法治反腐》，载检察日报网，http://www.jcrb.com/opinion/zywy/201410/t20141031_1445978.html, 2020年5月19日访问。2013年1月，习近平总书记在十八届中纪委二次全会上提出，“要善于用法治思维和法治方式反对腐败，加强反腐败国家立法，加强反腐倡廉党内法规制度建设，让法律制度刚性运行。”这一“法治反腐”理念为后来国家监察体制改革的战略部署创造了思想条件。国家监察体制改革正是对“法治反腐”理念的践行。有学者指出，“设立监察委员会，将促进我国的反腐败工作进一步法治化，彰显党在宪法和法律范围内活动的原则。”[39]郝铁川：《监察委员会设立的法理透视》，载《法制日报》2017年1月18日。

法治反腐理念主要包含两个方面的要求：一方面，为了实现反腐败的目标，必须通过立法赋予监察机关广泛的权力；另一方面，为了厉行法治，必须通过立法规制监察机关对权力的行使，防止其滥用权力。从这个意义上讲，监察法的立法目的就是保障和规范监察权的行使。

任何监察制度的构建都应当充分权衡和考量各方面的价值和利益，以便寻找赋权和控权的最佳平衡点。赋权的目的是为了确保监察机关正确履行职能，更好地对所有行使公权力的公职人员进行监督。国家监察体制改革的理论基础不是西方分权学说，而是马克思主义的权力监督理论。这种监督权存在的必要性是由权力的本质属性和法治的要求所决定的。从权力的本质属性来说，一切权力都可能被滥用；从法治的要求来说，对任何权力都必须施加必要的约束，使其在法治的轨道上运行。而控权的目的则是规范监察权的行使，防止监察机关滥用权力。首先，应当为监察机关划清权力的边界。其次，应当明确权力行使的条件和程序，防止监察机关及其工作人员自行其是。再次，以权力制约权力，具体包括两方面的内容：一是内部制约，即通过监察委的集体讨论、请示报告以及内设机构之间的相互牵制来约束监察权；二是外部制约，即接受人大监督、民主监督、社会监督、舆论监督，同时接受来自司法机关和执法部门的制约。再次，以权利约束权力，即通过赋予被调查人相应的防御权和救济权，来防范和应对监察机关滥用权力。

2.标本兼治

标本兼治是监察法学理论应当贯穿的另一个重要理念。监察法与其他部门法有着重要区别。虽然监察机关被赋予了调查权和处置权，但监察法并未将惩戒作为唯一目标，而是将预防和减少腐败作为更高层次的追求。《监察法》第6条明确提出了标本兼治的要求，致力于构建不敢腐、不能腐、不想腐的长效机制。

在这一背景下，监督、调查和处置这三个权能并非等量齐观，而是有所侧重的。根据标本兼治理念的要求，监察机关行使职权应当以监督为根本，以调查和处置为保障。这一点从机构设置也可见一斑。在中央纪委国家监委机关内设机构改革中，将原有的12个纪检监察室，调整为11个监督检查室、5个审查调查室，并明确监督检查室主要承担日常监督、问题线索分析研判处置以及谈话函询等职责。[40]李玉长《：深化纪检监察体制改革 健全党和国家监督体系》，载人民网，http://fanfu.people.com.cn/n1/2019/0105/c64371-30505588.html, 2020年9月26日访问。可见，监督是监察机关最主要的职责。

标本兼治是监察法区别于行政法和刑事诉讼法的重要理念。与行政活动着眼于执法和刑事诉讼活动着眼于刑事制裁不同的是，监察活动主要着眼于预防和根治腐败。

（二）监察法学的四项原则

在秉持“法治反腐”和“标本兼治”两大理念的基础上，监察法学的理论构建还需要遵循一系列基本原则。这些原则应当体现本学科的独特规律，能够保障监察法学理论体系在逻辑上的协调一致，同时能够对监察立法和监察实践发挥指引作用。依笔者之见，监察法学所特有的原则包括以下四项，即重典治权、集中统一、权威高效以及监察法治。

1.重典治权

重典治吏是我国自古以来在国家治理方面备受推崇的重要经验。战国时期，法家强调“明主治吏不治民”，形成了一套以法治吏的主张，且已出现御史。汉代在“察吏是治国之本”“尊君抑臣”等思想的指导下，建立了以御史大夫、司隶校尉等为首的监察系统，并且制定了《六条问事》。可见，重典治吏是我国古代监察制度产生的理论基础之一。

有学者指出，“监察制度在我国起源于周朝，形成于秦汉时期，隋唐时期臻于完备，一直延续至明清时期。在数千年的历史发展中，监察权的名称几经变革（如唐代称监察，明清时期称都察），机构设置与地位也有所变化，但基本的制度功能都是为了监督文武百官的廉洁状况，核心功能都是要管住‘掌握权力的人’。”[41]莫纪宏：《国家监察体制改革要注重对监察权性质的研究》，载《中州学刊》2017年第10期。据此，有学者认为，“党管干部原则是中国特色监察权的理论基础”。[42]同注[41]。笔者认为，在当前致力于实现国家治理现代化的时代背景下，我们应当在借鉴古代“重典治吏”经验的基础上将“重典治权”确立为监察法学的重要原则。这是因为，治吏的本质就是治权，以监督公权力的行使为宗旨。在十九大报告中，习近平总书记指出：“要加强对权力运行的制约和监督，让人民监督权力，让权力在阳光下运行，把权力关进制度的笼子。”马克思主义认为，人（劳动者）是生产力中最革命、最活跃的因素。就国家机器而言，行使公权力的公职人员自然就成为确保国家机器正常运转的关键所在。因此，“重典治权”就是对公职人员特别是领导干部行使权力进行严格的监督和管理。习近平总书记认为，“关键少数”是治国理政的重要抓手；要想把我们党建设好，必须抓住“关键少数”。这个“关键少数”就是指领导干部而言。

“重典治权”是我国在国家治理领域的一大创举。习近平总书记在谈论健全党和国家监督体系时指出，自我监督是世界性难题，是国家治理的“哥德巴赫猜想”。随着党的十九大的胜利召开，为完善国家监督体系，全国人大通过《监察法》设立国家监察委员会，为推进国家监察体制作出了重大改革，为实现党和国家长治久安走出了一条中国特色的监察道路。[43]同注⑩，第36页。

“重典治权”中的“重”可以从实体和程序两个层面来理解。从实体上来说，就是加大对贪腐的惩治力度。比如，党的十八届四中全会《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》提出，完善惩治贪污贿赂犯罪法律制度，把贿赂犯罪对象由财物扩大为财物和其他财产性利益。随后，2016年最高人民法院、最高人民检察院《关于办理贪污贿赂刑事案件适用法律若干问题的解释》就此作出了相应的规定。从程序上来说，就是针对贪腐行为确立更富有效率的追究程序或者规定更有力的调查手段。比如，《监察法》规定，针对符合特定情形的被调查人可以采取留置、技术调查等措施。

重典治权原则对我国监察立法和实践具有较强的解释能力，有助于构建逻辑自洽的监察法学理论。例如，《监察法》以“留置”取代“双规”，将调查措施纳入法治轨道，实现了历史性的跨越。但由于涉及人身自由的限制，留置措施的正当性遭遇了一些质疑。笔者认为，留置措施的正当性可以通过“特别权力关系理论”来进行论证。学者指出，按照通行理解，特别权力关系是指为实现公法上之特定目的，基于特定原因，行政主体在一定范围内对相对方概括地享有支配权力，而相对方须服从的一种特殊的行政关系。[44]江国华：《正当性、权限与边界——特别权力关系理论与党内法规之证成》，载《法律科学》2019年第1期。笔者认为，这种特别权力关系构成了监察关系的基础。在腐败犯罪形势严峻复杂的时代背景下，根据国家与公职人员之间的特别权力关系，对少数涉嫌严重职务违法或犯罪的被调查人采取留置措施，完全符合重典治权原则，具有充分的正当性。留置措施并不针对普通公民适用，而是针对公职人员这一特殊群体适用，这就意味着公职人员在入职之际本人及其利益相关者即默示地放弃了普通公民能够享有的某些权利和利益。这与官员财产申报、对官员亲属的限制、离职后的从业禁止等制度的原理是相通的。

2.集中统一

集中统一原则包括以下几个方面的内涵：首先，坚持党对监察工作的绝对领导。习近平总书记指出，“国家监察体制改革有利于加强党对反腐败工作的集中统一领导，有利于实现对公权力监督的全覆盖，有利于坚持标本兼治、巩固扩大反腐败斗争成果。”在实践中，监察委通过同级纪委接受同级党委和上级纪委监察委的领导，确保党对反腐败工作的集中统一领导。其次，监察权由监察机关专门行使，实现监察全覆盖，改变过去“九龙治水”的局面。再次，监察机关实行以垂直领导为主的管理体制。有学者指出，在改革以前，纪委的反腐败工作以同级党委领导为主，即“以块为主”。这就造成了纪委受到同级党委过度的掣肘，出现了“压案不批”和“瞒案不查”的问题。[45]同注[33]。而国家监察体制改革确立了以垂直领导为主的监察体制，从根本上扭转了局面。

3.权威高效

权威高效原则包含了权威和高效两个方面的内容。首先，应当保障监察机关的权威性。没有对权威性的保障，监察机关就无法有效开展工作，也就不可能对腐败分子形成足够的震慑。我国古代社会对监察官员的权威性给予了充分的保障。自秦朝开始，负责监督百官的御史大夫就与丞相、太尉一起位列“三公”。我国《宪法》已经明确了监察机关的地位和职权，这是对监察机关权威性的重要保障。其次，应当保障监察工作能够高效地开展。监察工作缺乏效率，就不可能对监察对象形成强有力的震慑。一方面，从刑事制裁的角度来看，刑罚的效果不在于其严酷性而在于其及时性和不可避免性。将存在职务违法和犯罪行为的公职人员及时绳之以法，不仅有助于惩治腐败违法和犯罪，还有助于预防出现新的腐败行为。另一方面，高效也是对取证及时性的要求。倘若没有足够的效率，证据未能得到及时收集和保全，一旦出现证据毁损、灭失等情况，被调查人可能就会因此而逍遥法外。

4.监察法治

监察法治原则的总要求是，监察机关开展工作必须严格遵守宪法、监察法以及相关法律法规的规定。主要包含以下几个方面的要求：一是监察主体法定。监察权只能由监察机关专门行使，监察委员会的组成和任期以及派驻或派出监察机构、监察专员必须符合法律规定。同时，针对具体的监察事项，监察主体必须适格，即所涉监察事项属于该主体的管辖范围。二是监察权责法定。依据“法无明文规定不可为”的法治原则，监察委员会及其派驻、派出机构必须在法定权限内履行监督、调查、处置职责。三是监察对象法定。监察机关的职责是依法对所有行使公权力的公职人员进行监察，因此，监察对象仅限于法律明确规定的六类公职人员和有关人员。四是监察程序法定。程序公正不仅是实现实体公正的保障，并且程序公正本身也具有独立价值，是践行法治的必然要求。五是调查措施法定。监察机关有权采取多种调查措施，但其适用必须符合法定条件，并严格遵守法定程序。

三、监察法学理论体系建构的基本思路

如何建构监察法学的理论体系，这是当前学界面临的一道难题。目前有些学者已经在这方面进行了初步的尝试。比如，有的学者将监察法学的主要内容概括为七个方面，即监察法基本理论；监察法的发展和比较；监察机关；监察行为；监察程序；对监察机关和监察人员的监督；法律责任。[46]同注⑩。有的学者则将监察法学研究的基本范畴概括为四对范畴：监察法与监察法治；监察权（力）与监察权利；监察机关与监察对象；监察行为与监察责任。[47]同注②。有的学者将监察法学的学科体系分为监察法学总论和监察法学分论两个主要部分。[48]同注[24]，第 20～22页。

笔者认为，理论体系不应当因循法典的体例，否则只能停留在注释法学的层面，不利于基础理论研究的深入。同时，应当尽可能简单明晰，便于总结和梳理。有鉴于此，笔者认为，监察法学的理论体系应当以监察法律关系为主线，由四个主要部分构成，即主体论、权责论、程序论以及制裁论。

（一）主体论

此处所谓的“主体”是指监察法律关系的主体而言。既然整个监察法学的理论体系应当以监察法律关系为中心展开，那么，监察法律关系的主体自然是监察法学研究的首要课题。在监察法律关系中，最重要的主体莫过于监察主体与监察对象。而在实践中，究竟应当由哪一个机关作为监察主体来负责办理某一具体的监察事项，则属于监察管辖问题。因此，主体论着重关注监察主体、监察对象、监察管辖三个方面的问题。

1.监察主体

所谓监察主体，是指依法享有监察权，以自己的名义行使监察职权并独立承担责任的组织。监察机关亦即监察委员会自然是最常见的监察主体。但依据现行立法的规定，除了监察委员会之外，监察主体还包括监察委员会派驻或者派出的监察机构、监察专员。监察主体在监察法律关系中处于支配地位，是监察法律关系中最重要的主体。

监察委员会是国家机构体系的重要组成部分，与人大、政府、审判机关、检察机关等分属不同类型的国家机关。目前，人们对于监察委员会的性质还存在认识上的分歧。虽然实务部门倾向于将监察委员会界定为“政治机关”，但从法律属性来看，《宪法》明确规定，“中华人民共和国各级监察委员会是国家的监察机关。”在笔者看来，监察委员会既是政治机关，也是监察机关。其政治属性和法律属性并不矛盾，二者是有机的统一。政治属性是法律属性的前提和保障。如果弱化党的领导，监察体制改革必将误入歧途，所以党的领导是原则也是底线。法律属性是对政治属性的具体实现。没有法律制度和体制上的安排，党的政治任务也不可能得到很好地完成。

监察委员会派驻或者派出的监察机构、监察专员也属于监察主体。这些派驻或派出机构的设置是为了实现监察全覆盖的目标，更好地贯彻集中统一原则。派驻或派出机构需要对派驻或者派出它的监察委员会负责，但由于拥有法定的职权和职责，可以作为监察主体独立办理某些监察事项。

这里还需要明确的是，一般意义上的监察人员并非监察主体。在监察活动中，监察人员以监察主体的名义开展工作，其行为后果由监察主体承担。当然，监察专员有所不同，其性质上与派驻或者派出机构近似，可以被视为监察主体。

2.监察对象

所谓监察对象，是指监察主体履行监察职责所指向的对象。《监察法》第3条规定，监察对象是所有行使公权力的公职人员。但是，根据《监察法》第15条的规定，“有关人员”也可以成为监察对象。那么，究竟应该如何确定监察对象的范围呢？

笔者认为，我们应当将上述两个条文结合起来加以理解，着重把握以下几个要点：首先，并非所有公职人员都会成为监察对象，只有行使公权力的公职人员属于监察对象。可见，“行使公权力”是界定监察对象的重要标准。“公权力是国家权力或公共权力的总称，是法律法规规定的特定主体基于维护公共利益的目的对公共事务管理行使的强制性支配力量。”[49]中共中央纪律检查委员会、中华人民共和国国家监察委员会法规室编：《〈中华人民共和国监察法〉释义》，中国方正出版社2018 年版，第 106～107页。强化对公权力运行的监督是重典治权原则的要求。并且，从《监察法》第3条关于“所有行使公权力的公职人员（以下称公职人员）”的表述来看，《监察法》中所谓的“公职人员”都应当被理解为“行使公权力的公职人员”。其次，所有行使公权力的公职人员均属于监察对象。这体现了监察全覆盖的要求，是集中统一原则的体现。再次，“有关人员”应当被理解为除了公职人员以外的其他行使公权力的人员。在通常情况下，公权力都是由公职人员行使的，但也不排除在特殊情况下存在非公职人员被委托行使公权力的情况。将公职人员以外的其他行使公权力的人员纳入监察对象，显然有助于更好地实现监察全覆盖，防止出现反腐败的“死角”。

可见，监察对象包括两类人员，即行使公权力的公职人员以及其他行使公权力的人员。在所有行使公权力的人员中，公职人员无疑占据了绝大多数。因此，在监察法学研究中，为了论述上的简便，以“公职人员”来取代“所有行使公权力的人员”也未尝不可。在这个意义上，我们可以说，“判断一个人是不是公职人员，关键看他是不是行使公权力、履行公务，而不是看他是否有公职。”[50]同注[49]，第107页。

3.监察管辖

从宏观层面来看，监察管辖旨在解决监察事项在不同级别、不同地域的监察机关之间的分配问题。而从微观层面来看，监察管辖旨在解决在具体案件中由哪一个监察机关担任监察主体的问题。

监察法关于管辖的规定独具特色。首先，确定级别管辖和地域管辖的基本依据是干部管理权限。唯有如此，监察机关对领导干部的监督、调查和处置等权限才能与同级党委对领导干部的选拔、任用和考核等权限保持一致，进而加强党对监察工作的领导，更好地体现集中统一原则。其次，监察法关于管辖权转移的规定与刑事诉讼法不同。刑事诉讼法只有管辖权向上转移的规定。而监察法同时规定了向上转移和向下转移两种情形，前者有助于强化垂直领导体制，后者有助于提高监察效率。此外，根据“监察管辖优先”原则，监察管辖优先于行政管辖和刑事诉讼管辖。

（二）权责论

监察法律关系反映着不同主体间的权利义务关系，而监察机关的职权和职责便是对这种权利义务关系的静态呈现。《监察法》第3条规定，各级监察委员会是行使国家监察职能的专责机关。此处的“专责机关”着重强调反腐败职能不仅仅是一项职能，同时也是一项责任。[51]马怀德主编：《中华人民共和国监察法理解与适用》，中国法制出版社2018年版，第12页。监察机关的职权和职责主要包括监督、调查、处置三项内容。

1.监督权

监督权是监察权中最为基础和最为重要的权能。其基础性体现在，国家监察体制改革的出发点就在于完善国家监督体系。同时，从实践的角度来看，日常监督是发现问题线索的重要途径，从而构成了监察机关行使调查权和处置权的前期基础工作。其重要性体现在，根据标本兼治理念的要求，监察工作的根本宗旨在于构建不敢腐、不能腐、不想腐的长效机制。只有强化监督，才能从根本上预防和减少腐败。而调查和处置只是手段，不是目的。因此，监察机关与司法机关的重要区别在于，监察机关不是单纯的办案机关，甚至可以说办案并非监察机关的主要职责。监督机关的主要职责就是对公权力运行的监督。

监察机关行使监督权的方式包括两种：一是教育，即通过廉政教育和文化建设形成“不想腐”的自觉。二是检查，即通过列席或者召集会议、听取工作汇报、实施检查或者调阅、审查文件和资料等形成“不敢腐”的常态化震慑。

与监察机关的监督职权相对应，被监督对象以及有关单位和个人都有给予配合的义务。《监察法》第18条第1款对此作出了明确规定。这不仅是监察机关依法履职的必要条件，也是保障监察机关权威性的需要。

2.调查权

从标本兼治的角度来看，对公职人员进行调查和处置的目的不仅在于惩戒，还在于强化“不敢腐”的震慑。调查是处置的前提和基础，其任务是查明事实。

监察机关的调查权在性质上有别于行政调查权和刑事侦查权。监察调查权与行政调查权的区别是显而易见的。监察机关在调查活动中可以采取留置、技术调查等措施，这显然是行政调查权无可比拟的。而监察调查活动与刑事侦查活动的区别在于，监察调查是国家基于“特别权力关系”对公职人员开展的调查。即使被调查人已经涉嫌职务犯罪，也不具有犯罪嫌疑人的身份，不适用刑事强制措施。正是基于这一原因，职务违法和职务犯罪适用基本相同的调查程序，只是在留置、查询和冻结等调查措施的适用上将严重的职务违法或职务犯罪与一般职务违法作了区分。

为了保障监察机关依法履职，监察法赋予了监察机关广泛的调查权。监察机关有权采取谈话、责令陈述、讯问、询问、留置、查询、冻结、搜查、调取、查封、扣押、勘验检查、鉴定、技术调查、通缉、限制出境等调查措施。其中最受关注的莫过于留置。之所以“留置”被视为调查措施，是因为它是由“双规”演变而来，而非由刑事强制措施演变而来，因而不宜套用刑事强制措施的有关理论。

3.处置权

所谓处置权，是指监察机关在监督和调查工作完成后依法作出相应处理的权力。处置权是对监察机关权威性的重要保障。同时，监察机关严格依照法定程序和条件对案件进行处置也是法治反腐理念和监察法治原则的要求。

根据《监察法》第11条和第45条的规定，监察机关有权采取以下六种处置措施：一是进行谈话提醒、批评教育、责令检查，或者予以诫勉；二是作出警告、记过、记大过、降级、撤职、开除等政务处分决定；三是对领导人员作出问责决定或者提出问责建议；四是移送人民检察院审查起诉；五是提出监察建议；六是撤销案件。

此外，实践中还有两种较为常见的处置措施：一是不立案。《监察法》第39条第1款明确规定了立案条件，同时，根据第61条的规定，对于“调查工作结束后发现立案依据不充分或者失实”的情形要依法追责。这体现了对监察机关立案权力的规制，符合监察法治原则的要求。二是澄清和正名。监察机关经调查确认公职人员遭遇了诬告或者其他不实举报的，要为其澄清和正名。

在上述八种处置措施中，有些处置措施既可以单独适用，也可以同时适用。因此，不宜将其理解为各自独立和并列的处置方式。特别值得一提的是，虽然监察对象是公职人员个人，但监察建议却是针对其所在单位廉政建设和履行职责存在的问题提出的，这充分体现了标本兼治理念的要求，有助于相关单位填补制度漏洞，“扎牢不能腐的笼子”。为了保障这一目标的实现，监察建议被赋予了强制性。有关单位无正当理由拒不采纳监察建议的，须承担相应的责任。

（三）程序论

如果说监察机关的职权和职责是对监察法律关系的静态呈现，那么，监察程序就是对监察法律关系的动态呈现。不同主体间的权利义务关系都是在具体的程序中实现的，监察程序本质上就是对监察行为的法律规制，体现了法治反腐理念和监察法治原则的要求。一方面，监察机关应自觉遵守法律，依法办案；另一方面要加强对监察权的监督和制约，包括以权力制约权力和以权利制约权力。因此，程序论不仅要探讨监察工作程序，还要关注监督制约程序和权利救济程序。

1.监察工作程序

监察工作程序，也可简称为“监察程序”，与行政程序或者刑事诉讼程序存在显著区别。具体包括监督程序、调查程序以及处置程序。其中，调查程序直接关系到职务违法和职务犯罪的事实认定，是监察法规制的重点。调查程序主要由立案和调查两个环节组成。

立案是监察机关通过对问题线索的审核，决定是否启动调查程序的活动。在立案之前，监察机关通常要对有关线索反映的问题进行初步核实。但初步核实并非必经程序，其主要目的是对于监督过程中发现或者有关单位和个人提供的问题线索进行查实和验证，以便为立案提供事实依据。立案是调查程序启动的标志，监察对象的身份自立案之日起才转变为“被调查人”。因此，虽然初步核实阶段可以采取部分调查措施，但留置、技术调查、通缉等对个体权益影响较大的调查措施在立案后方可采用。立案具有过滤功能，对保障监察对象的权利具有重要意义。

调查是指监察机关围绕被调查人涉嫌职务违法或者职务犯罪的行为，收集证据、查明案情的活动。监察机关开展调查工作必须遵循两项原则：一是严格按照调查方案执行；二是重要事项实行请示报告制度。[52]同注⑩，第239～240页。这体现了集中统一原则的要求，有助于防止监察人员的恣意和专断。同时，监察法对各类调查措施规定了相应的适用程序，并且，对于讯问以及搜查、查封、扣押等重要取证工作明确提出了全过程进行录音录像的要求，对于技术调查等措施的适用也规定了严格的审批程序。

有些学者认为，应当分别针对职务违法和职务犯罪确立不同的证据规则和证明标准。笔者认为，这是值得商榷的。首先，《监察法》强调监察证据与刑事审判关于证据的要求和标准相一致，这种高标准、严要求有助于强化监察机关在证据收集和运用上的责任，进而提升监察机关的权威性。[53]当然，如果未来通过证据立法的修改降低了腐败案件刑事审判的规则和标准，那么监察证据的规则和标准也会基于一致性的要求而相应地降低。其次，监察机关对违法和犯罪适用同一调查程序却适用不同的证据规则和证明标准不具有可操作性。再次，证据收集的及时性要求很高。随着调查的深入，案件定性可能发生变化。倘若起初认定为职务违法而降低了证明标准，那么在重新定性为职务犯罪之后就可能因贻误取证时机而导致证据不足。可见，对职务违法和职务犯罪适用统一的证据规则和证明标准，也是监察工作独特规律性的体现。

2.监督制约程序

对监察权的有效监督和制约是监察法治原则的内在要求。《监察法》明确规定了监察机关内部制约和外部监督制约的程序。

内部制约程序既包括上级监察机关对下级监察机关的制约，也包括同一监察机关内部的领导人员对各部门的制约以及不同部门之间的相互制约。《监察法》中的“经过严格的批准手续”“经领导人员集体研究”“报上一级监察机关批准”等表述都是内部制约程序的体现。此外，监察机关还应建立问题线索处置、调查、审理各部门相互协调、相互制约的工作机制；加强对调查、处置工作全过程的监督管理，设立相应的工作部门履行线索管理、监督检查、督促办理、统计分析等管理协调职能；通过设立内部专门的监督机构等方式，加强对监察人员执行职务和遵守法律情况的监督。

在外部监督和制约程序方面，除了在《监察法》第2条明确坚持中国共产党对国家监察工作的领导并在第54条规定应当依法公开监察工作信息，接受民主监督、社会监督、舆论监督以外，还在第53条详细规定了人大监督的具体方式。此外，《监察法》还对监察机关与司法机关、执法部门相互制约作出了规定。

3.权利救济程序

无救济则无权利。对当事人权利的救济不仅是监察法治原则的要求，也是制约监察权的有效途径。一方面，《监察法》明确了监察对象对监察机关作出的涉及本人的处理决定不服的情况下，寻求救济的途径；另一方面，《监察法》还明确了监察机关及其工作人员违反法律法规、侵害被调查人合法权益的情况下，被调查人及其近亲属寻求救济的途径。这些救济途径包括申请复审、申请复核、申诉以及申请国家赔偿等。

（四）制裁论

制裁论所关注的是监察法律关系主体的法律责任问题。要想切实贯彻监察法治原则，就必须对监察法律关系主体违反法律或者拒不履行义务的行为进行制裁。因此，制裁论与前面三个部分一样，是监察法学理论体系不可或缺的重要内容。

1.对领导人员的问责

通常意义上的问责制是指通过官员的职务声誉受损或职务身份丧失、降低等方式使其对职务行为承担否定性后果的制度。这些责任方式侧重于表达官员的领导责任、政治责任。[54]林鸿潮：《公共危机管理问责制中的归责原则》，载《中国法学》2014年第4期。对于不履行或者不正确履行职责负有责任的领导人员，监察机关可以按照管理权限对其直接作出问责决定，或者向有权作出问责决定的机关提出问责建议。

2.对职务违法的制裁

对职务违法的制裁包括两种情形：一是对情节较轻的公职人员进行谈话提醒、批评教育、责令检查，或者予以诫勉；二是依照法定程序作出警告、记过、记大过、降级、撤职、开除等政务处分决定。

需要注意的是，虽然公职人员任免机关、单位可以依照《政务处分法》第二章、第三章的规定对违法的公职人员给予处分，但处分的程序、申诉等适用其他法律、行政法规、国务院部门规章和国家有关规定。可见，监察机关作出的政务处分与公职人员任免机关、单位作出的处分在性质上完全不同，救济渠道也不一样。前者是一种监察制裁，属于监察法学研究的范围；而后者的性质是行政制裁，属于行政法学研究的范围。

此外，保留公职人员任免机关、单位的处分权并不意味着对监察机关政务处分权的限缩。之所以保留公职人员任免机关、单位的处分权，不过是为了便于任免机关、单位对公职人员进行人事管理。这与法律保留人民检察院对司法工作人员利用职权实施的部分犯罪的侦查权是一个道理。因此，上述保留条款并不违背集中统一原则，不会对监察全覆盖构成冲击。

3.对职务犯罪的移交

监察机关对于涉嫌职务犯罪的被调查人没有终局处置权，只能移交检察机关依法审查和提起公诉。自人民检察院受理案件之日起，被调查人的身份即转变为犯罪嫌疑人，其留置措施也须依法变更为刑事强制措施。《监察法》赋予了监察机关提出从宽处罚建议的权力，但是，需要“经领导人员集体研究，并报上一级监察机关批准”。这一方面体现了宽严相济的要求，有助于鼓励自动投案、配合调查、积极退赃以及检举揭发等行为，进而提升反腐败的效率；另一方面设置严格的程序可以防止从宽处理的不当适用，有助于保持对腐败犯罪的高压态势，进而实现重典治权。

4.有关单位和个人的法律责任

为了保障监察工作的顺利进行和监察体制的权威高效，《监察法》明确了有关单位和个人拒不配合调查或者抗拒履行的法律责任。例如，有关单位拒不执行监察机关作出的处理决定，或者无正当理由拒不采纳监察建议的，由其主管部门、上级机关责令改正、通报批评、对负有责任的领导人员和直接责任人员依法给予处理；有关人员拒不配合调查或者妨碍调查的，由其所在单位、主管部门、上级机关或者监察机关责令改正，依法给予处理；监察对象对控告人、检举人、证人或者监察人员进行报复陷害的以及控告人、检举人、证人捏造事实诬告陷害监察对象的，依法给予处理。这显然有助于督促有关单位和个人积极配合监察工作，体现了权威高效原则的要求。

5.监察机关及其工作人员的法律责任

基于权责一致原则，《监察法》明确了监察机关及其工作人员相应的法律责任。如，《监察法》第61条规定，“对调查工作结束后发现立案依据不充分或者失实，案件处置出现重大失误，监察人员严重违法的，应当追究负有责任的领导人员和直接责任人员的责任。”《监察法》第65条规定，监察机关及其工作人员有九种行为之一的，对负有责任的领导人员和直接责任人员依法给予处理。此外，还规定了相关刑事责任和国家赔偿责任。

四、结语

自清末改制以来，我国法制现代化的基本路径是对国外立法的移植和借鉴。这使得我国法学理论和法律制度始终缺乏自身的独立品格，更谈不上对人类法治文明的独特贡献。国家监察体制改革是从我国基本国情出发，致力于探索中国道路的一场前所未有的法治变革，为我们构建中国特色监察法学理论体系提供了良好的契机。

我国现有的法学学科体系来源于西方，学者们囿于传统学科的刻板教条，自然难以在国家监察体制改革的背景下开展与时俱进的理论创新。习近平总书记指出，要“着力构建中国特色哲学社会科学，在指导思想、学科体系、学术体系、话语体系等方面充分体现中国特色、中国风格、中国气派。”[55]习近平：《在哲学社会科学工作座谈会上的讲话》，人民出版社2016年版，第15页。对监察法学的学科定位与理论体系开展深入探索，显然有助于构建中国特色法学学科体系。

监察法学的学科建构需要广大研究者打破原有的思维定势，培育相对独立的话语体系，逐步构建监察法学研究共同体。同时，还需要处理好与相邻学科的关系。其中，与监察法学的关系最为密切的学科是纪检监察学。纪检监察学是从技术层面探索纪检监察工作独特规律的边缘学科。虽然纪检工作不受法律规制，但从纯技术的角度来看，纪检业务与监察业务均以反腐败为宗旨，具有共同的规律。笔者认为，监察法学与纪检监察学之间的关系类似于刑事诉讼法学与公安学、检察学、审判学之间的关系，二者相辅相成，共同为国家监察体制改革提供理论指导和智力支持。